论转轨经济中改革成本安排和政府基本职能：俄国阿州社会保障制度及对我国的启示，本文主要内容关键词为：俄国论文,职能论文,启示论文,社会保障制度论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
一段时间以来，理论界在我国社会保障问题上的主流观点是为了避免“福利病”（社会中一部分人成为整个经济的免费搭车者）和几乎必然出现的人口老龄化问题，应该主要依靠“自我保障”实现经济中的激励安排。这种典型的新古典思想体现在政策上，以个人储蓄为基本特征的基金制度更适合中国当前国有企业改革现状（北京大学中国经济研究中心宏观组2000）。另一方面，在经历了严重的养老保险、医疗保险供求不平衡所造成的潜在社会问题后，部分理论和实践工作者提出了继续依靠财政安排、国家必须承担更大改革成本的思路。朱玲(2000)提出了要实行城乡一体化的社会保障体系，实质上认定水平方向（按地域分）的“大锅饭”是当前的现实政策选择。汤晓莉(2000)则在理论上彻底否定了基金制的效率假说，证明了纯粹的个人自我保险不仅不能促进经济效率，反而造成过度储蓄、利率下降，居民未来收入下降等一系列宏观经济后果；相反，依靠国家财政支出实现的社会保障安排却可以增进效率。这就从理论角度给中国社会保障制度建设提供了全新思路。本文在全面考察俄罗斯阿穆尔州农民、产业职工和公职人员社会保障制度的基础上，对财政安排型社会保障制度提供事实佐证，并明确指出中国应同样走福利式道路。
二、俄罗斯阿穆尔州社会保障体系的基本框架
俄罗斯的社会保障体系充分体现了立足普遍百姓利益的制度特征。在此，全社会和改革设计者在两个理论问题上形成了共识。第一，改革是有成本的。随着国有企业改制和集体农庄遇到经营困难，居民不得不面临改革所带来的就业、养老等方面的不确定性。这部分成本不能主要由居民承担，政府必须发挥主渠道作用。因此，在形成共识的前提下，推诿和机会主义问题不会大到影响国家经济运行和社会稳定。即使在1998年末的石油价格过低造成的经济金融危机时，俄罗斯也没有出现全国性社会动荡。政府承担主要改革成本是一种良好、有效的政治经济承诺。第二，政府在经济转轨中的主要职能。俄罗斯基本继承了西方经济理论中的“国家学说”，认为国家的主要职能主要不在竞争性经济领域，它的福利函数是全体居民效用函数的累加。因此，政府不干预居民能自己完成的经济活动；但对于居民个体无力完成经济活动，政府必须承担职责。因此，当社会保障成为主要社会经济问题时，政府没有进行所谓严格的论证，几乎是凭“直觉”和“本能”去履行职责。而在项目投资等竞争性领域，政府鲜有问津。这样，政府的财政支出结构实现了自然优化。
俄罗斯的社会保险体系主要是根据俄联邦总统1992年8月7日发布的第822号《关于俄联邦社会保险基金》的命令和俄联邦政府1993年10月26日《关于俄联邦社会保障基金问题》的1094号命令、俄联邦政府1994年2月12日《社会保险基金条例》第101号决议及后来修改与补充文件、俄联邦政府1997年11月22日关于《整顿与调整社会保险基金使用的措施》第1471号决议、俄联邦国家杜马于1997年10月10日通过，联邦委员会1997年10月15日批准的《俄联邦关于最低生活费的法律》、国家杜马1999年6月25日通过，联邦委员会1999年7月2日批准的《俄联邦国家社会救助法》等有关法规和命令在前苏联的基础上而建立的。
俄联邦社会保险基金是国家用于社会保障的专项基金。总体上说，俄罗斯公务员、工人、农民在工作期间，依照有关法规要向社会保险部门上缴其工资的1%作为基本的养老基金。此外，还有5种与退休金有关的具有国家性质的基金。总的说，用于社会保障的资金主要来源于俄联邦、州及地方的财政拨款及其它资金来源。各种来源的资金都有专门的用途：来自州的财政预算资金主要用来支付各种补贴，支付购买假肢，残疾人用特种摩托车，疗养设施等；来自州社会保证、社会保险基金及其它基金的款项，主要用于社会的健康保障部门、教育及其它社会保险部门；来自社会保障部门的资金，主要由地方政府相应负责社会保障的机关支配；来自俄联邦财政预算的社会保障资金，其使用方向按联邦财政部1995年5月11日N3-E1-5号命令执行；来自州财政预算的资金，用于补贴居民天然气、药品供应部门的亏损；对于后贝加尔铁路部门的企业，根据双方签属的协议，在他们支付了为社会保障提供的资金后，将对他们施行各种免税政策。阿穆尔州1999年为老战士、中老年人支付社会保障费用（不包括退休金）1.48亿卢布，完成实际需要的40%，其资金来自俄联邦预算1%，州财政预算23.2%，市、区预算18.4%，企业资金54.1%，其它来源3.3%；为有子女家庭提供救助（补贴）2.09亿卢布，其基本资金来自州财政预算8.2%，城市及区预算15.4%，俄联邦预算5.3%，企业无偿捐赠5.9%，其它来源（社会保障基金、儿童基金、商业机构提供等）65.2%。俄联邦社会保险基金由联邦政府下属的专门金融信贷部门进行管理，同时参与管理的还有俄联邦主体境内区域性的社会保险基金管理部门、某些独立的经济部门中社会保险基金中心管理机关、区域性的社会保险基金管理部门及独立经济部门社会保险基金管理中心经该基金会主席同意下设的分支机构等几个辅助部门。
俄联邦社会保险基金主要用于劳动公民的社会保障：
按月向退休人员发放相当其原工资的60%的退休金，国家对在边境高寒地区工作的退休人员增发一定比例的退休金；
为暂时丧失劳动能力者支付补助金，如妇女怀孕与分娩补助金，妇女妊娠早期的医疗费，生孩子后至孩子18岁前的护理、照料补助金；
支付工人及家属疗养期间饮食等有关费用；
支付投保人疗养、治疗等费用，支付儿童及体育学校青少年疗养及举办夏令营等项活动的费用；
支付社会保险基金会及管理部门必要的开支，其中包括向居民做宣传解释工作中发生的费用；
支付社会保险基金管理部门日常开支。
俄罗斯国家社会保障的根本宗旨是使公民真正享有宪法赋予他们的劳动及失业保险的权利。其具体表现：
自由选择社会活动的种类，其中包括自由选择各种不同待遇的工作；
根据俄联邦劳动法，俄公民享有劳动保护权利，不允许毫无理由地解雇或拒绝公民参加工作；
劳动就业机关及中介部门应无偿为公民就业提供帮助与服务，对已被认定的失业公民，根据有关法律应向他们提供下述保障：一是就业服务部门应为失业者提供免费的咨询和职业培训，以此提高失业人员的劳动技能；二是发放失业救济金其中包括那些暂时丧失劳动能力的失业者；三是为失业者发放岗位培训、技能学习期间的助学金，其中包括那些暂时丧失劳动能力的失业者；四是为失业者提供参加有偿社会劳动的机会；五是根据俄联邦有关法律和就业服务部门的建议，为那些到外地求职或参加培训的失业者提供相应的物资消耗补偿；六是为那些寻找工作，参加培训的失业人员提供免费的医疗服务及健康检查；七是国家通过制定行之有效的就业大纲，为那些求职困难，急需社会救助的失业者设置一些辅助（附加）的工作岗位和专门企业（包括供残疾人劳动的部门），规定残疾人就业的份额，提供职业培训的服务部门。此外，还有专门的培训大纲及措施。
国家通过缴纳强制性保险费等措施，组成专用的财政资金（就业基金），必要时，该项资金还可在联邦财政预算、各州及地方政府的财政预算中列支。
退休及失业人员可以从国家养老基金部门与就业基金部门领取退休金和失业救济金。
就业服务部门同俄联邦政府有关机关及地方政府有关机关共同制定就业政策。
（一）农民的社会保障问题
俄罗斯的农庄分为国家所有制和集体所有制两种性质。未解体的农庄仍实行退休金制度，已解体的农庄农民便没了社会保障，也无最低生活线，但遇上灾年农民生活不下去，有一个协会能以现金或机械进行救助，子女上不起学，国家给予救助。阿穆尔州的农庄因经营较好，两种性质的农庄的农业工人都拿工资，到目前为止均未解体，这与全俄的情况有所不同，在农庄里仍旧实行60岁退休制，退休金由其原工作的农庄发放。
（二）工人的社会保障问题
在俄国实行严格的工作证管理，工人应聘和解聘在工作证上都有明确的记录，并凭此到社会保障部门领取失业救济金。在工人就业期间，工作单位要代缴其工资1%的养老金，工人为了以后能多得一些退休金，也可以自愿多缴一些类似储蓄性质的基金。
（三）国家公务员的社会保障问题
国家公务员与工人和在未解体的农庄工作的农民一样享受国家的社会保障待遇。只是俄国的公务员社会保障待遇还具有一些行业特点。为提高俄联邦中央银行系统职工的社会福利待遇，防止央行专业人材的外流，俄银行董事会于是1998年5月22日通过了《俄联邦中央银行关于央行职工社会福利的规定》。根据俄联邦《中央银行法》第89章的规定，俄中央银行系统职工享有附加退休金待遇。附加退休金在俄中央银行年度财政预算中列支。未同中央银行签订社会福利协议的职工，不能享受附加退休金待遇。同时规定俄联邦央行职工当其被开除、解雇后，将丧失享受附加退休金的权利，其解雇原因有五：一是难以履行本身职责，缺乏完成本职工作足够的专业知识；二是无正当理由，一贯玩忽职守，破坏劳动合同及行业内部规章；三是一次性严重失职，造成恶劣后果者；四是无故旷工（包括一个工作日中工作不满3小时者）；五是工作时间喝酒，呈麻醉状态或中毒状态者。被俄中央银行开除或解雇的职工，尽管其丧失了享受附加退休金的权利，但根据有关法律中央银行将对其发放相应的生活费，最多不超过两年。
从俄联邦中央银行退休的职工，根据其退休前交纳养老保险金的年限长短的不同，其享受附加退休金多少不等。
交养老基金年限 每月附加退休金
（退休前工资的%）
不足3年
15%
3-5年
25%
5-10年
40%
10-15年
60%
15-20年 80%
20年以上 100%
附加退休金数量的变更由俄联邦银行董事会根据通货膨胀率决定。当年度通货膨胀率小于20%情况下，将从第二年一月份提高附加退休金；当通货膨胀率超过20%时，将从物价上涨的第二个月增加附加退休金。在计算俄中央银行领导养老基金交纳年限时，根据其职务不同计算时采用不同的增长系数：
俄联邦银行董事会主席×2.1倍
俄联邦银行董事会副主席×1.7倍
俄联邦中央银行机关各部门负责人及各州管理总局局长×1.5倍
这样算来，在俄联邦中央银行退休的职工拿到的退休金应由两部分构成，一方面是来自社会保险部门的原工资的60%退休金，另一方面是来自央行自身的退休前工资的15%-100%，二者相加在俄央行退休者最高可拿到原工资的160%，大大超出在职时的工资。但是考虑到公平，政府只允许央行最高发放原工资的80%的附加退休金，即在央行工作退休的职工目前每月最高可拿到原工资的140%的退休金，极大地调动了在职职工的工作积极性。
三、对阿穆尔州总体保障水平的评价
俄罗斯是高福利国家，政府承担了较为沉重的社会义务，这也是其经济难以复苏的原因之一。但是值得注意的是，俄罗斯在进行激进式改革的进程中，经过权衡取舍，始终没有放弃政府主导型社会保障体制。而且在可预见的未来，俄罗斯的社会保障问题将继续走财政支出型道路。
第一，俄政府是对社会非常负责任的。尽管近年俄罗斯经济一直不景气，阿州财政捉襟见肘，政府还是最大限度地向公民提供了社会保障。1999年阿州享受各种社会保障的人数达到281000人，占该州总人口的27%。以养老金形式为占该州总人口的20.6%的200700名退休人员发放13.297亿卢布的退休金，每月人均发放退休金534卢布。1999年2月、10月、12月先后3次增加了退休养老金，增加幅度高达50卢布。根据俄罗斯联邦现行法规，阿州财政对退休人员又增加地区性补贴：为每名艺术工作者增加了地区补贴300.56卢布；对每位特殊贡献者增加了退休养老金补贴168.38卢布，1999年5月1日增加到188.58卢布，1999年11月1日增至216.86卢布；为国家公务员增加了退休金补贴，各有所异，其增加幅度连同其退休养老金不应超过现在工作的公务员月薪的45%；为111000名战士享受特殊优待，占应享受总人数的61.9%，支付优待补助金总额1.105亿卢布，每人得到了1003卢布，其优待金的资金来源20.4%来自政府的预算，68.1%来自从事社会服务的企业；为148800个家庭的218200个孩子得到了国家的救助，救助总额达1233.65万卢布。
第二，政府没有使得“天下寒士尽欢颜”。受财力制约，在阿州并非所有的公民都能享受到政府的各种社会保障方面的福利。对从前集中营里的少年犯，获得光荣勋章的前苏联和俄罗斯的英雄，以及受政治迫害的人没能足额发放相应补贴，只发放了26.5%-66.7%；对有权享受疗养治疗的人，只满足了5.5%，对没有拿到疗养证的人未能予以补偿。对多子女家庭只提供了相当于总需要量的14.1%的救助。
第三，对于社会低收入阶层而言，他们基本不存在翻身的机会。比如，他们没有根据当前产业相对收益状况进行人力资本投资的可能性；即便有可能，人力资本投资属于长期投资行为（改变人的知识和素质状况不是一代人可以完成的）。主要依靠自身完成社会保障只能是理论家的一厢情愿。而企业补充性社会保险导致“极化效应”：本来就有收入保障的好企业职工固然能享受到稳定的社会保险；但恰恰是最需要社会保障的低收入阶层所在企业又无力支付保险基金。这时，唯一可以完成保护低收入阶层利益的只有国家。俄罗斯从来不怀疑这一点，并在操作上认真落实。
四、对中国的几点启示
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。建立可靠、稳定的社会保障基金的筹措机制和有效营运、严格管理的机制。”在中国建立比较完善的社会保障体系已被决策层和全社会所认同。中俄两国都经历了漫长的计划经济时代，现又都在实行市场经济，俄罗斯在社会保障方面的做法对我们有一定的启发。
（一）虽然中国与俄罗斯国情不同，办社会保险也要从实际出发，量力而行；但集中财力建立社会保障体系是党和政府要集中抓好的大事。2000年5月26日，朱总理在中南海专门主持召开的完善社会保障体系建设的座谈会上指出：“社会基本保障的标准必须与我国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应。”我国的基本国情是人口多，底子薄，财力弱，1999年中国完成国内生产总值9912.03亿美元，人均国民生产总值为780美元，属低收入国家，而俄罗斯分别为3753.45亿美元和2270美元，尽管中国在国内生产总值方面比俄罗斯多6158.58亿美元，但人均国民生产总值却比俄罗斯少1490美元，相差比较悬殊。（资料来源于（《时事资料手册》2000年第4期）。正如俄罗斯社会保障体制所体现的政府职能与企业部门的分工原则，政府无论何时都要把12.5亿中国人的吃饭等急需于解决的问题办好，保证人们最基本的生活条件，也就是说政府要尽快解决最低生活线的问题。在财政开支上要加大社会保障支出的比重，而把某些可以由企业部门承担的投资交给非财政部门完成，集中财力于政府基本职能。考虑到中国居高不下的储蓄存款余额，居民的自我保障意识一直比较强烈，“吃社会保障”的人毕竟是少数；同时，考虑到经济发展的地区差别，真正迫切需要社会保障的集中在东北、华北地区；另外，农民通过中国特有的土地承包制度获得了社会保障；因此，最终的社会保障压力并不象许多人想象的那样大，通过调整现有财政支出结构完全可以应付财政型社会保障支出。
（二）加快社会保障体系的立法进程，加大对社会保险基金的监管力度。我国的社会保险事业刚刚起步，法规还很不健全，一些地区、部门、企事业单位欠缴社会保险基金的问题还相当严重，致使保险基金收缴率很低，资金缺口较大，特别是缺乏必要的监督机制，使得来之不易的有限的社会保险基金管理出现了挪用等混乱现象。为此，政府应加快社会保障方面的立法，强化社会保险基金的管理，采取行政、法律、道义等措施提高社会保险基金的收缴比率，从长远考虑，应通过立法手段，调整财政支出结构，统一征收社会保险税，发行长期专项债券，发行社会彩票和社会捐赠等渠道聚集社会保障基金，同时要加强社会保险基金和增值部分的管理，加大执法检查和处罚力度，防止出现因挪用社保基金而产生的支付风险，并落实好一旦出现支付风险的救助部门和具体的救助措施。我们完全可以借鉴俄罗斯阿穆尔州政府每年年初以行政长官令的形式，向社会公布居民社会保障执行情况的做法，以增加社会保险基金收支管理的透明度，充分发挥社会监督的作用。在社会保障金的发放上，应尽量避免中间环节，直接到人，以减少漏损（汤晓莉2000）。
（三）进一步理顺体制，向管理要效率。办好社会保障事业，对政府来说是社会稳定的大堤；对企业来说是轻装上阵的良机；对职工来说是安居乐业的港湾，意义十分重大。从体制上看，中央到省这两级的垂直领导关系已经明确，实行对口管理。但是目前省以下的领导关系仍未理顺，在一些“五险合一”的地区（“五险”指养老保险、医疗保险、妇女生育保险、失业保险和工伤保险），虽然成立了社会保险局，但其是作为劳动局的下属单位而存在；在未实行“五险合一”的地区多家办社会保险的问题依然存在，管理比较混乱。为此，有必要在全国范围内对社会保险系统实行垂直领导，并将多家办合并为一家独办社会保险，以提高社会保险基金的管理水平和向社会提供保障服务的工作效率。
（四）在社会保障制度建设上应坚持“全国一盘棋”，在征收全国统一的社会保障税的基础上，按实际需要重点向重工业地区、老产业基地实行倾斜支付。毕竟，这些地区的稳定对中央政府同样是至关重要的。
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