宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题，本文主要内容关键词为：困境论文,基层论文,体制论文,村民自治论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1002-7408(2003)04-0031-02
中国农村基层民主建设经过近20年的探索和实践，已经取得了举世瞩目的成就；由村 民直接选举产生的村民委员会已经在全国范围内得到了切实的推广，村民自治成为“中 国民主建设的一个新的生长点。”随着基层民主建设的推进，行政权逐步由村庄上收到 乡镇，村民委员会逐步代替了村公所等原有的行政组织，成为村庄治理的主体。建国以 来科层化了的乡村关系在村民自治的大背景下发生了根本性的变化。虽然1987年的《村 组法(草案)》和1998年的《村组法》都明确规定了乡镇政府与村民委员会之间的关系为 “指导”与“协助”的关系，但近20年的农村基层民主建设与治理实践表明：“乡镇政 府与村民委员会的关系问题，始终是村民自治实践过程中所面临的一个难题。”乡镇政 府与村民委员会之间关系失调、冲突上升虽然不是普遍现象，但其对于基层民主和乡村 治理带来的负面影响是不容忽视的。
在村民自治背景下的乡村关系失调集中表现为乡镇政府的行政控制与村委会自治权利 之间的矛盾。“乡镇管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治；村民自 治则使村民和自治组织要减少行政干预……乡镇管理的行政干预愈强，基层社会要求获 得更多的自主权，超越行政干预……这犹如一场拔河赛。”而乡镇政府与村委会的力量 搏弈中前者明显占据优势地位，乡村之间关系失调甚至出现激烈冲突的原因往往在于乡 镇政府“没有主动适应村民自治的发展要求，忽视村民的合理和合法要求，仍然采取传 统的行政支配、强迫命令的工作方法，粗暴干预、践踏村民依法享有的自治或民主权利 ……这些矛盾和冲突的主要责任在乡镇一边。
乡镇政府过分干预村委会与村委会的过度行政化导致了乡村关系出现失调现象，有的 研究者和当事人将乡镇政府的行为归咎于乡镇干部的低素质，把村委会的过度行政化归 因于农民民主意识与民主能力的不足，但这种观点尚显简单化和表面化；乡村关系失调 的症状表现在乡村，而病因却存在于宏观体制之中。总地说来，乡镇政府与村委会之间 的种种矛盾根源于现行的行政体制、财政体制、党政关系、法律体系和村民自治制度本 身。
(一)压力型的行政体制是造成乡村关系失调的压力源。中国作为一个发展中国家，在 巨大的国际竞争压力和现代化需求的驱动下，在现代化过程中选择了赶超型战略；而赶 超型战略的实际实施往往都是以压力型行政体制为制度支持的。压力型体制一般指的是 “一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解 的管理方式和物质化的评价体系”。压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社 会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派到给各个下级行政组织 ，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关采取“ 一票否决制”；下级行政机关与官员的升迁、荣辱都和完成上级下达指标的情况挂钩， 承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，处在整 个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。在压力型行政体制下，乡镇政府往往只 能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务。在体制性的压力下， 乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会工作。同时，出于完成指标和追求政绩的动 机，乡镇政府以及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解、下派到各村，用行政命令的方 式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会，也是村委会过度行 政化的外在原因，这一体制是乡村关系失调的压力源。
(二)乡镇财政危机是乡村关系紧张的直接原因。政治体制与行政体系中出现的病症往 往都可以在经济领域找到病原体。乡镇政府与村委会关系紧张与现存的乡镇财政体制有 密切的关系。1984年乡镇财政体制建立，乡镇政府的财政收入一般由税收与上级政府的 转移支付构成，前者主要以农业税、农业特产税、增值税、营业税等税种组成，后者以 县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后，中央与地方财税制度的变化使 乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于 中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转，这种利益上收的做 法得到了地方各级政府的相继相仿，而作为行政体系最末梢乡镇政府就成了最大的受害 者。同时，在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事 务，而乡镇政府机构膨胀、人员臃肿更是雪上加霜，结果通常是入不敷出。巨大的财政 压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，从村庄汲取财政资源。扩大和提高“三 提五统”的规模的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不 足的办法。这就与村委会的自治原则相冲突，自然会受到村委会的抵制，乡村关系必然 走向紧张。
(三)“两委”体制为乡镇政府控制村委会提供有利条件。如果说压力型行政体制和不 平衡的财政税收制度激发出了乡镇政府控制村委会的动机，那么村委会与村党支部的“
两委”体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村组法》明确规定：“中国共 产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，这就明 确了“两委”中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村支部直接受乡镇党委的领 导，而乡镇政府的最高行政首长——乡镇长——一般都是乡镇党委的副书记；这种合法 的权力格局为乡镇政府控制村委会提供了合法、合理而又便利的条件。部分乡镇长常常 通过党的组织体系来完成行政任务的下派，乡镇长利用与村支部书记的直接领导关系间 接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之 间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾，使“两委”冲突激化。更加 值得忧虑的是，为了化解“两委”矛盾，相当一部分村庄开始推行“两票制”或“两选 联动机制”，实现村支书和村主任“一肩挑”。“一肩挑”虽然能够暂时缓解“两委” 冲突，但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件；乡镇长可以利用村委会主任 的“双重身份”对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务，村委 会的独立地位很难得到保证。
(四)法律保障不足是村委会自治权利受损的重要原因。现代民主是法制保障下的民主 ，村民自治是法律制度保障下的基层民主实践。“健全的法律制度体系是保证村民自治 运作规范化的基本条件。”目前，乡镇政府与村委会的关系既缺乏充分的立法保证，也 缺少必要的司法保障。《村组法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委 员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民 委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这虽然从原则上确立了乡镇政府与 村委会之间的指导和协助关系，但因为缺少相应的法律解释，何谓“指导关系”、指导 的事项与方式都没有明确的规定。在全国各省人大制定的《村组法》实施办法中，只有 辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其他 的省、自治区和直辖市都只是对《村组法》第四条的规定简单重复或略做补充，甚至有 的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。模糊不清的法 律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会 的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。再者，司法机关对于村委会权利的保障 与维护也很不到位，甚至有些村委会的合法诉讼要求得不到受理。法律保障的缺失与不 足使村委会在违法侵害面前无能为力，导致乡村关系难以协调发展。
(五)村委会的有限自治是村委会过度行政化的内在原因。村委会的自治并非完全意义 上的自主自理，而是一种有限自治；村委会自治的有限性集中体现为其职能的行政化。 村民自治在全国得到推广之后，国家的行政权力在文本上从村上收到乡镇政府，但是这 种权力上收并不完全。国家虽然将体制性权力上收到乡镇，但却把大量的功能性权力留 给了村委会；将大量“只取不予”的行政性事务都交由村委会完成。根据《村组法》的 规定，村委会实际承担两方面的职能，一是自我管理、自我教育、自我服务的自治职能 ，另一部分则是诸如治安管理、计划生育、征收粮款等行政性事务；而各省的《村组法 》实施办法客观上又扩大了村委会承担的行政事务范围。有的学者指出：只要村委会承 担着上级政府的行政管理任务，那么所谓的指导关系就很难维持。实际工作中，部分村 委会的行政职能过分膨胀，最后侵蚀了自治职能，村委会干部的主要精力都放在完成行 政性事务上，最终无法保证村委会自治职能的实现，导致了村委会的过度行政化。村委 会的过度行政化带来两个不良后果，一方面乡镇政府把村委会当作自己的“派出机关” ，进一步激化了乡村之间的矛盾；另一方面部分村委会忙于处理行政事务，甚至拿村民 的钱却只办乡镇政府的事，结果造成了村委会与村民之间的冲突。村委会自治的有限性 造成了行政权事实上的下沉，扭曲了文本上的乡村关系。
村民自治背景下的乡镇政府与村委会之间的关系根本上要受国家宏观体制的影响。“ 矛盾在下面，问题在上面”，乡镇政府与村委会关系失调的根源在于宏观体制中存在的 问题，乡村之间的矛盾与冲突往往只是宏观体制困境在基层的映射。压力型行政体制、 中央与地方财政体制、党政关系与党的基层组织制度、立法与司法体制等宏观体制中的 问题得不到解决，乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解。因此，协调乡 镇政府与村委会的关系，不能仅仅将目光局限于乡村，应从全局的角度审视乡村关系的 体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革从根本上解决问题。