中国三大地带耕地的时空演变特征及对策*，本文主要内容关键词为：三大论文,耕地论文,中国论文,对策论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 《中图法》 F321·211(3)(4)(6)
1 问题提出
耕地作为土地的精华是国民经济发展基础的基础。而近年来，随着人口增加，经济发展，耕地面积大量减少，质量不断退化，人均耕地面积日趋减少。据原国家土地局调查，全国已有666个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.05hm[2]警界线，其中有463个低于0.03hm[2]。从质量上看，据中国科学院遥感研究所基于中国环境资源数据库及相关研究，采用重心模型方法得出中国耕地面积重心在1985-199510a内向西北移动了28.3377km，由此导致耕地质量下降2.52%。在供给日显不足的情况下，粮食、工业化以及生态保护等压力日趋加大。首先，人口在高基数的惯性冲力下在一定时期内将继续增加，加上生活水平的提高，使得粮食生产不论在数量和质量上都对耕地产生更大需求；其次，工业化的加速必须付出耕地占用的代价，发达国家的道路已充分表明这一点，尤其是我国基础设施薄弱，工业化处于加速期的国情导致对耕地的更加强烈的需求。第三，生态保护即可持续发展的目标要求我国具有广阔开发潜力的西部、西北部干旱、半干旱地区后备资源必须适度开发，集约利用。面对过去不合理开发的恶果，有一定面积的耕地需要还林、还牧，以确保脆弱地区的生态平衡，实现21世纪的可持续利用，可见，在三重压力下，耕地供给略显疲惫。为此，国家适时提出耕地总量动态平衡目标。但考虑到我国幅员辽阔，地域差异较大，这就决定了耕地总量动态平衡必须在总量控制的前提下，各地区依据自身的自然及社会经济条件、经济发展阶段，按照发展区域，兼顾整体的原则，实施本区域的耕地总量动态平衡战略。宏观上，我国以东、中、西三大地带间差异较明显。因此，本文从三大地带耕地演变的差异入手，探讨其形成原因，并提出框架性对策和建议。拟从这一角度为耕地点动态平衡的实施提供科学依据。为了便于对耕地数据进行时序分析和空间口径统一的可比性趋势分析，本文一律采用统计数据。地带划分为东部区包括：辽、京、津、冀、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、琼；中部区包括：黑、吉、豫、皖、赣、湘、鄂、蒙、晋、桂；西部区包括：陕、甘、宁、新、青、藏、滇、黔、川、渝。
2 三大地带耕地变化时间阶段
考虑到三大地带耕地绝对面积差异较大，因此，时间分析采用耕地变化率作为指标（耕地变化率＝耕地变化数／基年耕地数×100%）。从图1可知，“六五”以来，三大地带耕地的变化在总体上均表现为减少为主的特征，但在不同时段上减少率仍有所不同。
2.1 “六五”期内，耕地变化普遍变化较快
“六五”期间处于改革开放的初期阶段，各项建设（包括国家、集体、个人）占用了大量耕地，同时农业生产改变以往“以粮为纲”的局面，进行了大农业内部结构调整，退耕还林还牧的面积较大，因此耕地变化率较大（1980年东、中、西带的耕地变化率分别为-0.32%，-0.22%和0.22%，而到1985年则分别变为-1.06%，-0.76%和-1.38%）。且在“六五”期末呈现至西部大于东部，东部大于中部的特点（1983，1984，1985年），这是缘于西部还耕和东部占用的结果。
“六五”期间耕地变动速率过快导致耕地面积大幅度减少，于是国家出台一系列计划管理的政策。一方面大力开发西部后备耕地资源，另一方面，实施区域倾斜政策，对东部耕地资源占用进行适度控制，从而抑制了耕地变化过快的局势。到1990年，东、中、西带的耕地变化率分别降为-0.07%，0.03%和0.12%。地带之间表现为东部大于中部，中部大于西部。以1988年为例，变化率分别为-0.33%，-0.17%和0.03%。
2.2 “八五”期间耕地变化率在波动中趋向稳定
“八五”前期，由于我国经济的加速发展，工业化和城镇化占用了大量耕地，尤其是1992-1993年的“房地产热”和“开发区热”，对盲目超标占用耕地起到了推波助澜的作用，导致耕地变化的再一次加剧。尤其是东部地区1993年变化年达0.81%，而西部地区由于后备资源开发难度的日趋加大，耕地变化由“七五”末期的增加逆转为“八五”期间的减少，1993年变化率为-0.32%，中部则基本平稳。“八五”末期由于耕地保护政策的出台以及建设用地冻结等政策的及时实施，扭转了耕地数量继续大幅度下滑的局面。1995年，东、中、西3带的变化率分别为-0.30%，0.44%和-0.13%，表明东西部耕地变化速率放慢，中部耕地还有增加趋势，导致总体上的耕地变化率向平衡阶段进渡。
3 三大地带耕地变化的空间差异
考虑单纯耕地变化数量难以全面反映三大地带的耕地变化差异，本文选用耕地增加率（耕地增加率＝耕地增加量／基本耕地数量×100%）、耕地减少率（耕地减少率＝耕地减少量／基年耕地数量×100%）及耕地变化率（耕地变化率＝耕地变化量／基年耕地数量×100%）3个指标分别分析。同时采用标准差分析探讨三大地带内部省区之间的差异。
3.1 耕地增加率
由图2可知，西部地带由于有丰富的后备耕地资源，耕地明显高于中部也高于东部。到“八五”末期由于较好地制定了一系列保护耕地政策，各地带的耕地增加率均有所增加，而且中部高于西部，主要由于西部受水的严重制约。1995年东、中、西3带的耕地增加率分别为0.19%，0.66%和0.52%。
3.2 耕地减少率
由图3可知，东部地带由于土地面积较小而耕地面积较大，耕地减少率较低。西部则相反表现出耕地减少率较高。比较显著的是东、西部地区波动较大，而中部地区呈平稳态势。主要受国家耕地开发和保护政策的影响，“八五”末期三大带耕地减少率均趋减少，尤其是东部地区大幅度下降。1995年为东、中、西3带的耕地减少率分别为0.44%，0.36%和0.55%。
3.3 耕地变化率
由图4可知，首先在“七五”末至“八五”初期，呈西部明显增加，中部平稳而东部减少的耕地资源态势，变化幅度较小。而到“八五”中期，东部减少的幅度更大，西部递转为减少态势。“八五”后期，各地带的耕地变化率才趋平移，而中、西部地区耕地依旧在不断减少。
3.4 三大地带的内部差异
表1列出了三大地带的耕地变化标准差分析。由表可知，中部地带内部省间差异较大，而东、西部地区内的各省区间差异较小。
4 三大地带耕地演变的驱动力分析
4.1 基础制约——自然环境分异
中国自然环境条件分异的主导因子是地形和气候因子。由表2可知，从海拔高度和地貌类型看，东部优于中部更优于西部。从气候条件看，由东南到西北，气候类型由湿润、半湿润、半干旱、干旱过度，决定了我国东部耕地面积较大，且质量较好，垦殖率较高，后备资源潜力较小，而西部恰好相反。因此，耕地增加率看，东部地区均在0.45%以上。而西部地区不到0.15%。
4.2 外在驱动——社会经济差异
在微观经济利益驱动力相同的条件下，主要由于外在驱动力因子和强度的差异导致了三大地带耕地时空演变的不同。由表3可知，国民经济发展水平，国民收入和城市化水平都呈现由东到西递减的走向。耕地的非农化利用效益大于种植经济作物效益，种植经济作物效益大于种粮食作物效益是无庸置疑的。不同的是东部由于有较高的生产力发展水平，投入水平及较好的市场条件，耕地非农化结构调整具有获取较优收益的外部条件。相对而言，西部则外部条件较差。因而，若抛开西部退耕还林、还牧的部分，东部耕地减少率较高。
4.3 外在拉动——资金筹集和投资政策倾斜
耕地的转化在很大程度上决定于经济利益却依赖于投资能力和政策保障。首先，我国的改革政策的出台多是采用梯度推进方式，无疑给东部地区创造了良好的条件，使东部地区耕地转化能力较高。其次，80年代以来，国家投资明显倾向东部，据统计1979-1991年东部所得基建投资占投资总额的49.17%，面积广大的中西部地区只占42.75%，而且东部地方预算外投资和外商投资比重更高。更何况中西部地区尚以隐形方向流向东部。因此，政策和投资倾斜的外在驱动是造成三大地带耕地变化差异的重要拉动因子。
5 耕地保护的对策和建议
5.1 建立耕地保护的区域平衡体系
耕地总量动态平衡的提出是就全国范围的自我平衡而言的，即实现“中国人养活自己”。但由于不同地区的自然地理条件，经济发展基础及社会经济发展阶段和取向不同，比如三大地带的耕地数量变化在时空上都具有一定的差异性。因此，必须在综合研究的基础上确定不同区域的总量控制指标，以使耕地总量动态平衡的区域平衡目标得以有效实施。区域的划分不一定采用传统的六大区、八大区或三大地带。比如，从全国不同地区的耕地现状和经济发展优势，大致可分3种情况：第一类，对耕地后备资源较多，开发潜力大的地方，除保障现有人均耕地不再减少，而且还要有增加，实现耕地总量超平衡；第二类，对人均耕地面积接近全国平均水平的地区，要保证在人口增加的情况下，占用和开发平衡，保持人均耕地占有量不减少；第三类，对人均耕地在“警戒线”以下的地区，要严格控制各项建设及农业结构调整对耕地的占用，保持耕地总量不再减少。这只是粗略的划分。若能依据自然、社会、经济等综合指标进行划分则更有现实意义。
5.2 做好基本农田保护区尤其是东部地带基本农田保护区规划
耕地总量动态平衡的数量目标实现主要依靠开源和节流。中国悠久的农业文明已使大部分可开垦土地得以开发，尤其是改革开放以后，家庭联产承包责任制的实施极大地释放了广大农民潜在的巨大生产力，在强大的经济利益推动下，后备耕地资源开发甚至达到过量的程度。因此，后备资源的开发除非在资金和技术的强力供给条件下，开发潜力极其有限。从我国目前所处的发展阶段看，工业的生产能力不足以“反哺”农业，提供足够的资金，技术则在人口压力和温饱需求的低层次循环中举步维艰。从这一背景出发，必须强调耕地保护，走内涵挖潜，集约经营的道路，严格保护耕地，禁止盲目占用。
划定基本农田保护区，确定耕地保护范围、界限是做好耕地保护的重要措施。耕地减少主要原因是用地结构调整和非农地占用。尤其是东部地带，根据原国家土地局对31个特大城市卫星资料分析表明，东部地带的城市扩展占用了大量耕地。因此，保护耕地也必须从这两方面入手，一方面把划定工作落到实处，防止划坏不划好，定量不定位等简单、敷衍的形式作风，严格界定基本农田保护区的面积和地块，特别注重城乡结合部，道路两旁和农村农民居民点周围。同时，建立严格的保护制度，主要有行政领导责任制，耕地保护管理制，占用基本农田规划许可证，耕地占补平衡制、组织保证制度等。更要按照国务院颁布的《基本农田保护条例》及有关法规加强执法检查，及时查处乱占滥用，违法用地行为。
5.3 做好后备资源开发尤其是中西部地带的后备耕地资源开发规划
后备耕地资源的开发不可避免，但重要的是开发要适度，即处理好耕地开发和生态保护的关系，以实现耕地资源的可持续利用。近几年，耕地的增加有一半以上是靠西部及西北部荒地开发实现的。而这些地区又恰是干旱、半干旱的脆弱生态地区，不合理或过度开垦会带来无可挽回的后果。根据农业部农业资源区划管理司的遥感调查资料表明，我国北方4省区（新疆、内蒙古、甘肃、黑龙江）调查自1986到199610a内耕地面积增长22.7%，但同时伴随着生态环境的日趋恶化。毁草垦田使内蒙古调查区24旗草地面积就减少101.8×10[4]hm[2]，大片草场被破坏，荒漠化加剧。水土流失，草场退化以及林地逆转现象更是严重。目前许多地方为完成“米袋子”目标，采用拍卖、承包等多种形式加大开发力度。但一定要规划优先，处理好短期和长远利益的关系，从经济效益、社会效益、生态效益相结合的高度，在可持续利用的原则下针对不同类型地区制定后备耕地资源的开发规划及相应的实施办法，以实现耕地总量动态平衡的生态平衡。
5.4 建立耕地资源的价值评估体系，并逐步实施。
耕地的演变归根到底是由经济利益的内在驱动而引发的。尤其是在社会主义市场经济体制逐步完善的条件下，发挥价值规律的作用，通过经济杠杆调节耕地转换，是促进耕地资源合理流动，实现耕地总量动态平衡的有效手段。因此，耕地的价值评估非常重要。评估中要考虑自然、经济、社会等多种指标对耕地进行动态估价，以使耕地的供给和流转有价可依。东部耕地减少和西部增加的过程总体是一种质量损失的过程。而过去的有关土地法律法规多忽略土地的质量差异，只考虑占用面积多少和地面损失补偿两方面因素，对土地占用者约束力过小。若加大土地占用“以质估价”的力度，就会建立起土地占有的自我约束的机制，促使建设用地向占用劣等土地倾斜，从而达到合理引导土地需求的目的。因此，评估体系的建立还要强调微观研究，注重方法的科学性和可操作性，才能真正地发挥作用。目前的大多评估体系尚处在探索阶段，真正的运行尚须进一步的实践，可见耕地总量动态平衡目标的实现过程也是动态的探索过程。
5.5 逐步建立完善的耕地保护制约机制和措施
科学分析及合理规划的成效最终取决于实施的环境。因此，配套的保障措施非常重要，从行政管理、法制、经济各方面建立全方位的土地管理体系是实现耕地总量动态平衡的有力保证。主要措施是：严格控制城市发展规模，调整村镇居民点用地以限制土地需求，建立保护耕地的经济制约机制，强化土地统一管理，改革土地管理体制；实行土地用途管理以及增加耕地保护的力度；修改和制定有关法律和有利于保护耕地的政策，以引导合理的土地需求，抑制土地投机，使耕地供求保持合理的平衡。
国家“九五”科技攻关项目“农业资源高效利用与管理技术”96-013-01-01专题阶段性成果。