金融监管大部制：中国金融监管体制改革的目标设想与路径选择，本文主要内容关键词为：金融监管论文,大部论文,体制改革论文,中国论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融监管模式面临的改革压力随着金融行业对外开放和内部变革而日益加大。在金融领域把密切相关的监管职能集中在一个大的部门即金融监管大部制统一行使，不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府，而且有利于防范金融风险尤其是系统性风险，维护金融业安全稳定发展。
一、中国金融监管体制的现状与存在的问题
金融监管是降低或消除市场失灵的手段[1]，是实现金融安全与稳定的基本保障。当前中国的金融监管实行的是分业经营、分业监管体制，虽然取得了一些成就，但也存在着诸多问题。
（一）中国金融监管体制的现状
当前中国的金融监管实行的是分业经营、分业监管体制，是在特定的历史环境下逐步形成的，既有其国际背景，又有国内背景，还有理论基础[2]。1992年10月国务院决定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。1993年12月25日，国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，是分业监管体制形成的政策基础。1998年11月18日成立中国保险监督管理委员会，把保险业监管职能从中国人民银行分离出来，初步确立了金融监管“三分天下”的格局。但银行业、信托业的分业监管仍由中国人民银行负责。2003年中国银行监督管理委员会成立，基本确立了“一行三会”（央行、证监会、银监会、保监会）信息共享与政策协调机制，标志着中国金融监管正式确立了银行、证券、保险分业经营、分业监管体制。其中，央行专注于货币政策的制定和实施，银监会、证监会和保监会按照专业性要求各司其职，分别对银行、证券、保险等三大领域进行系统监管。分业经营、分业监管体系本能地要求金融监管专业水平的提升，有助于金融业识别风险、量化风险、化解风险。
（二）中国金融监管体制存在的主要问题
1.金融监管效率低下
从监管体制上看，央行、银监会、保监会、证监会自成体系，对各监管领域之间的协调难度较大，由此而增加了交易成本。四家监管机构各自按照自己的标准和要求进行监管，重复监管不仅导致监管成本提升，而且常造成各监管部门之间的监管冲突，使监管的有效性受到影响。例如，在面对金融创新的时候，只要某个产品牵涉两个或两个以上部门，监管持续时间长，监管成本增加，其监管效率就大大降低。金融监管体制改革必须从系统论出发，实行统一监管，以降低交易成本。
2.金融监管缺乏长效协调机制
当前各监管机构主要是通过“联席会议制度”的方式来协调监管事务。尽管监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利，但从本质上看，这种机制只是现行分业监管体制下，加强监管机构之间相互沟通的权宜之计[3]。这种松散的监管协调机制缺乏制度刚性，对监管各方没有直接的管辖权，因而不是金融监管协调的长效机制，其决策效力必然不尽如人意。例如，保险、证券两个监管机构均是按行政区划设置，并且在地、市和县一级无相应机构，中央银行与他们间的协调沟通只能在省级以上机构间实现，监管部门沟通及信息交换的不足，给经验丰富的跨国金融巨头以可乘之机。例如，荷兰国际集团于1993年下半年始在中国布局，到2005年3月悄然成为全面涉及银行、证券、保险的金融集团，在中国提前实现了“金融控股”。对于央行支持的建银投资重组中小券商，银监会以将风险转移到银行业为由，要对建银投资进行密切监管；保监会则担心银行窃取其机密信息，而对银行托管其资金“深表担忧”；证监会也对央行拟向摩根士丹利公司出售股份的比例持有异议等。
事实上，金融监管面临的是一个复杂的金融系统。依据系统论和协同论的观点，必须把金融监管当作一个系统来研究，建立金融监管的长效协调机制，以有效克服目前不同监管部门之间的协调问题，尤其是以前各监管部门之间存在利益博弈的现象。
3.金融监管协调制度法律不健全
金融监管协调制度法律是指一个国家或地区的金融监管机构，通过监管协调的法律机制等实现监管工作的和谐一致，以实现金融监管的整体有效性，降低成本提高效率。我国金融监管所依据的法律都是基于监管主体功能划分及按被监管机构业务性质制定的，但因制定的部门以及制定的时间不同，这就导致了同一种业务在立法上的差异，使得同一种业务在法律上所面对的宽严程度不同，从而阻碍了协调机制的实施。例如，2008年的平安融资风波，从项目上，平安再融资涉及证监会增发审批、保监会募集资金用途、银监会收购审核等一系列审核；在信息披露上，由于上市公司、基金公司等由证监会监管，平安旗下的平安保险公司由保监会监管，平安信托公司、平安银行由银监会监管，“没有综合监管机构，所以只能先按证监会规定公告[4]。”市场化的金融筹资计划，因金融监管协调制度法律的不协调，致使信息无法公开而使投资者的信心遭受重大考验。
4.金融监管职责模糊，不能适应混业经营的需要
传统体制下形成的政府部门对金融的干预机制，至今仍然是金融改革中的最大难题[5]。监管冲突多数情况下根源于不同机构有不同的监管目标，由此导致职责划分不明。从整个金融体系监管看，随着国际竞争和技术创新，金融机构之间的界限越来越模糊，金融机构往往同时经营多种业务[6]，如银行并购保险公司从事保险业务，商业银行和保险公司都开展基金管理业务等等，容易出现监管盲区或重复监管的情况。在表外业务中，金融衍生产品交易占有相当大的比重，而且近年来金融衍生产品的场外交易发展迅速，央行和证券会似乎都无明确的监管责任。在混业经营已是大势所趋的情况下，国际金融竞争日趋激烈，资本跨境流动规模不断扩大，不确定因素增多。伴随金融业竞争的加剧，金融业的并购将不再是简单的同业合并，而是银行、保险、证券、信托等跨行业的优势互补的并购，这就导致分业经营已然举步维艰，分业监管更是难上加难。2007年10月29日，全国首家银行系信托公司——交银国际信托公司在武汉正式营业，是我国首次批准商业银行投资入股信托公司并按照一法两规设立的第一家信托公司，是湖北境内的第一家信托公司。这意味着多个监管者将同时对同一个单独的金融机构实施金融监管，这无疑会造成监管重复、监管低效以及成本浪费。因此，必须建立统一监管制度，从根本上厘清金融监管的职责，适应混业经营发展的迫切需要。
5.面临潜在的金融监管风险
建立有效的金融监管体系是维护一国金融安全的前提。金融创新在促进金融市场发展的同时也增加了金融市场的潜在风险，20世纪90年代和2008年的美国金融危机都直接或间接与运用金融衍生工具所产生的风险相关。我国前几年引进的金融衍生工具也因市场规范化建设严重不足、投机猖獗而大多归于失败。中国“一行三会”所构建的金融监管格局，人为割裂了货币市场和资本市场的联系，难以形成高效、一体化的金融监管体系。由于中央银行的主要职责在于制定执行货币政策，而其他监管机构重点在于防范金融风险，货币政策与金融监管之间必然存在利益冲突，由此引发监管不足或过度的风险[7]。同时，监管机构难以在分业经营体制下协调不同金融机构业务之间的交叉，不能适应金融机构混业经营所面临的监管风险。例如，银证业务从技术上已难以划分，不仅商业银行在具体执行时难以把握，中央银行的金融监管也会无所适从。
二、中国金融监管体制改革的目标设想
金融监管就是要使金融行为规范化、稳定化。但金融监管又是一个动态的过程，要随着金融市场的发展而不断演进，并依据一国的具体国情选择适当的监管体制。20世纪80年代以前，多数发达国家都采用分业监管的模式。近年来随着金融混业经营的发展，分业监管的弊端越来越明显，发达国家纷纷由分业监管向统一监管体制过渡，以适应金融混业经营发展的趋势。例如，德国在次贷危机后决定建立由央行牵头的金融监管体系，其央行将成为监管商业银行、保险机构和证券买卖的独家机构。欧盟将原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会升级为欧盟监管局，专门致力于维护整个欧元区的金融稳定[8]。
我国当前“一行三会”的监管体制下，监管部门之间的沟通及其沟通效果存在太多变数。一个美联储，就囊括了中国的央行、银监会、证监会与保监会的功能，体现了“大金融”的理念，适应了经济全球化和金融一体化发展趋势。依据国际金融监管的趋势以及我国国情，金融监管大部制应成为我国构建统一金融监管制度的目标模式，所有金融机构及其业务均由一个统一的监管机构负责，以减少市场失灵、促进市场竞争、保护投资者权益及实现金融资源合理配置。
这是因为统一监管模式具有较大的优势，能够很好地解决中国目前金融监管体制所存在的问题。具体来说，金融监管大部制主要有以下优势[9]：第一，成本优势。实行金融监管大部制有利于节约监管成本，尤其是减少各监管机构之间的摩擦成本；金融监管大部制可以避免被监管者多次按不同标准接受监管，从而有效避免政出多门，提高了监管协调性及管理的有效性，同时也使得被监管者降低了相关信息的搜寻费用。第二，监管责任明确。金融监管大部制内设机构在统一协调分工下职责明确固定，因此不易发生不同监管主体责任交叉或责任不明确的现象。第三，适应性强。面对层出不穷的金融创新业务，统一监管模式能够迅速有效地加以应对，不仅可以减少多重监管制度对金融创新的阻碍，而且能够避免出现监管真空，有效规避监管不足导致的风险。第四，有利于防范混业经营下的风险。混业经营下金融业务交叉的趋势日益加强，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管已成为一种客观要求，构建金融监管大部制就使得监管部门不用局限于某一金融行业或金融机构内部的金融风险，就可形成监管合力，规避金融风险，维护金融业的安全稳定。
这种监管模式在发达国家和发展中国家中都很普遍，但二者的形成机制却有所不同。发达的市场经济国家实行此种模式是国内市场体系完善、金融高度发达基础上一体化的结果，是与自身拥有较大独立性的中央银行相适应的。发展中国家采用这种模式，是国内市场体系完善、金融高度不发达的结果，体现的是政府意志，也不具备中央银行独立的监管和决策权力[10]。
三、构建中国金融监管大部制的路径选择
中国金融业是在金融意识不普及、信用观念比较淡薄、金融法制不那么健全的条件下发展起来的，这同西欧许多国家的历史条件大不一样[11]。因此，构建金融监管大部制要循序渐进，逐步实现主要由外部机构来组织实施，并独立于政府其他机构。
第一步，完善信息共享机制。信息交流是防范和化解金融风险、维护金融稳定、加强金融监管的前提，也是建立金融监管协调机制的重要内容。金融业各监管机构之间第一步就是要完善统一的信息共享机制，设立一个共同的监管信息平台，实现“一行三会”及财政部信息共享，实现监管信息披露透明化，有效消减因信息不对称造成的监管成本，从而提高监管效率。目前，深圳金融监管部门实现监管信息共享的模式就值得推广[12]。
第二步，中央银行完全独立，专司货币政策。由于金融监管目标与中央银行货币政策目标不尽相同，因此，金融监管职能应逐渐从中央银行分离出来，由一家专门的监管机构在整合银监会、保监会、证监会后实施金融监管，而中央银行完全独立，不再从事金融监管事务，主要行使制定和执行货币政策职能，承担宏观金融调控的任务，而金融监管职能由“三会”（银监会、证监会、保监会）来实施，这样可以保证货币政策目标与金融监管目标之间的完整性和统一性。
第三步，建立部际协调机制。在我国，国际金融合作和国债以及国有金融机构的资本金等由财政部管理；全社会金融的整体政策、企业债券发行等由国家发改委管理。因此，有必要建立由“一行三会”、财政部、国家发改委等宏观调控部门参加的部际协调机构，如金融监管局，完善部际协调机制，建立稳定的信息沟通协调机制、责权平衡机制和双边及多边紧急磋商机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要[13]。金融监管局负责制定国家金融战略和金融业发展战略，起协调和决策作用，同时要强化社会监督，注重对金融消费者的权益保护，而具体监管事务由各个相应的金融监管部门（“三会”）负责。这在发达国家已有例可循，例如在英国，英格兰银行、金融监管局与财政部之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商交换信息；意大利政府在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立“常设协调委员会”以最大限度保护投资者的利益，克服监管分散的缺陷；法国则成立了金融市场监督机构(AMF)，主要任务是保护储蓄和投资者，向投资者提供信息以确保股市的良好运作，并参与监督欧洲和国际股市动向；日本金融革新计划中也包含了建立金融服务局以加强对银行、保险、证券公司进行全面监管的重要作用。
第四步，组建隶属于国务院的金融监管部。随着商业银行改革的完善，金融监管局与“三会”金融监管水平的提高以及市场机制的健全，可以考虑整合金融监管局与“三会”，成立国务院领导下的金融监管大部制——金融监管部，真正实施统一金融监管制度，协调金融监管与外部有关方面的关系，金融监管内容应从合规性的机构性监管向合规性与风险性监管并重的功能性监管转变，监管方式要从事后被动处置向事前预警防范转变，彻底解决我国所面临的金融监管难题，促进我国金融业持续健康发展，提升金融业竞争力。
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