PPP新政策对交通运输行业的影响分析及对策研究
翁燕珍
（交通运输部科学研究院，北京 100029）
摘 要 ：为深入解读和分析财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》对交通运输行业产生的影响，采用文献资料收集、统计分析和实地调研等方法开展研究。首先，分析了政府和社会资本模式的积极作用及适用的前提条件。然后，回顾、梳理和分析了交通运输领域PPP发展历程及当前面临的新形势、新挑战，具体包括：（1）普通公路因无收益来源交通项目融资难题更加严峻；（2）地市及以下政府实施大型交通PPP项目空间越发变窄；（3）融资平台变相“转型”方式被叫停亟需寻找新出路；（4）项目资本金到位等要求或将显著增加项目推进难度。最后，提出了四方面政策建议：（1）开展调研和摸清底数；（2）保住在建项目和稳住投资；（3）加强统筹协调和坚持省级政府主导；（4）发挥各方专长和创新模式。
关键词： 交通运输行业；PPP模式；交通投融资；融资平台；影响评估
0 引言
2013年11月，十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化[1]，并且提出“大幅度减少政府对资源的直接配置”“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。贾康指出，PPP因投融资创新而被提出，在公共基础设施和服务领域中引入大量非政府的社会资本，但其实际又不仅限于此，还具有绩效管理、风险共担、利益共享等方面的管理创新，并天然对接混合所有制改革和法制化制度建设[2]。因此，推进PPP 模式，按照“自由契约”的原则，实现“公”与“私”的合作，对我国国家治理体系现代化发展具有重要意义。
待大鼠麻醉后腹主动脉取血，快速取出心脏组织，经生理盐水冲洗后，沿垂直于纵轴中间靠心尖的位置将心脏切割成2～3 cm厚的组织块，多聚甲醛固定24 h后，再用75%乙醇再放置24 h。经脱水机梯度酒精脱水，二甲苯透明、石蜡包埋，切片。根据HE染色步骤先经二甲苯脱蜡，不同浓度酒精复水（由高到低），放入双蒸水中，苏木精染核和伊红染色后，再梯度酒精脱水、二甲苯透明，最后将组织置于通风处待残留的甲苯挥发干净后，滴加中性树胶封片。待片子略干后，于倒置光学显微镜下仔细观察大鼠心脏组织形态变化，并在不同视野随机取图。
癌前病变是由多种临床表现不同而组织病理学形态和生物学特征类似的疾病组成的实体[1]。组织病理表现为喉黏膜上皮生长异常或成熟异常及过分角化，在形态学上是一种良性病变，但比正常组织更易恶变。若在喉癌前病变阶段采取及时有效的干预手段，则能阻止恶性病变，降低癌变率。我科采用CO2激光显微手术治疗喉癌前病变，提高患者术后生存质量，缩短住院时间，并取得了满意疗效。现报道如下。
“闪电看题”所营造的时间紧迫感，让学生的注意力有效集中，这是第一步。第二步，就是让学生“趣味读题”。请学生将题目完整地读一遍，但有一个要求：在读题的过程中，必须将自己刚才“闪电看题”时圈画的重点有针对性地读出来，让听题的其他人能够清楚地区分出这道题的一般条件和重点条件。
同时，通过政府传统供给和借助融资平台公司模式供给转变为市场化社会资本供给基础设施和公共服务，有助于形成多元化的资金投入机制，助推国家财税体制的深化改革，缓解地方财政压力，使政府在实施项目与平衡财政预算方面更加游刃有余[3]，并且PPP 项目融资属于政府资产负债表之外的融资，不计入地方政府债务规模[4]。但PPP 模式以伙伴关系为核心[5]，成为基础设施和公共服务的有效供给方式，需要有一定的前提基础，比如政府和社会资本双方的能力建设是重要基石[6-8]。加强政府能力建设，可以维持竞争优势，是市场经济体制有效发挥的重要保障[9-10]。加强社会资本能力建设，可以为社会公众提供更为优质的服务。相应的，PPP 模式的实施运用具有一定局限性，包括：PPP 融资成本高、融资代价大、全生命周期需整合大量要素，小规模项目用PPP 模式得不偿失；PPP 项目需要稳定预期、构建长期合作伙伴关系，对于未来预期不稳定、复杂度较高的项目不适宜等[11-12]。需具备一定条件才能发挥PPP 模式的积极作用。总之，PPP 模式的应用需要集合各方智慧和能力，推动公私合作伙伴可持续发展和项目实践成功。
本文在回顾交通运输行业PPP 模式应用发展历程基础上，对最新的政策文件进行解读，分析PPP 最新政策对交通运输行业的影响，并提出有关对策建议。
1 交通运输领域PPP发展历程
根据“10号文件”要求，地方财政支出责任占比超过5%的，不允许新上政府付费项目；打捆一些经营资源、使用者付费比例低于10%的不予入库。据观察了解，目前全国有不少地市及区县政府支出责任占比在5%以上，而地市及区县政府是实施普通国省干线和农村公路的主体，这就意味着这些普通国省干线、农村公路等无收益项目融资难题将更加严峻。除中央车购税资金外，地方财政资金和一般政府债券投入非常有限，PPP模式也因政府债务风险防控而空间越来越小。
期间，财政部和交通运输部于2015年4月联合印发了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）[14]；国家发展改革委和交通运输部于2016年12月联合印发了《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》（发改办基础〔2016〕2851 号）[15]；交通运输部于2015年12月率先于其他行业印发了《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办财审〔2015〕192 号）[16]，修订后于2017 年11 月印发了《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173 号）[17]。这些规范性制度文件，为各级交通运输部门用好PPP 模式奠定了良好的制度基础。交通运输行业作为应用PPP 模式的重要领域，成为PPP 改革实践领域的“主力军”和“领头羊”。交通运输PPP市场实现了快速发展，PPP制度不断完善，PPP 模式应用领域不断拓展，具体PPP 实施模式不断丰富，各地交通运输部门和企业也积累了丰富的实践经验。据统计，截至2018年11月底，在全国范围内，计划（处于识别阶段）和正在实施的交通PPP 项目（含公路、港口、航道、机场、铁路、轨道交通、场站枢纽、公交）约2 500 个，涉及总投资额9.13 万亿元，其中已落地交通PPP 项目约1 020 个，涉及总投资额4.22万亿元，PPP项目落地率达到46%[18]。
在取得一定成绩的同时，交通运输PPP 市场发展也依然面临着一些问题，主要包括：PPP 顶层制度设计和税收等配套制度尚不健全；交通PPP 项目收益不乐观、需财政给予较大资金支持；项目实施精细化不够、绩效考核等环节形式化现象较为突出；社会资本长期投资意愿不强、民营资本参与度不高等。
第一，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。PPP 项目财政承受能力评估是基于对未来当地经济增长和一般公共财政支出能力的预测，与实际经济增长和财力水平情况会存在一定差异。为避免这些差异对政府履约能力和项目实际运营造成影响，对新上的政府付费项目设定一些限制条件有一定的合理性和必要性。据了解，个别地方为争上项目，并未把好项目筛选关，争先排队挤占“10%红线”。加之，近年来减费降税政策不断推进，地方政府实际支出能力进一步受到影响，控制新增政府付费项目的节奏有助于防范风险。
2 当前面临的新形势
2019年政府工作报告提出“有序推进政府和社会资本合作”“适当降低基础设施等项目资本金比例，政府要带头讲诚信守契约”等要求。2019 年3 月7 日，财政部部长刘昆在记者会上谈到“鼓励合法合规的PPP”。3 月8 日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（以下简称“10号文件”）[19]。该文件以防范政府债务风险贯穿全文，在重申以往文件重要内容和澄清疑义的基础上，进一步提出规范发展PPP 的新要求，导向性更明显，影响深远。
第二，打包少量经营内容的项目，不予纳入财政部PPP库。2017年11月，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》[20]，要求PPP项目有“实质性运营”。部分省市因对“运营”理解的不同，采取“一刀切”的方式，对开展政府付费PPP 项目一律禁止。为规避这些规定、破解无收益项目融资问题，PPP 市场随之出现“打包无关联性资产、加入点缀性运营”的项目，经营内容与主体项目没有实质性关联，单纯为上项目而“包装”。“10号文件”明确规定“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”。此项要求有助于积极引导地方政府更多通过项目设计创新、商业模式创新，激发各方发挥专业优势、积极挖掘项目自身及相关资源的经济潜力，提高项目整体收益能力。
2.1 新上无收益来源政府付费PPP项目将受到限制
“10 号文件”对新上的政府付费项目从财政承受能力限制、项目子项组合和最低收益要求等方面提出了具体要求。
2018年1月24日国务院办公厅印发《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》(下称《意见》)，[17]该意见指出，到2020年，城乡每万名居民拥有2～3名合格的全科医生。足见全科医生在未来几年间的重要性。
苏石说：“限你在大年三十前离开麦村，从此不得踏进村子一步，不然我见你一次就打断你一条腿；明年我不走了，不信你就等着瞧吧。”
“10 号文件”主要内容包括：推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP 项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。下一步交通运输领域投融资和PPP模式发展将面临一些新形势，突出表现在以下几个方面。
2.2 财政承受能力空间的使用管理将趋严
2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》[21]，首次提出财政承受能力“10%红线”；2016 年进一步印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》[22]。针对“10%红线”使用口径，各地在实践中有不少模糊地带和“变通”做法。如有的地方为争上项目，将PPP 项目可行性缺口大部分由土地出让收入等政府性基金支付，仅一小部分占用10%空间；有的市级政府把市以下区县财政支出都作为基数，放大10%空间等。这些“变通”做法，为地方政府留下了较大履约风险。对此，“10 号文件”提出3点核心要求。
第一，强调“10%红线”为“本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。据此，本级PPP 项目支出责任考核本级政府财力水平；多级政府承担支出责任的，需逐级分别论证。
第二，强调新上项目“不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP 项目运营补贴支出”。该要求对当前有些部分甚至全部支出责任从政府性基金预算列支从而规避10%限额约束的PPP 项目将产生重大影响。对于交通综合枢纽等包含片区综合开发内容的PPP 项目，“10 号文件”预留一定空间，即建设期使用政府性基金预算、国有资本经营预算作为资金支出不受限制。
“三杂”头一杂，叫学识杂。文、史、哲，首当其冲；法（律）、经（济）、科（学）……同样少不得。倘学识上忒“单纯”，操弄杂文便有点儿难了。
第三，要求地方建立PPP 项目支出责任预警机制。“10 号文件”除要求财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目外，还对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。这给各地强化财政监管提出了明确的量化指标和监管措施。
2.3 对融资平台作为社会资本参与PPP项目有了新规定
因强化财承空间使用和管控，地市及以下政府实施交通基础设施PPP 项目的空间越来越有限。据跟踪了解，交通PPP 项目由地市和区县政府实施约占整个PPP市场的60%～70%，部分年份这些地市及以下政府财政支出责任接近7%、个别甚至已突破7%。“10号文件”明确提出，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。下一步因强化财政支出监管，地市及以下政府实施交通PPP项目尤其是大型交通项目空间将可能愈发逼仄。
除了上述方面外，“10 号文件”还提出：建立完全与项目产出绩效挂钩的付费机制；不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件，即消除财政部PPP 管理库“背书”功能；切实防控假借PPP 名义增加地方政府隐性债务，对于存在回购社会资本投资本金、承诺固定回报、保障最低收益率情况的项目，一律直接清退出库等。总之，“10 号文件”通过正负面清单方式提出了PPP 规范发展要求，一定程度上有助于有效遏制有些地方大干快上PPP 项目、做大项目规模挤占财承空间、滥用PPP 模式实现政绩等情形，进而积极引导PPP 发展追本溯源、进入高质量发展阶段，但对于下一步交通运输领域投融资及PPP模式应用也带来了较大挑战。
2.4 要求项目资本金按时足额到位，不得“空心化”
“10 号文件”鼓励拓宽项目资本金来源，同时再次强调“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”“不得以债务性资金充当项目资本金”，要求社会资本要有资金实力。如果出现“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的”，同样要求限期整改，甚至清退出库、依法依规问责和妥善处理。
“10 号文件”关于项目资本金问题，重在防止项目资本金“空心化”导致社会资本长期运营责任的“虚化”，避免“重建设、轻运营”现象加剧。但关于项目资本金是否还要落实“资本金穿透审查”的问题，尚未提及。当前不少PPP 项目存在政府和社会资本两方资本金出资不实的情形。从政府角度看，各地财政收支矛盾突出、资金短缺问题较为普遍；而站在社会资本角度，我国基础设施领域长期缺乏真股权投资者，PPP项目公司股东的资本金多为借贷而来。有观点认为，只要项目公司资本金按时足额到位，项目公司股东的资本金来源不属于直接债务资金，就应该认定为合规，但仍有待相关部门予以明确。
1）起吊大车与集卡车辆定位系统的实施，有效减少了车辆和桥吊调整相互位置、寻求最佳装卸点的时间，提高生产安全系数的同时，进一步提升了生产作业效率。
针对这种情况，“10 号文件”明确予以禁止，强调“本级政府所属的各类融资平台、融资平台参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP 项目的”，应在期限内整改，无法整改或逾期整改不到位的，直接清退出库。
3 当前面临的新挑战
3.1 普通公路等无收益来源交通项目融资难题更加严峻
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）精神要求[13]，普通公路等无收益来源的交通项目优先考虑使用财政资金和新增一般政府债券。近年来财政部下发的有关文件也有明确倾向性要求。由于各地财政收支矛盾严峻，除北京、长三角、珠三角等经济发达省市外，其他地区财政资金和新增一般政府债券投入交通项目额度很少。因此，在过去四年多，PPP 模式已经成为破解无收益来源交通项目的重要供给方式。据不完全统计，政府付费PPP项目投资规模约占全国PPP 市场的三成，其中交通项目采用政府付费PPP 模式投资规模约占全部交通PPP市场的两成、数量占比约五成。
2014年下半年以来，为加强预算管理以及地方政府债务风险防控，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）[13]，指明了发行政府债券和PPP 两条融资路径，这标志着基础设施投融资翻开新篇章。随后，一系列有关PPP 的制度文件陆续印发，整个PPP 市场发展先后经历了探索发展、高速发展、规范调整等阶段。
3.2 地市及以下政府实施大型交通PPP项目空间愈发逼仄
本级融资平台是否可以作为本级PPP 项目社会资本，一直是各方关注的焦点问题。国务院及财政部印发的文件明确，在融资平台满足剥离政府性债务和融资职能、与政府脱钩后可以作为本级PPP 项目的社会资本。由此，市场中陆续出现了一些融资平台为了参与当地PPP 项目，通过下设子公司或参股公司的方式迂回“借道”拿项目。
3.3 融资平台变相“转型”方式被叫停，亟需寻找新出路
据了解，目前各地省级平台公司尤其是东中部地区省级交通企业多数已实现转型升级，但部分地市及区县交通融资平台因掌握的项目等资源较为缺乏，过度依赖行政力量，能真正按照现代企业制度市场化发展的较少。因此，不少地市及区县交通融资平台试图通过下设子公司或参股公司方式，积极参与本级PPP 项目进而“转型升级”发展。“10 号文件”对这种情形已明确叫停，地市及区县融资平台下一步如何真正“转型”，还需要不断增强管理和专业技术能力，积极寻找新的出路。
3.4 项目资本金到位等要求或将显著增加项目推进难度
“10 号文件”首次要求资本金按时足额到位，这或将成为下一步金融机构投放PPP 项目贷款的一个重要前置要件，或将显著增加项目推进难度。一方面，部分社会资本采取“先中标、后筹集资本金”的方式；另一方面，金融机构需看到资本金足额到位才予以发放贷款。因此，为顺利推进项目实施，需要政府严格把关社会资本的资金实力，社会资本做好资本金出资和项目信贷筹划工作。
4 对策建议
4.1 开展调研、摸清底数
今后两年是“十三五”计划完成的关键之年，也是交通基础设施建设的高峰期。建议交通运输部门组织开展调查工作，对交通运输领域实践PPP 模式有关情况摸清底数。重点应包括：各地已按照政府付费模式和打捆少量经营内容实施的项目规模及实施进展情况；正处于前期工作拟按照政府付费模式实施的项目情况及“10 号文件”带来的影响；各地财政支出责任占比情况；在建PPP 项目资本金和项目贷款落实情况及面临的困难；近两年普通公路建设资金需求及资金缺口；下一步应对措施及需要的政策支持等。基于调查分析，充分掌握各地PPP 模式应用面临的困难，及时与财政部等有关部门沟通协商。
4.2 保住在建、稳住投资
近年来我国PPP 制度文件缺乏一定的连贯性和稳定性，新文件出台或将追溯以往项目。针对这种情况，建议密切关注“10号文件”对在建交通PPP 项目的影响，尤其是涉及文件中提到的“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP 项目的”“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的”等情形，需限期整改，整改不到位的已入库项目予以清退。建议有关部门积极指导各地交通运输部门根据文件要求开展在建交通运输PPP 项目清查工作，尽快确定整改方案，确保在建项目平稳有序推进。
4.3 加强统筹、省级主导
这些年来，部分新建交通运输项目预期经济效益欠佳，且不少省份将高速公路等重大交通基础设施项目实施主体不断下放至地市和区县政府。相比省级政府，地市和区县政府实施PPP 模式在组织开展项目各项前期工作以及向上级各有关部门沟通协调方面有一定难度，可动用的财力也相对有限。在“10号文件”提出5%,7%和10%三档财政支出占比限额后，地市及以下政府实施重大交通项目空间有限。建议中央交通运输部门充分结合交通运输领域财政事权与支出责任划分改革工作，研究指导地方将重大交通基础设施项目实施主体由地市及以下政府逐步上收至省级政府，适度加强省级政府支出责任，强化项目合规合法性审查，切实提高PPP项目的可行性和规范性。
4.4 发挥专长、创新模式
随着生活水平的不断提高，广大消费者对出行服务及沿线配套设施也不断提出新的要求，各地交通运输部门尤其是交通企业大胆创新，不断探索“公路+互联网”“公路+休闲旅游”“公路+物流园区”等新型业态，但受制于土地等配套政策，市场主体在积极挖掘交通项目自身及沿线资源经济效益上缺乏稳定预期和合法合规的实施路径，不利于发挥市场投资主体及专业机构的技术创新、理念创新、商业创新优势，也不利于充分发挥资源综合集约开发效应。建议中央交通运输部门联合科研院所积极收集各地公路水路多元化综合开发的典型案例，组织调研，了解交通企业在挖掘项目经济效益方面的创新举措以及面临的主要困难及政策需求，研究提出交通综合开发所需要的土地等有关支持政策，积极与自然资源部等有关部门沟通协商。同时，指导地方政府及交通运输部门，积极与发展和改革部门、自然资源部门以及财政部门等协同推进，以创新和综合统筹发展的理念，创新交通PPP 模式，提高交通项目的经济效益和实施的可行性，实现资源的集约高效利用。
临别时，林雨水握着周恩来的手，望着周恩来和蔼的面庞和坚毅的眼神，心里充满了敬佩和希望。没想到，在三年后的招待会上，他又握住了这双温暖、有力的手，而且周恩来还记得他。他激动地说：“是的，是的。那张您签名的法币我一直都带在身边！”周恩来笑着说：“你这不是回到‘解放区’了嘛！”周围的人听了这段往事，也都开怀大笑。在随后的交谈中，林雨水告诉周恩来：内战爆发后，五位飞行员都毅然脱离了国民党空军，他自己回到香港进入中央航空公司做了民航飞行员；这次两航起义计划周密，虽然惊险但非常顺利。
5 结语
近年来，我国深化供给侧结构性改革中，PPP 创新发展已经走在世界前列，发展速度较快而且后发优势明显[23]，国内积累的经验也必然会为我国企业在海外发展提供宝贵的经验[24]。交通运输行业是PPP 模式实践运用最广泛、市场竞争最充分的重点领域之一。从近五年多中央和地方政府部门、企业投资者、金融机构等主体广泛参与的实践、研讨情况看，中央关于PPP 的相关政策有待进一步稳定，从而更好地助推交通运输PPP 市场持续健康发展，各地政府部门对PPP 模式运用的理解和认识还有待进一步提升，从而更多关注项目各方履约能力、绩效考核、各方合理公平的权责利分配等实际操作问题，咨询研究单位更应该协助各方确保项目合规性、市场可交易性，从而通过各方协同努力打造出更多的交通运输PPP 精品项目，助推交通运输PPP 市场更加有序发展。
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Impact and Countermeasures of the New PPP Policy on Transport Industry
Weng Yan-zhen
(China Academy of Transportation Sciences,Beijing 100029,China)
Abstract： In order to interpret and analyze the impacts of the document Implementation Opinions on Promoting the Normative Development of the Cooperation Between the Governments and Companies on the transport industry,the methods of literature collection,statistical analysis and field investigations were used to carry out the research.First of all,the positive role of government and social capital model and the preconditions for its application were analyzed.Then,the development course of PPP in transport and the new situation and challenges being faced at present were reviewed and analyzed,including:(1)the financing problems of transport projects are becoming more serious because the ordinary highways have no source of income;(2)the space for the large-scale transport PPP projects implemented by municipal and subordinate governments is getting smaller;(3)the disguised "transformation" mode of financing platforms has been called off to find a new way out;(4)project capital in place and other requirements may significantly increase the difficulty of the project implementation.Lastly,four policy suggestions were put forward:(1)carrying out research and finding out the base number;(2)keeping the projects under construction and stabilizing investment;(3)strengthening overall coordination and adhering to the leadership of provincial governments;(4)giving full play to the expertise of all parties and innovative models.
Key words： transport industry;PPP model;transport investment and financing;financing platform;impact assessment
中图分类号： F542；U11
文献标识码： A
文章编号： 2095-9931（2019）04-0069-07
翁燕珍.PPP新政策对交通运输行业影响分析及对策研究[J].交通运输研究，2019，5（4）：69-75.
Weng Y Z.Impact and Countermeasures of the New PPP Policy on Transport Industry[J].Transport Research,2019,5(4):69-75.
DOI： 10.16503/j.cnki.2095-9931.2019.04.008
收稿日期： 2019-09-27
基金项目： 中央级公益性科研院所基本科研业务费项目（20180107）
作者简介： 翁燕珍（1983—），女，浙江宁波人，博士，副研究员，研究方向为交通运输投融资、交通PPP、资产管理、收费公路政策等。E-mail:jessilia_weng@126.com
标签：交通运输行业论文; ppp模式论文; 交通投融资论文; 融资平台论文; 影响评估论文; 交通运输部科学研究院论文;