中国财政供养率问题的初步研究，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大明确提出了我国行政改革的方向，而新一届政府更是把行政改革作为头等大事来抓。这足以显示我国党和政府对行政改革的期望和决心。行政改革是个世界性课题，不仅中国关注，世界各国都在通过积极有效的行政改革来建立高效的政府。而近年来我国行政改革中呼声最多的就是财政供养率问题了。
财政供养率反映的是财政供养人员和该国国民人口的比例，是衡量财政负担状况的一个重要指标。目前，理论界对我国财政供养率有两种说法。一是根据厉有为先生的研究，中国财政供养率在两汉为945:1，唐朝为500:1，宋朝为245:1，明朝为233:1，清朝为99:1，新中国成立时为600:1，目前为29:1。另一是温家宝总理在上任之初的答记者问时指出的这样一串数字：中国财政供养率在西汉时为7945:1，隋朝为3927:1，唐朝为2613:1，明洪武年间为2299:1，清康熙年间为911:1，目前为28:1。这两种说法都认为我国目前的财政供养率太高，财政供养人口过多，在行政改革中需要大力精简人员和机构。我国财政供养率的真实情况究竟如何呢？下面我们对此作些深入研究。
一、正确认识我国目前的财政供养率
（一）古今财政供养率的准确统计。财政供养人员在统计口径上应表示为所有吃财政饭的人，应包括所有的官吏、军队、警察等。根据梁方仲、姚远、周建民等的研究，中国从西汉到2001年的人口总数及构成如下表1。
表1 西汉—2001年的人口总数及构成
资料来源：1.梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》上海人民出版社，1980,P4～12。
2.姚远《中国历史人口初探》，《人中研究》1991.2。
3.周建民《中国古代人口发展特点》，《人中研究》，1991.1。
4.刘长茂《人口结构学》中国人口出版社，1991,P162～164。
根据以上资料，由公式财政供养率＝（军队人数＋官吏人数）／人口总数，可以得出以上年代的财政供养率在统一口径下真实状态：
很显然，由于统计口径的前后不一致，在古代未能将军队人数计算在内，属小口径统计数，而现代的财政供养率是全口径统计数，这才导致了西汉财政供养率为7945:1，目前为28:1的巨大偏差。设若仅当时有军队少说10万，全国人口也是决无7.945亿的。但从上述分析中能得以下结论：1.封建社会财政供养率水平都在同一层次100:1的水平上，只是不同具体朝代由于对军队的重视程度不同造成财政供养率有所差异。2.现代社会比起封建社会财政供养率有明显升高的趋势。
表2 西汉—2001年的财政供养率
（二）国家职能的扩展与核心职能的变化是造成财政供养率明显升高趋势的主要原因。财政是以国家为主体的分配行为。国家职能决定着财政支出和财政供养的规模与构成。在封建社会，无论秦汉抑或明清，国家职能主要是政治统治，所以在当时社会形态中财政供养人员也就主要为军队等国家暴力机器。然而随着社会的进步，现代国家职能在内函上已丰富了很多。根据现代公共财政理论，现代国家职能至少有以下五方面：1.公共安全，主要表现为国防、公检法警监等；2.公共机构，主要表现为国家行政机关、外交等；3.公共服务主要表现为教育、卫生、文化、科学、社会保障、社区服务等；4.公共工程，主要表现为环境保护、国土整治、公共设施等；5.公共利益，主要表现为水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化等。而我国社会主义财政在以上公共支出职能以外，还承担着经济建设的职能，并且该职能比重还相当大，大约占国家财政总支出的1/3。因此国家职能内函的不同势必造成财政供养率的差异，并且随着国家职能的丰富财政供养率有升高的必然趋势。所以简单地比较古今财政供养率的高低是没有太大现实意义的。
（三）社会生产力进步带来的劳动生产率的提高是财政供养率升高趋势的根本原因。社会生产力进步必将使劳动生产率得到提高。这意味着越来越少的劳动消耗将会创造出等量甚至超额的社会物质财富。大量的劳动力将被解放出来，他们将会转向为提高各自生活质量而开展的服务业中去。试图通过彼此的服务提供来优化各自的生活。否则大量劳动力资源的闲置既不利于经济学上的最优配置，造成要素浪费，也会带来诸如失业等的社会问题。而财政供养人员究其本质他们所从事的是公共服务，提供的是公共服务产品。所以社会生产力进步在为财政供养率的升高趋势创造了可能，同时也形成了该趋势的根本原因。
（四）劳动分工和管理分工是促使财政供养率升高趋势的理论基础。劳动分工是提高生产效率的主要途径。在劳动分工的基础上产生了管理分工的形式。而后者正是现代社会巨大创造力的不竭源泉。管理劳动从一般劳动中分离出来是管理专业化的体现。而公共管理从一般管理中分离出来并发挥“看得见的手”的作用则是“混合经济时代”与“传统市场经济时代”的巨大区别。这种分离一方面使现代经济走出了不断往复的毁灭性经济危机的怪圈，另一方面也使现代政府的力量得到加强。“看得见的手”越是有力就意味着越高的财政供养率。
二、社会主义财政模式下如何准确定位我国的财政供养率
财政供养率会因生产力水平、时代、文化特征、国家体制、国家职能等的不同而不同。就当前时代背景下，我国财政供养率应如何准确定位呢？让我们做以下分析。
（一）参照三种类型公共财政国家（地区）的财政供养率。随着市场经济体制在中国的建立，我国的社会主义财政也将向公共财政转变。就财政供养率我们可以横向比较三类国家（地区）。第一类是自由市场型国家，如美国、英国、日本；第二类是福利社会型国家，如法国、瑞典、瑞士；第三类是文化相近型国家（地区），如新加坡、韩国、中国的香港和台湾（如表3）。
表3 三种类型国家或地区财政供养率比较
2000年中数 单位：万人
资料来源：1.中国统计年鉴；2.国家统计局网站国际统计数据
上述分析可以得出以下结论：
1.政府职能越是强大，该国家（地区）的财政供养率越高，并且政府效率不和财政供养率成反比。如法国，其财政供养率高达17.2%，占其总就业人口2270.5万人的44.5%，其中光公务员就550万人，约占总人口的10%。其他社会福利型国家瑞典、瑞士情况大致相同，财政供养分别高达16.7%和16.3%。就政府效率而言，香港政府的效率是举世公认的，而其财政供养率也高达11.3%(1/9)，用中国的通俗说法即平均9个人“养”1个人。而且香港还没有自己的军队、国防人员设置。另外美国的财政供养率也高达16.4%，而美国在经过克林顿政府的重大行政改革之后，其行政效率一直是世界各国行政改革的追求目标。
2.财政供养率与生产力水平有关：生产力水平越高，财政供养率越高，呈正向变动关系，如美国和日本，因为有着世界最高水平的生产力做保障，所以才有着16.7%和12.1%的高财政供养率。其中日本因为没有军队（只有25万人的国民自卫队），所以财政供养率相对低一些。
3.中国的财政供养率相对较低。按照国际统一口径，中国的财政供养率只有2.85%，远低于世界发达国家10%以上的水平。这可以从两方面来理解：一是我国政府职能有待完善。以邻国日本为例，日本许多地方政府都下设有如“说干就干科”、“减少垃圾科”、“为您服务科”、“互敬互爱科”等部门机构。二是我国人口总数大，但从事公共安全防卫的人员相对比例较小。如用各国军队数量占该国国民总数指标来衡量，美国为0.54%.英国为0.38%，法国为0.81%，韩国为1.42%，中国只有0.203%远低于其他国家。甚至日本一个没有军队的国家其该指标也有0.197%（国民自卫队）。
（二）结合财政负担率来看我国的财政供养率。财政负担率是财政收入占国民收入的比重。该指标可反映一国国民的真实财政负担程度。西方国家的国民负担主要由两部分构成：一部分是税收负担，另一部分是保险费负担。目前我国的国民保险负担相对较轻，主要是社会保险部分。2001年度我国国民负担以此计算为30.8%+0.05%=31.3%。而同期日本为36.9%，美国为35.8%，英国为48.3%，德国为55.9%，法国为65.3%，瑞士最高为70.2%。在国民负担中，西方国家的两部分比例大致相当。从点数上看，我国绝对数不算高，但对于该指标进行结构分析后，我们可以得出以下结论：
1.我国财政收入中有约1/3是用于经济建设职能的，这和西方国家的公共财政不同。西方财政支出主要为公共支出。在投资领域强调的效率，崇尚的是“谁投资，谁受益；谁想受益，谁去投资”。而我国财政中的1/3用于经济建设投资的部分往往是因为主体的不明确而产生不了效益，同时又因为政府的垄断性而使其他厂商失去了可能的投资机会。设若去除部分，我国国民财政负担大约为20%左右。这种水平的财政负担率在社会型国家里应该是偏低的，至少还有10%的上升空间。若我国建立社会主义公共财政，则把该部分财政负担转化为公共财政支出后，以目前水平财政供养可上升50%以上达到4.3%左右。若再建立了健全的社会保险体系，即社会保险负担率能和财政负担率相当，体现到财政供养率上则又可上升一倍，即达到9%左右，大约为11人养活1人。
2、过低的国民保险率反映了我国市场经济不充分，国民的风险认识程度较低。在西方国家，国民的保险负担几乎和税收负担一样重，约占20%-30%的个人收入部分，而我国去年人均仅为0.5%。很显然，过低的风险认识将阻碍我国政府职能转变，也是造成无限责任政府的根源。而目前在我国社会保险体系未能有效建立前，人为地降低社会供养率，减少政府职能的宽度或力度都是不现实的。在将来国民保险负担率达到与财政负担率相当的时候，即20%-30%水平时，整体国民负担率为40%-60%时，我国的国民负担状况将较为接近于德国和法国。而财政供养率则可在4.3%的基础上再翻一番，达到9%左右（即11人养1人），却远低于德法，较为接近于新加坡、中国香港。若再考虑到我国生产力水平可能相对低些，且不需要相同比例的国防人员，所以我国财政供养率应浮动在8%-9%之间应是合适的水平。
综上所述，尽管我国目前的财政供养率为“二十八个人养一个人”（其实是35:1），但我国的财政供养率仍然有较大的上行空间。但其前提是生产力的提高和政府职能的完善。在没有建立社会主义公共财政体系前，以目前的生产力水平，我国财政供养率应足可承受1倍的上升限度，财政供养率达到5.7%左右，行政职能才能初步满足公众对社会公欲产品的需求量。若是建立了社会主义公共财政体系，则可在现行财政供养规模上产生1.5倍的上升限度，财政供养率达到8-9%左右。这时我国的行政职能完善程度大约可接近德、法等社会型国家。
三、定位我国财政供养率应注意的几个问题
（一）要注意到该指标的动态性，不要形而上学地去看待该指标。在衡量财政负担状况时，财政供养率是个动态指标。它随着生产力状况、经济制度、地区、民族文化、国民素质等变化不同，较为复杂，不能简单地通过对它建立回归模型来测算出一个“最合理的”标准数。所以当我们看到不同国家的不同财政供养率，甚至同一国家在不同阶段有不同的财政供养率都是正常的。切忌在行政改革时人为刻意地大幅度波动财政供养率，从而造成社会不稳、职能缺失现象，更不能孤立静止地拿当代社会和古代社会的财政供养率做简单对比。
（二）要注意到该指标的科学性，不要带着感情色彩去看待该指标。社会主义市场经济是公平与效率并重，寻求社会公平条件下提升效率的经济模式。它和寻求绝对效率的自由市场经济模式不同，也和寻求效率优先下尽量实现公平的混合市场经济模式不同。在绝对效率下对于一个企业来说养一个职员，如果产生不了超过养一头猪的经济效益，则养人不如养猪。在混合市场经济模式中，养人可能不如养猪。而在社会主义市场经济中则绝对不能出现“养人不如养猪”的现象，因为社会主义的本质决定了“养人不如养猪”论的谬误。社会主义财政抑或未来的社会主义公共财政，是社会主义理念最有力的保障工具。所以社会主义财政供养率的高或低更不能带感情色彩来看，应当服务于社会主义本质。一定时期一定社会形态下的财政供养率作为当时生产力水平下的社会公平与效率的均衡点，是科学的，不是好与不好的“0-1分布”。而且，根据“帕金森定律”，财政供养率在一定时期内上升是必然趋势，是“铁律”。
（三）要注意劳动分工的本质，转变“谁养活谁”的逻辑思维，确立生产力优先条件下尽可能提高行政效率的观念。财政供养率指标，容易让人联想到是纳税人养活了财政人员。但这种观念既是错误的，也是有害的，容易激发社会内部因劳动分工所形成的利益集团间的矛盾与冲突。更会形成“公共财政＝吃饭财政”的有害认识，对我国未来的社会主义公共财政的建立产生不利影响。随着社会进步，政府行政由传统的“统治型政府”向“服务型政府”转变。政府角色也由传统的“划桨人”向现代的“掌舵人”转变。在现代社会模式下，无论是公务员队伍抑或是建筑工人队伍、产业工人队伍、农民队伍，大家都在劳动，都在从事着产品的生产，只不过农民生产的是农产品，建筑工人生产的是房屋桥梁，其他的产业工人生产的是玻璃、钢材等有形无形产品，满足的是社会私欲；而军警队伍生产的是公共安全，公务员队伍生产的是社会秩序，其他社会事业人员生产的是社会服务等无形产品，满足的是社会公欲。从这一意义上讲不存在谁养活谁的问题，只有劳动分工的问题。而如何通过合理的劳动分工从而更有效地促进生产力提高才是根本性的问题。只有社会生产力水平得到了提高，把社会总产品的蛋糕做大了，所有人才可能从中受益，才会有更高的财政供养率。狭隘地强调分配比例，既不符合“竞——合精神”的世界潮流，也会造成低财政供养率水平下的低水平的公共服务。接着才应考虑财政效率的问题，即社会公欲产品的供需总体均衡和结构均衡问题。供给大于需求则表现为机构庸肿，人浮于事；供给小于需求则表现为法令不畅，政策失灵。两者的共同后果都会导致政府的效率低下，都需要行政改革。我国当前主要表现为总体上供给小于需求，但某些领域内却是供给大于需求，如农村财政供养人员过多，而城市财政供养人员过少，特别是随着城市化节奏的加快，矛盾更加突出。
（四）财政供养要结合行政改革，区分供养结构，合理调整不同供养结构的供养力度。自上世纪80年代以来，世界主要发达国家掀起了一波强劲的国家行政改革巨潮。政府治道的重理、变革、甚至重塑，成为各国不同内阁的追求目标。自马克思·韦伯以来形成的传统的行政管理上“官僚制组织结构”被彻底抛弃，新公共管理时代下的公共行政模式正在美、英、法、日、荷兰、丹麦、加拿大、新西兰、澳大利亚等国渐显生机。综观以上各国的行政改革都把治道的重理与重塑放在主要位置，都没有大规模的政府行政减员。就公务员比例而言，目前美国8%、法国为9.3%、德国为7.7%、日本为4%，英国作为自由市场经济的故乡传统上较崇尚“看不见的手”的作用，但英国的公务员比例也为1.7%，而我国的公务员比仅为0.92%，远远低于世界平均水平。所以随着我国行政改革的深化，我国在财政供养上应区分供养结构，加大国家公务员的比重，完善公共职能。对公共事业单位应区分性质，属于完全竞争性领域，应坚决实施市场化；属于部门具有竞争性但同时又具有外部经济性的领域，应通过公共财政对其外部经济性功效按比例外偿（供养）；而对于完全不具有竞争性领域生存条件的，应尽量对其实施政府部门化，将其改造为政府行政部门。此外结合我国的城市化进程及特点，在财政供养上也应与该进程相匹配，减少农村财政供养人员数量，加大大中城市特别是城市社区的财政供养人员数量，完善政府公共行政职能。具体方式在本人另一作品《对我国行政改革方向的思考——基于三种类型国家财政供养率和供养结构的比较研究》中作以阐述。