新世纪凉山州彝族贫困地区扶贫问题研究——以喜德县为例，本文主要内容关键词为：彝族论文,喜德县论文,新世纪论文,贫困地区论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、凉山州彝族贫困地区概况
凉山州是全国最大的彝族聚居区，彝族人口占43.5％。2004年底总人口450万人，其中农民年人均纯收入不足625元的绝对贫困人口有54万，贫困发生率为13.33％，高于全国同期水平近10个百分点。全州辖17个县市，其中扶贫开发工作重点县有11个。2003年全州国内生产总值202.35亿元，人均GDP不足4500元，农民年人均纯收入约1780元，大多数经济社会发展指标只有甚至不到全国同期水平的一半。如果以相对贫困标准来看，凉山州与全国相比整体处于落后贫困的状态。州府所在地西昌市的相对繁荣是一个例外。类似于发达地区的贫困是插花性贫困，彝族地区的富裕基本上属于插花性富裕。
由于历史沉淀下来的一系列与现代发展不相适应的生活习惯和习俗，加上先天自然禀赋的恶劣、资源的不足和社会发育进程缓慢，社会积累本身不足以实现社会跨越等等原因，凉山州彝族贫困地区的基本状况深刻地表现在两个方面：（1）贫困人口分布广泛，几乎在所有的乡村都可以很容易地感受到贫困人口的现实存在。（2）贫困家庭摆脱贫困的难度极大。如果温饱是作为人的最简单的生存性目标，那么在实现温饱和稳定性温饱的进程中，彝族贫困家庭还需要付出许多努力。
二、国家扶贫工作重点县——喜德印象
喜德县始建于1953年，县城距繁华的西昌市只有几十公里。全县约15万人口，彝族占85.3％。境内以中山为主，最高海拔4500米，最低海拔1600米。幅员面积约2200平方公里，辖17个乡、7个镇，169个行政村。
1.总体印象。据资料[1] 介绍，2004年全县GDP达到50011万元，同比增长10.5％，人均GDP约3330元，低于全州平均水平。一、二、三产业比例为30.7∶36.9∶32.4。在农业结构调整上，全县指导思想是以稳定粮食生产为主，努力增加农民收入。重点放在中低产田土改造，无公害优质荞麦基地建设，优质脱毒马铃薯基地培育，扩大优质水稻种植面积和推广优质海椒等几个方面。林业方面，在继续贯彻执行退耕还林计划、植树造林改善生态环境的同时，全县着力发展经济林木。畜牧业方面，主要是发展牛羊等草食畜，提高出栏率和商品率。水利建设也是一个重点发展方面，包括人畜饮水工程、水土保持工程以及农村能源建设工程等。喜德县工业目标是培育和壮大冶金、水电和建材三大支柱产业，期望将工业和农业产业化结合起来。第三产业发展重点是旅游业，2004年县里通过招商引资实现了旅游业“零的突破”。显然，喜德县是一个典型的以农业为主的县，工业化还没有完全起步。
2.贫富印象。主要表现在：（1）穷县的财政。县里的财源很少，2004年政府开始农业税减免，全县公共行政与事业支出就基本上靠国家财政转移支付来维持。资料[2] 显示，2004年全县财政自我维持率约17％。县里几乎没有国有工业企业，目前正推进三家尚存的国有控股企业改制，即电力、自来水和民爆公司，其他的在前几年企业改制时都私有化了。（2）百姓眼中的富人。 县里最富裕的人资产估计有100万左右，主要是在县里开矿的老板，人数不多，有几个；比较富裕的， 全部资产约5—6万元，主要集中在一些经商的群体，全县有十几个。在乡村，家庭资产有2万元的很少，比较富有的主要是养的牛羊数目比较多。 大多数人家里全部资产估计有5000—6000元左右，包括牛、羊、家具、劳动工具等所有值钱的东西。
3.社会进程。凉山彝族自治州50年来的社会发展与变化，如果可以划分阶段，大致应该是三个：20世纪40年代末期中国共产党结束半封建半殖民社会建立新民主主义的新中国，地处西南边陲的凉山彝族自治州从农奴社会一步跨越到社会主义社会，彝族同胞摆脱了奴隶主的剥削和奴役，从“会说话的工具”被解放为自由人；20世纪60—70年代的人民公社时期集体性劳动生产制度，使彝族同胞从过去为奴隶主干活转变为为集体、为大家从而也为自己干活；20世纪80年代土地承包到户的农村制度改革，彝族同胞真正做了自己劳动的主人，拥有了可以自己管理生产资料和生产对象的自由。然而，几千年的封闭和依附，孤立与束缚，强制或是非强制的服从惯性却固化了一个民族，以致使其逐渐丧失推进社会发展的动力和能力。
4.城乡差别。全县城镇人口占比约10％，基本处于农业社会的城乡差别表现在户口管治上有十分具体的含义：（1）参军服兵役，农村军属每年享受民政补贴200元，城镇军属每年享受民政补贴300元，理由是农村军人的承包地有30 年不变的政策，农村军属可以继续从土地获得收益；（2）复员军人，农村去的直接回农村，城镇去的（大多数家庭都是县行政机关）由县里统一安排到乡镇有关行政或者事业单位。近两年由于每年都有复员军人回家，安排工作的压力越来越大，县里对城镇复员军人的安排转为货币化，每个人补助2—3万元不等。尽管现在没有了前几年很昂贵的买卖城镇户口的情况，但是农村人口向城镇转移仍然受到限制。贫困县城镇工商业不发达，本身也很难吸引农村人口流向城镇。未来很长时期，如果没有新的强的经济增长点，贫困地区的城市化进程会很缓慢。
5.教育困窘。2004年全县财政支出最大部分是教育事业，占财政总支出的16.4％[3]。过去贫困地区的教师工资是很难得到保证的。现在情况发生了改变， 正式在编的教师工资在社会呼吁和政府干预下，直接通过工资卡可以按时足额领取。目前彝族贫困县的教育问题主要表现在两个方面：一是教师结构性不足，公办教师不能满足教育的需要，要靠县里自筹资金招聘代课老师。二是大中专毕业生无法就业。2004—2005年全县有1000多名大中专毕业生需要就业，自谋职业受限于经济的不发达。他们曾多次集结到县委县政府要求安排工作，目前四川省公务员录取要求“逢进必考”，尽管贫困县有公务员岗位，但彝族贫困县大中专毕业生和其他大城市的大中专毕业生在“逢进必考”上明显处于弱势。县里寻求以自筹资金低工资招聘民办教师方式解决其中一部分人的就业问题，但无异于杯水车薪，尤其对于城镇新增劳动力更显无能为力。
三、彝族贫困乡村的扶贫实践及其挑战
喜德县1990年成为四川省扶持的贫困县，1993年成为国家扶持的贫困县，2001年成为国家扶贫开发工作重点县。上世纪“八七扶贫攻坚计划”结束时，喜德县扶贫建卡贫困户人均纯收入达525元，人均占有粮食912斤，基本实现“五八”标准并通过扶贫验收，那时全县农村贫困人口由1992年的5.2万人减少到2000年的1.6万人[4]，贫困发生率由49％下降到2000年的15％。
新世纪扶贫开始时，重新调查全县贫困人口情况的结果显示，农民年人均纯收入625元以下的绝对贫困人口有44815人，农民年收入在625—1000元间的贫困人口有41615人[5]，合计86430人。新世纪全县农村贫困人口是“八七扶贫攻坚计划”时的1.6倍，扶贫任务加重了66％。
在近5年的扶贫开发工作期间，全县投入各类扶贫资金总计约4466.4万元，帮助9876人越过625元的绝对贫困线，帮助14475人越过1000元的低收入标准。相关贫困村的基础设施建设、医疗条件、教育设施等也得到不同程度的改善（见表1）。
表1 21世纪喜德县扶贫投入与扶贫效果一览（2001—2005年）[6]
扶贫项目 资金性质资金投入用途受益群体
新村建设 以工代赈781.9修路、改土、蓄水池、输电线 35个贫困村
无偿资金 路、住房改造、微电、提灌
村均22.34万元
调整土地,建设住房,修建学
1057户、2025人
移民扶贫 无偿资金1417 校、卫生医疗点、村道和入户 户均1.34万元、人均1500—
路,建蓄水池、饮水管道,架
4000元
设输电线路,购变压器
“三房”改造 无偿资金192.5新修住房、改造旧房:开窗、 770户、20370平方米
安亮瓦、做脊,修厕所、畜圈,户均投入0.25万元
硬化院坝和室内地面 每平方米95元
教育扶贫 无偿资金751 改造教室、宿舍,寄宿学生补 47所中小学校
助、捐赠的物质 5900名学生
卫生扶贫 无偿资金90
改造卫生院,补充医疗设施8个卫生院
工程项目 无偿资金484 水、电、路、桥 71个小项目
产业发展 信贷扶贫资金100 脱毒马铃薯培育推广 4个村、47户
黑山羊圈养补助 200户
基层政权建设 无偿资金541 办公设施
2个区、19个乡
社会帮扶 无偿资金112 住房改造、学校维修、支部活 3个村
动室、移民 275户
总计 4466.4
本文重点分析彝族贫困乡村在以下几个方面的扶贫实践及其挑战。
1.从整村推进到持续地整乡推进。21世纪前10年中国扶贫开发工作的重点可以概括为三个方面：以整村推进扶贫规划为切入点，改善贫困地区的基本生产生活条件；以劳动力培训和转移为切入点，提高贫困农户的综合素质；以发展扶贫龙头企业为切入点，带动贫困地区调整产业结构，增加贫困农户的经济收入。[7] 在贯彻执行中央扶贫计划的过程中，凉山州彝族贫困地区创造性地将“整村推进”发展为持续地“整乡推进”。
一是整乡推进。作为一种重要扶贫方式，“整村推进”是要将不同渠道的扶贫资源整合到贫困村，更加瞄准贫困人口，提高扶贫投入效果。这一政策设计的假设是在贫困地区大面积贫困得到缓解的情况下，解决插花贫困村要集中全部力量。喜德县贺波洛乡是一个彝族聚居乡，全乡大多数的村分布在海拔2300米以上的二半山和高山上，大多数村民挣扎在温饱线上，而且收入结构单一。这样的少数民族贫困乡村仍然具有20世纪贫困乡村的特点，“整村推进”的政策设计在这里就遇到具体的挑战。因此，贺波洛乡不是一味地将扶贫工作重心下沉到贫困村，而是针对少数民族贫困乡村人口少、基础条件差的实际情况，集中各种资源以乡为主战场整体推进各个村的扶贫工作，取得明显成效。
二是持续推进。贺波洛乡尔吉村是一个典型的贫困村，从2002年开始纳入“整村推进”计划以来，连续4年不断投入各种无偿扶贫资金开展新村建设、三房改造、移民工程等扶贫项目，现在全村不仅水、电、路通了，住房实现瓦房化，30％的农户还有了电视，村里修建了全乡最好的村小，村医疗站也建起来。
2.关注温饱过后的住房。整个20世纪90年代，凉山彝族自治州结合温饱工程掀起轰轰烈烈的“形象扶贫”[8]，从三个方面向延续了几千年的陈旧生活方式宣战：（1）改变贫困农户不讲卫生的生活习惯，搬走门前粪，建厕所，实行人畜分居，修好背水路，建好院坝等。（2）改变传统居住习惯，改造破旧房屋，开窗通风和安置亮瓦采光。（3）改变落后观念，树立新的生产、消费和积累意识。
尽管“形象扶贫”容易让人产生歧义，但在此期间，凉山州政府还是倾力组织各种投入，帮助32.8万户贫困农户实现了人畜分居。进入21世纪，这个具有实质内容的“形象问题”进一步凸现，表现为三类“房不挡风雨”：一是塑料薄膜盖土的草房，在执行退耕还林政策之后，农户替代木材做屋顶的材料被迫选择地膜覆盖庄稼之后不能溶解于土的塑料薄膜；二是风吹雨打多年已经破烂不堪的瓦板房，三是风化严重、四处漏风的石板房。
农村住房修建和改造看似个体问题，实质上是一个社会公平问题。凉山州彝族贫困地区的“三房改造”对此提出了自己的解决方案。则古觉村是一个海拔2800米以上的高山村，全村有230多户，农民年人均纯收入接近600元，是一个穷得连丁当都不响的地方。2004年县委县政府决定在该村实施住房改造，选择了其中愿意改造旧房，有劳动力愿意自己动手干，愿意自己出一定的资金，愿意签订住房改造合同，愿意接受扶贫资金的140多户作为第一批“三房改造”项目户，政府为每户提供“一万匹瓦、一吨半水泥、一车沙子、一道铁门、一扇钢窗、一些屋脊用瓷砖”折合3000元的扶贫资金补贴。在政府的组织和促进下，经过半年多的投工投劳，则古觉村的这些村民终于住上了过去奴隶主都可能住不上的有一扇小窗户、有透亮瓦顶的宽敞房屋。
3.贫困乡村在新世纪面临的挑战。阿吼村实际距离县城只有20公里左右，住在村头的阿胡嘎嘎一家三口人，算是全村最好的一户人家。如果风调雨顺，全家一年大概可以收获8000斤土豆，200斤荞麦，1000斤玉米。喜德县15万人口中，像阿胡嘎嘎一样粮食基本可以自足的农户约占80％，还有20％的农户缺粮至少2—3个月。
2004年阿胡嘎嘎自己投资投劳修了新房子，花了7000元，不仅用去全家6年的积蓄，还向亲戚借了2000元。县信用社从2002年开始发放小额农贷，但是由于多种原因，乡镇信用社与村民少有交道。阿胡嘎嘎说：“信用社不借，我们也还不起。”在阿吼村这样的贫困山区，贫困农户的信贷需求与农村信用社的信贷供给之间的矛盾已经是长期而且普遍存在。
阿胡嘎嘎本人不会汉语，已经成家的三个儿女也没有上过学。村里大多数人都是这样的情况，村务公开在村里由“公示”创造性地改为村务“公读”。全县近年来开展并实施的各级各类教育项目众多，有国家的两基攻坚项目、省里的10年教育扶贫计划项目、凉山州的百乡教育扶贫项目、县里直接扶持村小的百村教育扶贫项目等等。尽管如此，贫困乡村普及九年义务教育仍是十分困难。这里实际上涉及的不仅是国家对于教育的投入和贫困农户对于教育的投入问题，更深层次的是教育对于穷人的意义。对于边远落后地区那些徘徊在温饱线上的穷人而言，教育应该更多地着力于生计的训练。
调查发现，这么多年来，阿吼村几乎没有获得过政府给予的专项扶持。村里不通电，前几年，村支部书记联合6户人，修起一个微型水电站。微型水电站的管理完全民间化，自愿组合的几户村民，共同出劳动力，每家人管理一个星期，包括维护、修理、线路检查等。除前期投入购买设备的费用均摊，其他费用的处理也反映民间解决问题的有效性，即根据微型水电站距离各家的远近，线路费用自筹，平常发生的维修费用均摊。一个微型水电站发电量2千瓦，总投入约5000—6000元，可以基本解决入网的几户人家的夜晚照明。因为前期投入少，技术简单，村里一些农户纷纷模仿。现在全村已自发修起10来个类似的微型水电站。目前主要问题是电力不足，很难长期运转。
资料显示，喜德县169个村，类似阿吼村这样贫困却没有纳入扶贫计划的有94个。换言之，像喜德这样的少数民族贫困县，几乎没有不需要帮助和扶持的贫困乡村。
四、对少数民族贫困地区扶贫开发的政策建议
总结凉山州彝族贫困乡村贫困状况和扶贫实践，有以下几个问题是有效推进新世纪少数民族扶贫开发工作需要回答和解决的。
1.穷人为什么越扶越多？年年扶贫年年贫，这在贫困地区似乎成了一个怪圈。外界因此对扶贫也颇有微词。以喜德县为例，新世纪绝对贫困人口不但没有减少，反而比20世纪末期增加了近2倍。从1986以来， 统计显示的贫困人口数量逐年都在减少，2003年出现有史以来的“全国贫困人口反弹，增加80万人”的公开报道[9]。
事实上，中国绝对贫困标准从上世纪80年代以来都没有作调整，因此，穷人数量的增加与贫困标准是没有关系的。而与此有关系的其他因素至少有三个：（1）贫困人口的社会经济以及自然环境恶化；（2）扶贫投入没有产生预期的效果；（3）贫困人口统计不准确。
中国连续20多年保持经济高增长， 宏观的社会经济环境改善是有目共睹的，2003年全国贫困人口反弹被解释为自然灾害的原因[10]。事实上中国到底有多少贫困人口？现有贫困人口是静态的统计，动态的贫困情况有没有？如返贫人口和新生贫困群体。另外，现阶段我国的扶贫目标是两个，一是解决绝对贫困人口的温饱问题（2000年纯收入低于625元者），二是扶持低收入人口的发展（2000年纯收入在625—1000元之间者）。新世纪前5年的扶贫实践表明，少数民族地区实际上缺少解决绝对贫困人口温饱问题的具体措施。以凉山州彝族贫困地区为例，新村建设扶贫工程针对贫困村，主要内容包括“五改三建”和一些基础设施建设，在具体操作上是先垫后支付，村内的绝对贫困人口因为没有钱垫付“五改三建”或没有足够的配套资金而失去参与新村建设机会，并因此不能受益于财政扶贫资金；信贷扶贫资金也是不用于绝对贫困人口的种养殖业项目。
因此，建议新世纪少数民族地区的扶贫应进一步明确扶贫目标和准确界定贫困群体。
2.如何激发扶贫开发工作中的自主性和积极性？自完成“国家八七扶贫攻坚计划”以来，基层从事扶贫工作的同志普遍在思想上、在工作状态上陷入低谷。出现这种现象的原因表面上看似主动性和积极性缺乏，根源却在指导21世纪扶贫开发工作的“扶贫纲要”过于原则，缺乏明确的实施细则。扶贫10年规划已经实施5年，建议抓紧时机进行战略性调整并制定比较具有操作性的实施方案。
进入21世纪，扶贫工作重心从县下沉到村，全国因此确定的15万个贫困村，可以覆盖约70％的贫困人口。从一定意义上讲，国家扶贫政策的调整有利于“瞄准贫困人口，提高扶贫资金的瞄准率”，但是新世纪扶贫政策在设计上有绝对化倾向，表现在两个方面：（1）政策假设上述贫困村及贫困人口具有相似的贫困原因和贫困程度；（2）扶贫措施一刀切，即全国性的“一体两翼”扶贫指导。这在实际工作中已经暴露出明显的缺陷，体现在：无视贫困村大小上的差距，无视贫困人口贫困程度上的差异，无视贫困原因上的差异，无视不同区域贫困村的差异……因此出现一个很刺激人的案例：某省会城市郊县的贫困村不知道怎样花掉20万元扶贫资金，最后干脆用来修补沟坎。而在凉山州的许多贫困村，还有许多彝族同胞过着“食不果腹、衣不蔽体、房不挡风雨”的困苦生活，却没有扶贫资金的帮助。
建议在全国“一体两翼”的扶贫大方略下，应该有分类的指导方案，允许地方，尤其是少数民族地区可以有针对性的、因地制宜的方式推进贫困村的扶贫工作。
3.整合扶贫资源的机制创新在哪里？扶贫资金管理体制上的矛盾是一个“历史问题”，长期得不到解决。集中表现在两个方面：（1）始于上世纪80年代的扶贫贴息贷款设计已经不适应实际工作需要。在国家扶贫信贷资金投入的设计中，企图通过适量的财政补贴撬动金融投入，但是扶贫20多年来，越来越明显的事实是贫困地区和贫困人口很难从这个设计框架中受益。应该有新的金融工具替代，来配合财政扶贫资金的投入。风行全球的孟加拉乡村银行模式及其在中国许多贫困地区尝试的社区联保小额信贷可以是一个选择。（2）财政扶贫资金管理部门太多， 这个现象在民族地区尤其突出，如新增财政扶贫资金由扶贫办管理，支援不发达地区发展资金由民委管理，以工代赈资金由计委管理，科技扶贫资金由财政部管理……这不仅导致项目在贫困乡村重叠，也出现管理上的相互扯皮并直接影响扶贫投入的效果。既然都是无偿用于扶贫的财政资金，就应该有一个统一，并形成扶贫合力，而不是现在这种多头管理、分散投入的方式。
建议少数民族地区以“整体推进”的管理主体整合扶贫资源，使扶贫资源最直接有效地靠近扶贫目标。
4.绝对性贫困与扶贫标准的刚性是一回事吗？众所周知，贫困分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是以生理对食品的基本需要为出发点，但是任何关于基本食物预算的概念都包含着爱好和习俗问题。现有的农村扶贫标准不能解决农村贫困人口的温饱乃至生存问题。我国扶贫标准一致沿用上个世纪80年代中期满足基本生存需要的“一揽子商品清单”，这些年只是根据物价进行同步调整。2003年农民年人均纯收入637元的标准是不能适应穷人的生活状况和社会经济发展水平的。在凉山州彝族地区，即使在农民年人均纯收入700元的标准下，农户也有2—3 个月是缺粮的。
建议与世界银行倡议的国际贫困标准“平均每天1美元（PPP）”接轨，以中国现在的经济发展水平完全有这个接轨的能力。适度调整贫困标准，使其既能切实反映贫困人口的生存状态，也可确保实现联合国千年发展目标。
5.贫困的长期性和扶贫工作的职能化与专业化需求相适应吗？实事求是地讲，中国制度性安排的扶贫组织不适应中国社会贫困的现实需要。国家扶贫机构在成立之初，界定扶贫是一项短期的任务，因此组织安排和制度安排都具有很强的临时性和应急性。20年来，一些地方的扶贫办成了安置办，人员老化、知识老化、思想固化等已经不能面对新世纪扶贫面临的挑战，并阻碍扶贫工作的深入推进和有效开展。
贫困属于历史的、社会的、经济的范畴，尤其像中国这样一个处于社会主义初级阶段的国家，城乡贫困问题的存在绝对不是一个短期的现象，也不是一朝一夕就能解决的事情。因此，在科学发展观的前提下，在创造和谐社会的目标追求下，扶贫应该有科学的指导思想，有系统性的政策安排，有专业化的工作队伍，有职能化的组织指导，有规范化的执行。唯有如此，缓解中国贫困状况才是可以期待的。
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