试论美国环境法中非政府组织的法律地位，本文主要内容关键词为：中非论文,美国论文,试论论文,法律地位论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国的社会结构中，NGOs之作用，特别是在充当立法者、看家狗与吹哨者、私人检察官三个角色时具有十分独特之功能。尽管在面对联邦或各州政府等官僚机构时，公众之无力感在上升，但在实际中，公众在这个国家中具有实质上的权力，在环境与自然资源保护领域尤为如此。（注：Susan D.Daggett，"NGOs as Law Makers，Watchdogs，Whistle-blowers，and Private Attorneys General"，Colorado Journal of International Environmental Law and Polily，Volumel3，Numberl，Winter2002，p.99.）
三十多年前，美国国会在环境法执行机制中赋予了公众一个适当的地位即公民诉讼条款，在整个治理体系中，作为公民，任何人都可以有一种威严的权力去参与诉讼。自国会赋予此项权力以来，作为个人，实际上公民倒没有多少能力能通过公民诉讼条款获取成功。但是，在环保方面，倒是NGOs找到了一个嵌入治理结构之机会，特别是在保护大气与水、本地物种以及公共用地方面。
首先，政府的职责在于依照法律之要求，保护公众健康与环境，并不折不扣地去完成之；并在资源开发上有优先权。至少在传统理论的常识上，政府在环保中的作用在历史上就是通过环境规制来发挥的。
在60年代越战期间，市民权利运动之发展及消费者运动的冲击创造了这样一种政治环境——即彻底变革成为可能。最终，国会被迫赋予公众一个核心地位，这一地位与环保紧密相连。60年代末、70年代初，国会通过大量的新的环境法规，设计出包括鼓励环境法的公众执行在内之条款，成为一大创举。尽管环境标准早已存在，但没有被有效执行，主要因为行政机构在履行其执行环境法上之义务时对受制企业太心慈手软，缺乏手段。反思环保之失败教训，国会已意识到为了确保环保条款之履行，公众须在规制结构中扮演一个积极角色，为此，国会在许多法律中——如70年代早期所通过的《清洁空气法》（修订）、《清洁水法》、《濒危物种保护法》等都设置了一个公众诉讼（公民诉讼，citizen suit）条款。
公民诉讼条款设置以来的三十多年内，已取得明显成效——空气质量与水质均得以改善，本地物种得以保护，森林与公共土地之管理得以转变，这些改善并非良好法律之结果，而是因为有好的实施机制，特别是借公众团体之手来实施的机制。（注：See Susan D.Daggett，pp.99-101.）
一、环境法上NGOs实施机制的合法性
在美国联邦法律体系中，环境法是通过三种基本方式得以实施的：首先，政府机构有制裁违法者之权力。其次，公众或NGOs根据《行政程序法》（APA），具有迫使政府遵守法律与规章之宪法地位（资格），（注：如《清洁水法》之规定：任何公民可以为其自身利益采取一个民事行为起诉任何人（包括美国，或依宪法第十一条修正案所规定的其他政府部门或机构），因其违反了（A）本法所规定的有效标准或限制（B）EPA长官或州所规定的标准或限制之指令。）事实上，大部分针对一个联邦机构的普通环境诉讼案件之所以提出是基于政府从事的规范行为之失灵或从事了专断的、恣意的或违反法律的行为。最后，在某些环境法规中，公众被赋予直接实施环境法之权力——通过起诉第三方，如违反法律之个人或公司，扮演私人检察官之角色。
依据APA，公众可以寻求禁令或救济以对抗政府。起诉政府而获胜的NGOs或公众也可以接受根据《平等接受审判法》之规定而要求合理的律师费用。
这就中所谓的“公民诉讼条款”，当然，它同样赋予公民（个人）去寻求停止侵害的禁令救济，在一些情况下，亦得要求实体的民事赔偿——由国库来支付。为公众从事执行之角色而提供的激励，国会（预算）列入了律师费用——使获胜原告因实施行动所引起的费用与成本得以解决。
当假设至少联邦政府有一些基本权力，特别是具有执行权力，决定是否与何时执行法律及决定怎样优先花费政府基金，那么，很明显，美国国会已通过公民诉讼条款之效力授予这些公民个人与NGOs以基本权力。为此，公众与NGOs得以采取更多的措施以完成作为立法者、看家狗（watchdogs）、私人检察官之角色。（注：See Susan D.Daggett，p.102.）
二、充当立法者角色的NGOs
NGOs在环境法发展中起着巨大的作用，公众团体诸如谢拉俱乐部（Sierra Club）在国会中保有强大的院外集团压力，试图去影响法律之制定与拨款过程；通过公共听证、建议与评论，参与政府规章之决策。
此外，NGOs也通过诉讼来发展法律，虽不明显，但也很有效。在英美法系中，这类诉讼很多，例如，Citizens to Preserve Overton Park v.Volpe案中，田纳西州的美芙士镇上的一个公众团体，反对交通部修造一条州际高速公路（横穿该镇及该镇一个街心花园）之决定。通过此案之诉讼，该公众团体在APA中确立了一条最重要的法律原则——法庭判定该行政行为是专断的、恣意的，或是与法有悖的——依法本应基于一个具体调查作出的行政行为，若未经调查迳行作出，则该行为无效。同样地，在Sierra Club v.Morton案中，（注：该案是公认的推动宪法性地位确立的原创性案件之一，See Susan D.Daggett，p.103.）谢拉俱乐部试图建立一个新领域——基于一个特殊地方的普遍利益而具有诉讼权利。尽管最高法院判决谢拉俱乐部要阐明其是为了其成员之利益，否则不能胜诉。但毫无疑问的是：该案件之诉讼，谢拉俱乐部在法律资格（地位）的形成中，功不可没，类似于上述两案的更多的案件涌现，共同设计了美国法律之发展。
此外，涉及《濒危物种保护法》（ESA）的案件，检验与补充了法律之局限。如，2001年，第五巡回法庭在Sierra Club v.United States Fish and Wildlife Service一案中的判决，阐释了ESA。ESA严禁可能危及物种生存或反对修改主要栖息地之命名的联邦行为，ESA界定“主要栖息地”是指维护物种所必需的保留地；换句话说，它包括那些空置的但仍然是物种恢复所必要的陆地与水域，为防止对这些标准之侵犯，法律要求联邦机构和美国鱼类与野生动植物服务机构（FWS）进行“磋商”——如果它们的行为有可能危及物种或不利于修改关键栖息地的话。
多年以来，环境NGOs一直在讨论的ESA的两类不同标准都是必须考虑到的，一个标准是危及标准，与物种之生存有关；另一标准是敌意修改标准，与物种恢复相关。（注：Robert Wiygul & Heather Weine，"Critical Habital Destruction"，Envtl.Forum，May-June 1999，p，13.）但也有主张认为“磋商机制”之安排可能意味着物种恢复之行为与危及物种行为的界定标准是一致的。
尽管有这些争论，FWS界定的“危及”与“敌意修改主要栖息地”意味着在事实上它们被视为同样一件事，受FWS之规制。FWS界定：“危及物种生存”是指从事那些“被以为可能减少名录制濒危物种生存与恢复”的行为，同样，规章所界定的“主要栖息地之敌意修改”作为“改造栖息地意味着可感知地减少作为名录制濒危物种之生存与恢复的主要栖息地之价值”。FWS之所以引起争论，原因在于主要栖息地之命名不可能比危及标准增加更多的对名录制濒危物种之保护。
包括在ESA诉讼中的环境NGOs的代理者，如地球正义组织，已成功地说明主要栖息地FWS之界定与ESA的成文法语言是不一致的，并继续寻求机会张扬此主张。在谢拉俱乐部通过诉讼，迫使FWS为Gulf鲟鱼主要栖息地之命名一案中，终于轮到了这样的一个机会。
在Sierra Club v.United States Fish and Wildlife Service案中，第五巡回法庭赞同危及标准涉及“生存”，敌意修改标准涉及“维护”，并判定FWS对“敌意修改”之界定是完全无效的。这个规则将作为命名主要栖息地的基石。FWS不能再持“主要栖息地标准对物种维护与恢复是无效的”观点。结果，主要栖息地之命名将有助于导致维护与恢复——这是危及标准（仅涉生存）所力所不逮的。（注：See Susan D.Daggett，pp.103-105.）这毫无疑问地说明了公众的主张推动了法律发展。
三、作为看家狗与吹哨者的NGOs
即使是世界上最好的法律，若没有一个良好的促进法律遵守之机制，也无法实现良好的保护环境的目的，这就是NGOs在环保领域作用特别重要的原因所在。公众团体也许是在作为看家狗（watchdogs）与吹哨者（whistle-blowers）时更出名——当政府机构拒绝遵守自己的规则与规章，或有其它违反环境法的行为时，公众团体大声叫喊“犯规”。NGOs从根本上改变政府运作行为方面的例子数不胜数，典型的例子是改变了美国西南草原放牧制度。（注：在美国历史上，对于放牧并没有严格的法律限制，因此牧场主要基于私产神圣不可侵犯，导致过度放牧，后因环境NGOs的抗议，督促政府与牧场主节制放牧，从而使美西南草原得到有利之保护。NGOs作为看家狗与吹哨者的角色，在此事中表现得淋漓尽致，详见前引Susan D.Daggett文，pp.105-108。）
不惟在对待政府行为上，NGOs充当了看家狗与吹哨者的角色，在对待企业行为上亦如此。“二战”以来的欧美各国，消费者运动、环保运动、女权运动风起云涌，出现了一拨又一拨NGOs，成为看家狗与吹哨者，迫使企业社会责任运动兴起，促进了企业，特别是跨国公司纷纷承担社会责任。在环保领域中，大企业之所以会承担比法定责任更高标准的环保责任，实施更严格的环保企业行为，若离开环境NGOs（ENGOs）强大的政治压力，是不可想象的。
源自美国环境法上的“环境影响评价的公共参与”制度，典型地反映了NGOs无论针对政府行为还是针对企业行为都充当了看家狗与吹哨者角色。在该制度中，开发单位及审核环境影响评估机关以外的其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，有权透过法定或非法定的方式，参与环境影响评估的制作、审查与监督等阶段。在此一意义下，所谓环境影响评价的公共参与，包括了民众、地方政府的参与以及政府相关机关的意见表达。（注：叶俊荣：《环境影响评估的公共参与：法规范的要求与现实的考虑》，载《环境政策与法律》，台湾元照出版公司2002年版，第199页。）根据叶俊荣先生的分析，公共参与环境影响评估的定位有三：首先，基于民主法治原则的引申，环境影响评估所以引进公共参与，乃是为了符合法规范的要求，使环境影响评估不论在作成或审查阶段都能消极的“不违法”。因为法律在已有规定的情形下，是否进行公共参与已非开发单位或审核机关所能片面决定；若未依法律的要求进行参与程序，整个环境影响评估便有程序上的瑕疵，连带影响到整个行政程序的合法性。所以，在谈到环境影响评估是否及如何进行公共参与时，首先探究法律或命令是否以及如何要求。其次，在许多场合，法律或命令虽无明文要求，或仅作限度要求，但因个案的性质，在现实的考虑下，开发单位或执行评估单位仍认为有进行或扩大公共参与的必要，以达到集思广益或解决纷争的功能，例如，对于范畴界定程序，法令上对公共参与虽仅作简单的宽松规定，但也是为了集思广益或早日发觉潜在的问题或纠纷，避免未来评估方向的偏差，造成缓急不调，轻重不分，因而浪费有限资源。再次，当开发计划与民众或其他机关、地方政府有冲突，或面临强力的反对时，虽非基于法律规定，但因个案性质，鉴于沟通、协商增进互信与建立共识的考虑，或亦有于评估过程中进行或扩大汇纳民众或其他机关、地方政府意见的必要。针对此等增加决策理性以及解决纠纷上的需要所进行的公共参与，乃是一种积极的运用，而非消极的要求不违法。（注：前引叶俊荣文，第201页。）当我们将公共参与环境影响评估的定位与上述NGOs的看家狗与吹哨者角色的分析结合起来看，就比较清楚地展示了ENGOs的作用。
四、作为私人检察官的NGOs
NGOs从事环境法实施机制以对抗第三方，此举常受到政府执行机关的赞成与支持。在一些国家中，公众可以有多种方式要求政府遵守环境法。而在美国，法律允许公众作为控诉方或私人检察官，起诉其他人，在这种方式中，公众或NGOs被假定为政府执行机关的角色。
象政府机关一样，NGOs可以决定哪些环境问题是最急迫以及该采取哪些执行行动；象政府一样，NGOs可以使用诉讼威胁的方式，促使自愿遵守法律，而且NGOs还可要求法庭为了阻止继续的侵犯，为环境违法确定民事赔偿之金额。
多年来的经验证明了公众执行之权力的有效性，如在涉及Pikes Peak高速公路（Colorado）一案中，通往Pikes Peak的高速公路，设置在国有林地上——该林地在森林服务署的许可下，被Colorado Spring市政当局所使用。
因气候恶劣且使用超负荷，每年大量的公路上的碎石滑落进河流与湿地，几年以后，这些碎石造成了河溪与湿地令人堪忧的损害。为解决这个问题，谢拉俱乐部起诉Colorado Springs市政府，迫使其遵守《清洁水法》。作为该案之结果，Colorado Spring市同意提升公路等级以防止碎石的排溢并设立一个监测系统以确保该行动能保护pikes peak的水生资源。（注：See Susan Daggtt，p.108.）美国环境法上公民诉讼条款的建制乃是环境立法上影响深远的创举，（注：Ayres & Miller，"Citizen Suits Under the Clean Air"，NRDC Newsletter，Winter 1971，p.2，转引自叶俊荣：《民众参与环保法令之执行：论我国引进美国环境法上“公民诉讼”之可行性》，载《环境政策与法律》，台湾元照出版公司2002年版，第235页。）欧洲及日本等国家亦相继引进了该条款。
五、我国环境法引进NGOs条款的意义
在我国，之所以环境法执行效果差，其中的重要原因之一就是缺乏美国环境法所赋予NGOs那样的法律地位。在坚持贯彻科学发展观与构建社会主义和谐社会的今天，应引进NGOs相关条款，以促进我国环保事业之发展，促进中国可持续发展战略之落实：首先，NGOs以生态知识作为标准，形成立法的院外集团，推动环境法的创立，参与政府环境政策与规章之确立，通过公民诉讼条款，可发展环境法制；其次，NGOs作为看家狗与吹哨者，监督政府行为，促进政府选择环保与循环经济策略，利用诉讼的威胁手段，迫使企业遵守环境法，采取自愿性的对环境友善之企业行为；再次，作为私人检察官，代表政府执行机关，利用公民诉讼条款，对抗第三方，迫使企业遵守环境法；最后，通过NGOs的积极行动，形成一种独立的“第三力量”，推动中国生态社会的建立和循环经济发展模式的确立。