关于农村土地承包纠纷引发信访情况的调查
董丽敏1，贾松田2，于国凤3
（1.扶余市三骏满族蒙古族锡伯族乡农村经济管理服务中心，吉林扶余 131200；2.扶余市弓棚子农村经济管理服务中心，吉林扶余 131200；3.扶余市农村经济服务总站，吉林扶余 131200）
摘 要 近年来，农村土地非农建设开发过程中因农民利益受侵害而引发的土地承包纠纷时有发生，给农村的社会稳定带来了不利影响。基于此，分析农村发生土地承包纠纷的主要原因，从加强领导、宣传贯彻法律法规、建立健全调节机制和做好仲裁工作4个方面阐述解决农村土地承包纠纷的措施。
关键词 农村；土地承包；纠纷；信访
近年来，随着农村经济的快速发展，国家全面取消农业税，对农业、农村和农民实行一系列的优惠政策，极大地调动了农民依靠土地勤劳致富的积极性。多年来在基层存在的与党的农村基本政策、法律法规相悖的一些错误做法和近年来农村土地非农建设开发过程中侵害农民利益的情况引发的土地承包纠时有发生，给农村社会稳定带来了不利的影响。
1 因农村土地承包纠纷引发的信访情况
土地是农民赖以生存的根本，也是当前“三农”问题的核心。近几年，农村土地承包纠纷信访案件不仅在数量上呈上升趋势，而且矛盾激化、对抗性强、调节难度大。当事人因利益之争造成兄弟反目、父子成仇的现象屡见不鲜，到政府和相关部门上访告状也时有发生，不仅影响机关正常的工作秩序，还影响农村社会的和谐稳定。从信访案件来看，农户与农户之间的经营权转包纠纷案件较多，约占纠纷总数的90%，其他方式的承包纠纷略少。
2 农村土地承包纠纷引发信访的主要原因
2.1 二轮土地承包时未获得土地承包经营权
二轮土地承包时未获得土地承包经营权的情况有3种。1）1998年分地时，户在人不在的农户未分得土地。2）分地时，农户村委会为户在人不在的农户预留土地，并将其纳入机动地管理，后又将土地对外发包，签订了长期合同。例如，五家站镇沈阳村村民刘健在二轮土地承包时正在监狱服刑，村委会为其预留的土地，纳入了机动地，由村委会统一管理；2012年，刘健服刑期满，向沈阳村委会索要自己分得的土地，而村委会已经将该地长时间转包，造成无地可给，从而引发纠纷。3）出嫁妇女户口未迁出，在男方户口所在地未分得土地。以上3种情况的农户回来向户口所在地的村委会索要土地，村委会不给或想给又无地可给，致使缺地农户与村委会发生纠纷，从而引发农户上访。
2.2 土地经营权流转
近几年来，农村土地承包仲裁委员会审理的农村土地承包纠纷案件中有50%以上属于流转纠纷，而发生争议的主要原因是所订立的流转合同未依法鉴证。引发纠纷的流转合同普遍存在手续不全、期限不明、四至不详、费用不清等问题；或是把合同外的土地或其他资源性资产违法流转，待发生纠纷时，受让方的权益难以得到保护，给以后引发土地流转纠纷埋下了隐患。产生土地经营权流转纠纷的情况主要有2种。1）签订的土地流转合同文本不规范。在农村，多数农户间的土地流转根本没有签订合同，只是口头协议，交付过承包金，便当作完成了流转程序；而有的农户即使签了合同，合同内容也不完善。例如，三岔河镇长岭子村村民李玉祥承包村民杨永侠0.27 hm2承包地，没有签订承包合同，只是口头协议，杨永侠在2014年以合同到期为由向李玉祥索要土地，双方发生纠纷。2）一部分农户在二轮土地承包后就将承包地按当时价格进行转包，合同期限一般是到二轮土地承包结束。但是如今土地市场价格日益攀升，流转方认为国家政策变化，再按当初约定的价格履行合同明显有失公平，要求解除或变更合同，有的甚至直接单方面终止合同，从而引发纠纷。陶赖昭镇李家村村民李兴夺在2003年将自家1.8 hm2承包地转包给本村村民姜宽，承包费21 500元，合同期限至2027年结束。李兴夺在2014年以承包费过低、显失公平为由，要求变更承包合同，增加承包费，双方因此发生纠纷。
2.3 机动地、四荒地等非平均发包
有的地方在发包机动地、四荒地等资源型资产时，违反法定程序，仗权发包或偏亲向友；有的在合同未到期的前提下，又提前多年与他人续签同一块地的承包合同，并按当年的市场价格预收承包款，造成村集体资产流失，为以后纠纷埋下隐患。例如，永平乡程家村58 hm2水田未经法定程序发包给本集体经济组织以外的成员就是典型案例。该案例中，村民集体上访要求本届村委会终止合同，收回土地，从而引发村民、承包方及村委会3方的纠纷。此外，村委会终止合法有效的机动地承包合同也是引发上访的重要原因。由于村委会换届，村干部更换，新一届村委会对上届或者上几届村委会对外发包的机动地强行收回，有的甚至唆使村民哄抢机动地，造成承包合同无法正常履行。大林子镇主力村村民张殿方在2001年以11万元的价款，承包了主力村11 hm2四荒地，合同期限为2001年12月至2018年12月。2008年春，主力村委会以承包费过低为由，主张收回11 hm2土地的经营权，为此双方发生纠纷。
2.4 村委会收回农户承包地
村委会收回农户承包地产生的纠纷主要有2种。1）收回承包地抵顶欠款引发的纠纷。2003年前，由于农户欠款，无力偿还，村委会便收回农户的承包地另行发包，用承包费偿还欠款。这种做法在当时得到了欠款户的认同，大部分都与村委会签订了交地协议。但是由于国家政策变化，农户后来讨要土地，而村委会又无法将承包出去的土地归还给农户，从而引发了村委会和农户之间的纠纷。2008年，肖家乡东榆村32户农户集体上访，要求村委会解除与他人签订的土地承包合同，返还32户因2003年前欠款而被收回的承包地。2）违法收回独生子女地引发的纠纷。有些乡镇因收回年满18周岁的独生子女地而引发群众上访，比较典型的是三岔河镇西九号村和增盛镇世元村。
切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的领导。各乡镇党委、政府以及农村土地管理部门要依据有关法律、法规，加强研究农村土地承包的新情况、新问题，积极稳妥化解矛盾，确保纠纷得到及时调处。
通过分析纠纷原因，可以看出，农村土地承包纠纷信访案件产生的原因是多方面的。而处理好此类案件，是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的工作，直接关系到农村土地承包关系的稳定和农村和谐社会的创建，与农村集体经济组织利益和承包人的合法权益息息相关，是政府处理信访案件工作中的重中之重。
2.5 土地地界不清
为妥善解决农村土地承包纠纷，保护农民和村集体的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定，提出以下4点建议。
一是建立风险源识别分类评估制度。应当组织各单位对依照工艺流程，在所辖范围对所有可能发生的风险源进行识别汇总，并按照可能发生的概率大小以及影响程度进行分类评估。对于发生概率大影响程度高的风险源作为防控的重点；对于发生概率小影响程度大或者发生概率高影响程度低的风险源作为防控的次重点；而对于发生概率小影响程度低的风险源作为防控的一般重点。
3.事件意图的目的性。引爆群体性公共事件并非事件参与者的本意，解决困难问题、满足利益需求，是引发事件的基本动因。中国社会科学院社会研究所单光鼐曾对群体性事件进行调研发现，下岗失业工人、低收入者、贫困人口、移民是群体性事件中维权的最主要人群，参与事件的成员，其行为仅仅是为实现自己的利益诉求。当下大部分公共事件的发生都与参与者自身利益直接相关，由此可知解决民众的合理诉求和迫切关心的问题才是事件发生的关键。
3 解决农村土地承包纠纷的建议
农户之间因土地相邻，往往是以宽度和垄数认定自己的承包地，并没有其他明显的分界。多年的耕种、整地、打垄，势必会造成垄数变化、地界不清，特别是在分地时本身与土地台账不符，更是难以分清，造成相邻两家相互侵占，从而引发纠纷，甚至因一垄地而发生恶性事件。
3.1 加强领导
谷城县级财政部门积极落实各项扶贫政策，推行负面清单制度，在依法依规与探索创新中寻求对接，在项目规划与资金管理上促进对接，承担着诸多风险，把控着资金监管，做了许多有益的探索，取得了较好的成效。但在实际操作过程中，也遇到不少难点和困惑，存在的问题主要集中在统筹的范围和使用方向上、对政策的落实和理解偏差上以及扶贫资金的使用效益上。
笔者认为，“必然性”的概念在这里出现了层次上的分野。一种是“受迫性”，由外部施加，从而将“受迫者”严格限定在因果性链条之中；另一种是神意所蕴含的“必然性”，是一种“预知”意义上的必然性。神意在静观中预知“必然性”的触发。但困难出现了，难道必然性只能从外部被施加？在马车夫掉转车头的时候，作为其内部的意志或者心灵对行为施加了怎样的影响？作为内部的机制是否也处在必然性的统治之下，而上帝是否是这个必然性的原因？
3.2 宣传贯彻法律法规
进一步宣传贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》《物权法》等法律法规以及国家有关农村土地的政策。目前，有些乡村干部对涉及农村土地方面的相关法律认知不足，不能规范指导农村土地流转。因此要深入贯彻落实相关法律知识，坚决按法律规定执行，土地纠纷问题要通过法定程序，结合本地实际妥善结决。
3.3 建立健全调节机制
建立健全农村土地承包纠纷的调节机制，把矛盾解决在基层。村民委员会作为村民的自治组织具有一定的权威性，由其调解村民之间的土地承包纠纷，有利于纠纷快速、合理地解决；乡镇法律服务所作为人民调解委员会，在调解纠纷时同样具有公正和权威的优势，因此村民委员会和乡镇人民调解委员会应发挥调解的主渠道作用。
3.4 做好仲裁工作
做好农村土地承包纠纷案件的仲裁工作，就是在农村土地承包纠纷中，如果当事人不同意协商，或者通过协商方式不能解决的纠纷，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，通过法律途径解决土地承包中的矛盾和纠纷。经由仲裁，解决纠纷、化解矛盾，维护农村社会稳定。
中图分类号： F321.1
文献标志码： B
DOI： 10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.27.050
收稿日期： 2019-08-20
作者简介： 董丽敏（1974—），女，吉林扶余人，本科，经济师，研究方向为农村经济管理、农村土地承包和确权、新型农业经营主体培育、产权制度改革等。E-mail:donglimin1@163.com。
（责任编辑：刘昀）
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