政府主导型的乡村治理改革需要优化——以贵州为例，本文主要内容关键词为：贵州论文,为例论文,乡村论文,主导论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对目前乡村治理存在的问题，贵州省部分县市开展了一系列的改革试验。改革主要通过优化组级地域设置，发挥地缘优势在乡村治理中的作用；优化基层党组织服务功能；优化村民自治机制；理顺各基层组织之间的关系等方式，使乡村治理取得了一定的成效。但是，不管从改革试验的推动力量、工作模式，还是从保障机制看，试验改革都带有明显的政府主导性的特征。因此也就使改革试验陷入了一系列困境，乡村治理改革需要优化。
贵州地方政府乡村治理的改革试验及基本特征
(一)改革试验的主要内容及其绩效
1.优化组级地域设置，发挥地缘优势在乡村治理中的作用
地缘，是指由地理位置上的联系而形成的关系。村落的形成是一个长期的历史过程，在村内会形成特殊的习惯、关系网络、村庄权威等具有一定排他性的村庄文化。然而在农村撤村并组的改革中，普遍的做法是将若干个自然村合并为一个大村，通过选举一个大村组长对合并后的村组进行管理。这样造成的后果是彻底打破了原有村落文化对乡村治理的整合作用，被合并的自然村之间甚至相互排斥，互不买账。政府治理改革从现行建制村实际情况出发，切实尊重当地农民群众长期以来形成的固有地域概念、人文观念和风俗习惯，本着“宜撤则撤”和“愿撤则撤”的原则，撤销“撤区并村合组”后的自然大组，取消大组长职务，同时恢复原自然村民小组建制，用民主选举的办法选出村民小组长管理组内事务。
2.优化基层党组织构架，发挥其对乡村治理的带动作用
党组织是乡村治理的主要力量。在原有行政村党总支的基础上，按照便于党员参加活动和接受组织管理的原则，在总支委员会下，以原自然小村为单位，设立片区党的支部委员会，并在党支部下探索设立党小组，从而建立起乡镇党委→村(社区)党总支→片区党支部→党小组→党员这一完整的体系构架。
另外，以产业形态为建立党支部的载体，积极探索按产业发展要求、资产隶属关系建立党支部，甚至根据党员活动规律，突破地域、业域界限，从以“趣域”为纽带成立党支部。积极支持和引导组建农民专业合作社，在合作社基础上建立党支部。总之，通过优化基层党组织的架构，发挥党员对乡村发展的带动服务作用和治理功能。
3.优化村民自治方式，发动村民参与乡村治理的积极性
首先，以村民小组为单位确立村民小组会议制度，负责讨论决定本组公益事业建设、经济发展、一事一议、投工投劳、组规民约等重大事项。其次，在村委会的领导下确立村民代表会议制度，村民代表会议负责讨论决定本村经济社会发展规划、集体经济利益分配、债权债务等涉及村民利益和村发展的重大事项；听取和审议村民委员会工作报告，接受村民委员会主任、副主任的述职并对其履职情况开展评议；广泛听取村民意见，及时向村民委员会提出工作意见、建议；变更或撤销村民委员会作出的有损村民利益的决定。第三，以行政村为单位建立村民主监事会，负责对村民委员会及村、组干部进行工作监督、法律监督和行为监督。通过建立健全各组织机构工作制度，切实理清各自的职责职能，使组织机构之间既能相互支持和配合，又能相互监督和制衡，以此调动村民参与乡村治理的积极性。
4.改革试验的主要绩效
改革试验的实施，使试点村农民群众的民主政治诉求及主张开始得到了真正回应，农民参与新农村建设的积极性和主动性得到提高，农村发展的内在动力得到一定程度的激活。
改革试验通过建立自治组织，让本地人来处理本地事，群众有了认同感和归宿感，矛盾纠纷能快速达成处理共识。同时，农村各类精英被大量选入，为农村内部矛盾的自我化解凝聚了新的强大力量。“最掌握群众心理、最了解群众的不是干部，而是他们自己，所谓‘家中有金银，隔壁有杆秤’，谁家什么处境，什么条件，以至什么想法和心计，大家都心知肚明，各种问题处理起来就方便了。”改革试验以来，试点村通过群众自治组织，不仅化解了大量陈年矛盾和纠纷，而且在农村低保评议、危房改造、信用工程建设、合作医疗、殡葬改革、资产评估以及当地公益事业占地、资源环境的保护等方面也做了大量有成效的工作。以往一些被当地党委、政府看成是难事、棘手的事，在自治组织的运作下，很容易就解决了，而且矛盾很少反弹，在农村公平正义得到真正彰显的同时，群众内部矛盾也得到了有效消融，很大程度上维护了农村的稳定。
(二)乡村治理改革充分体现了政府的主导性
1.从改革试验的推动力量看
改革试验由县委政府成立专门领导小组进行工作推动。即在县农村改革试验试点工作领导小组下，设立以县人大常委会主任为组长，县委组织部、妇联、团委、人事、民政等部门以及有试点任务的乡镇党委负责人为成员的农村基层治理方式改革工作组，专门负责基层治理方式改革的调研指导、统筹调度和督促检查。工作组下设办公室于县人大办，负责日常工作。同时，有试点任务的乡镇、村分别明确专人负责联络、协调和具体实施此项工作。
2.从改革试验的工作模式看
试点村的选择，改革推广方案的制定等都由试验领导小组确定。改革试验领导机构成立后，领导小组根据不同地域条件、资源禀赋和产业形态及经济社会发展程度的差异，以召开县委常委(扩大)会议讨论的形式，在全县选择确立改革试验的试点村。试点村确定后，再由相关乡镇组织召开动员会→村民小组召开群众会落实“三选举两收集一讨论”(选举村民组组长、组民主议事会成员、村民代表；收集《村民自治章程》、《村规民约》的主要内容及建议；讨论通过《组规民约》)→组织召开村民代表大会落实“一选举两讨论”(选举村监事会成员；讨论通过《村民自治章程》、《村规民约》)和“一审议两评议”(审议村民委员会的工作报告；对村委会主任、副主任工作述职进行评议)→参照自治组织的设置情况完善党的基层组织设立→建立健全各类组织的相关制度。
3.从改革试验的保障机制看
政府掌握着改革试验的各种资源。改革试验的各类组织组建完毕后，为能够使其正确、积极发挥作用，领导小组组织其成员参加学习培训，增强其议事、决策、服务、监督等能力。另外，给每个试点村拨付30万元改革试验资金(第二批每村10万元)，用于试点村基础设施建设和产业发展，切实做到机构有事可谋、有事可干。
政府主导型乡村治理改革的局限性
(一)群众参与度不够
部分试点村群众还没有真正理解改革试验的主要意义、内容和目的，参与改革试验的积极性没有充分调动，热情也没有被激发，改革试验完全凭干部“硬推”。在对试点村、组的群众的调研中了解到，当问及对本次改革的看法时，群众要么不知所云，要么答非所问，要么牢骚满腹。由此可看出，这些地方的改革不仅没有达到应有效果，反而还在一定范围内产生了“折腾”群众的负面影响。
(二)改革内容不全面
仅以村民自治为单项突破来开展基层治理方式改革，即便能取得一些效果，但终将会昙花一现。在实施村民自治方面，组民主议事会成为改革主角，而且几乎被神话为万能，村民代表大会、村委会、村监事会等自治组织没有得到足够重视和运用，村民代表大会怎么召集、讨论决策哪些事项、决策程序，村委会在什么范围、采取哪种方式执行决策事项，村监事会组成成员的条件、主要监督事项、监督结果运用等方面还没有具体细化。村民自治的基本原理是决策、执行与监督相分离，没有科学的决策，没有正确的执行，没有严格的监督，没有村规、组规民约的有效约束，议事会就会失去了“议”的前提和条件。
(三)制度制定与执行脱节
在各类基层组织机构建立后，多数试点村都根据机构性质制定了相应的工作制度，但从运行看，制度写在纸上、挂在墙上、念在口上的居多，能真正坚持执行的少。如：一些地方村民代表大会未按制度召开，即使召开了也大多是走走程序、做做样子；村监事会有机构，有制度，但几乎都没有按制度运转，以至成为一种摆设；个别试点村村民小组群众低保的发放还是在由组长个人说了算，虽然事后组长将发放情况对议事会成员进行了通报，但议事会的作用却受到了当地群众的质疑；一些地方不按照制度规定进行党务、村务、组务公开，就连本次改革拨付的试验经费群众都被蒙在鼓里，造成个别试点乡镇、村将改革试验经费挪着它用而不受群众监督，一些内容即使公开了也是“折扣公开”或假公开，而真正公开的大多是一些不关紧要的内容，一些规范村民行为的村规民约、组规民约制定后被搁置一边，没有去严格要求执行。制度与执行脱节，导致新机构成为空壳，群众对改革试验失去信任，热情逐渐冷却，前期改革试验成果难巩固。
(四)组织关系不明晰
一是试点村村支“两委”在具体的工作实践中还没有理顺关系，依旧沿袭之前“大一统”的运行模式，村支“两委”扮演的几乎还是“乡镇派出机构”的行政角色。二是村民代表会议、村监事会、村委会、村民小组会议(户代表会议)、组民主议事会等自治组织之间的关系还没有理顺，谁决策、谁执行、谁对谁负责、谁监督谁、监督什么内容等还不十分明确。三是村党总支、片区支部、党小组的关系虽然有界定，但在具体运作中各自的职责分工还不明确，多数片区支部、党小组建立后还没有组织党员开展过任何活动，部分党支部、党小组根本不知道工作如何开展。同时，在村民大组撤销后，党组织与自治组织的对应关系很难确定。如：片区支部、党小组都要同时对应村民小组，对村民小组的工作实现领导，从而导致工作范围难以把握。
(五)引导培训未跟上
主要体现在对各组织成员的引导和培训不够。一是对基层党委对村总支、支部及党小组成员的培训不够，一些基层党组织核心成员对培养积极分子、党员吸收程序、开展党组织活动等基本党务知识不甚了解，党建工作方法老套，与新的自治组织衔接不够紧密，导致基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用难于发挥；二是没有针对各组织制定专门的人员培训计划，专门培训开展少，内容不系统，针对性不强。有的为图方便省事，利用部门组织的其他类型培训来刻意增加培训次数，什么内容的培训都往自治组织成员上“硬套”，造成培训效果差，多数自治组织成员自治能力不强，自治水平不高，对本组织的工作内容不甚了解，自治组织想干事而无力干好。一些自治组织成员选举后长时间不开展自治工作，就连自己属哪个自治组织、在组织中担任什么职务、主要从事哪些方面的工作比较模糊混淆。三是对群众的引导不够，多数群众自治概念模糊，自治意识差，改革试验的群众基础难巩固。
相关讨论及建议
(一)相关讨论
民国年间村治派代表人物吕振羽曾说过：“乡村自治完全靠国家的力量去设施，乡村自治机关完全受国家政治力所支配，便容易使人民为国家政治力所束缚，而不去发挥其自治精神，其结果，依然不是村民的自治，而是村自治机关代表国家治村的行为”。整体而言，这场由政府主导的乡村治理改革，其结果仍然没能避免民国年间那种“党办自治”、“官办自治”的窠臼，(李德芳，2001)。通过调查发现，乡村治理改革各主体基本上处于被动状态。在县级层面上，部分县级联系领导忙于分管工作，亲自到联系点指导、督促改革试验工作不多；在部门层面上，宣传、组织、政法等与基层治理方式改革试验密切相关的部门，没有将部门工作与改革试验工作联系起来一并研究和统筹安排。同时，各试点村联系部门多数还停留在原有的党建、计生帮扶认识和模式上，主要是“给钱给物”，没有站在县级部门的层面指导试点村及所在乡镇拟思路、拿主意、定方案，甚至个别部门还不清楚有联系试点村的工作任务；在镇村层面，部分镇村领导政治敏锐感不高，对农村基层民主政治建设的整体趋势把握不够，重要性认识不足，习惯性地指令具体经济工作，缺乏用群众力量来推进经济社会发展的意识，否定基层治理方式改革的必要性，在实施中走形式和过场，应付交差。同时，部分民选干部担心改革后工作压力增加，甚至“位置”也不能像从前那样有“组织保障”，以至产生一定抵触情绪。
在整个改革试验中，政府都试图尽量调动农民自我治理乡村的积极性。尽管如此，被调动的农民认为“调动农民”和治理乡村都是政府的事，与自己无关。农民的漠不关心，其根本原因在于在农村青壮年劳动力大量外出务工的背景下，乡村治理的内生性资源已经枯竭。贺雪峰先生指出：村级治理或村民自治要内生地获得村庄秩序，需要解决以下一些问题：第一，村庄共同体的存在及村庄舆论可以起作用；第二，村干部是否将当干部看作一件荣耀的事情，或者只是当做谋取经济收入的手段；第三，村民是否认为村庄生活是值得的，从而关注村庄的未来，投入村庄的建设。由于青壮年农民精英的过量外出，使村民对村庄生活失去未来预期，普遍觉得在农村生活没有意思。我们在农村调查发现，多数农民已经对农村生活失去了兴趣，不想在农村生活，如果不是不得已(如必须在家照顾年迈的老人，或者抚养孩子读书)，农民们都会选择外出务工，脱离农村生活，这直接导致农民们不会太在乎村庄舆论；由于对农村未来没有预期，也就失去了投入村庄建设的积极性。而对于村干部，其较少的经济收入和有限的上升空间，致使他们的工作积极性并不很高，也很少有新成员愿意加入村干部队伍对村级事务进行管理。概而言之，目前农村实现乡村有效治理的三个条件都不具备，使得乡村治理困难重重。
(二)优化乡村治理的对策探讨
1.健全乡镇政府职能，使其治理乡村有资源
乡镇政府是直接面对农村现实问题的基层政府，其职能的完善对于解决农村问题，优化乡村治理至关重要。学者们在对乡村治理模式的讨论中，有“县政、乡派、村治”、“乡派镇治”、“乡派镇政”等主要观点。我们认为，不管实行何种模式的县乡村体制改革，完善乡镇政府职能，增强其办事能力是优化乡村治理的前提条件。如果把乡镇职能弱化，面对农村基层最完整的政府就成为县级政府，对农民而言，县级政府太远太高，农民够不着。同时，县级政府因离农民太远，而无法全面系统地了解农村实际情况，因此也就自然会出现所谓的离农化倾向。就目前而言，最紧要的是要对乡镇充分放权，使乡镇政府“权责匹配”，有资源为农民办事。其次，将驻村干部撤回乡镇，按编制实行归口管理，充实各站所力量，解决乡镇有人办事的问题；第三，增加转移支付力度和开辟乡镇财源，尽量解决乡镇政府治理社会的经费问题。
2.加强基层组织建设，搭建乡村治理的组织载体
村委会是乡村治理的基本平台。在农村出现了各种农民自身无法调节的纠纷后，一般都会想到“找村委会解决”。在农民看来，村委会是一级可以信赖的组织，村委会干部是大家熟悉的人员。目前，村委会这一基层组织建设主要存在如下问题，一是因农村精英劳动力外流使得干部老化(主要体现为年龄老，面孔老)现象严重；其次，农村集体经济发展不足，使村委会无事可做，也无钱办事，因而也逐渐丧失应有的权威；第三，民主监督、民主管理落实不够到位，使农民对村委会的信任感正在降低。
加强农村基层组织建设，首先应着重以发展农村集体经济为突破口，目前可做的事情至少有如下几件：把农民因外出务工而抛荒的大量土地，以村委会的名义集中流转过来，可发展规模种植业；针对农村劳动力流失的问题，村委会可整合资源成立类似于“劳务公司”性质的组织，在服务农民发展产业的同时增加村级财力的积累。在发展农村集体经济的基础上，使农民精英有留在农村的意愿，进而也就为农民精英进入村委会提供人才保障，另外，从政府财政层面提高村委会干部的工资待遇，贺雪峰等通过调查发现：在那些不能得到正当报酬的村庄，村民自治制度并不能为村干部带来收益，村干部要么对村民及乡镇行政的要求反应消极(当村干部得不到正当或非正当的足够报酬且村庄自主再生产价值能力较差时)，要么想方设法讨好乡镇行政，以换取乡镇行政对村干部捞取非正当好处的默认。这两种情况下，村民自治制度似乎都无法起到作用。给村干部(村庄精英)适当的报酬，可以弥补因其为村民服务造成的误工损失，提高他们的工作积极性；另外，他们为了保住“饭碗”，避免被村民罢免或在下次选举中落选，他们也就会在乎村民的意见，更加主动地为村民服务。第三，在民主选举的基础上，切实落实民主决策、民主管理和民主监督，增强村委会的凝聚力和村民对基层组织的信任感。
3.着力培育乡村治理的社会基础，丰富乡村治理的内生性资源
在贵州乡村治理的改革试验中，政府面对的始终是一个碎片化了的农村社会，一群群“马铃薯”式的分散农民。年轻人大量外出务工，留在农村的多数是妇女、老人和儿童，在这一群所谓的“389961”部队看来，“闹腾是政府的事，我的土地都还没种完，没时间折腾”；“改什么改，都还不是当官的说了算，又不能给我带来什么实惠”，等等。在改革试验中，政府也注意调动乡村精英的积极性，但是，在农民看来，“被调动起来的乡村精英”很快成为了政府的一伙，乡村精英的组织动员，在立场上又被农民看作了对立面。在一个碎片化了的农村，乡村治理的社会基础是极其薄弱的。
要培育乡村治理的社会基础，农村基础设施的完善和产业的发展依然是关键。通过完善农村基础设施，改善农业生产条件，减低农业生产成本，提高农业产出效益，使农民在农村发展农业也能获得不错的收益，就能把更多的乡村精英或者年轻人留在农村，这将为乡村治理提供源源不断的人才保障。更多的年轻人留在农村，使他们有精力也会为了农村更好的发展而有兴趣“闹腾”农村内部的事情：政府资源分配不公，他们有精力和基本的智识去讨个说法；哪家有个“大事小情”，他们有能力组织解决；哪儿需要修路搭桥，他们可以带头组织并且提供起码的劳动力保障；甚至，年轻人会因为村委会的换届选举而跃跃欲试。因为更多的年轻人都留在农村，多数人都可以参与乡村治理的事情，那么，现在少数年轻精英与政府的“配合”也就不会被看做是与政府一伙的了。通过农村的发展，使农村成为留得住人的地方，农民们愿意在农村生活，也就会在乎别人的评价，村庄舆论对人的失范行为有了规范能力，村庄共同体的塑造也就有了可能。这样，乡村治理也就有了社会基础。
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