寻求走出治理困局的大学之道——自治#183;共治#183;善治——大学治理的特征、方式与目标，本文主要内容关键词为：大学论文,困局论文,之道论文,特征论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央十八届三中全会提出，要把推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标。高等教育承担着培育高级专门人才、助推经济发展和社会服务、促进全面建设和谐社会的重要职责，是社会建设之根基。作为社会思想高地的大学，理应自觉推进治理体系综合改革，实现治理能力现代化，以此垂范。然而，在大学治理中存在着党委领导与校长负责之间的角色定位模糊、科层制管理权力僭越、大学校长领导力薄弱、治理制度难以与时俱进、功利主义侵蚀治校理念等诸多困扰，以致阻碍了大学健康发展。为了解决这些问题，一些大学相继推出具有风向标意义的综合改革方案，旨在理顺政府和大学的关系，为建设合理的大学治理结构发挥了至关重要的示范作用。同时，顺畅优化的治理过程与卓越的大学校长领导力密不可分。在大学治理困局中，严格执行党委领导下的校长负责制无疑是一剂制度药石。对全面负责教学、科研和行政管理的大学校长而言，在重新明晰角色定位和任务，从而实现对大学的现代化治理等方面，必须迈出实质性的关键步伐。为此，2015年4月14～15日，《探索与争鸣》编辑部、浙江省高校人文社科重点研究基地“教育学”一级学科基地、湖州师范学院教师教育学院联合主办了“大学领导力与大学治理现代化”高峰论坛，以期学界就大学治理体系建设与大学治理能力现代化，展开更多切实探讨。 ——原刊主持人阮凯 高苑敏 中共十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要任务，并强调“要完善学校内部治理结构。”对于高等教育来说，大学治理的现代化离不开对大学内部治理的特征、方式和目标的深入探讨。 自治：大学治理的特征 大学治理的特征，是由大学的组织特性所决定的。大学是特殊的学术组织，主要从事创造性知识活动，包括知识传播、知识创造、知识物化，这是其不同于其他社会机构的显著特性。因而学术自由是大学的生命所在。正因为大学学术自由的特性，社会给大学留下了宽松的自治空间。 高等学校治理的主要特征是自治。第一，自治是学术创造的需要。学术创造是一种探索高深学问的活动，学者的活动必须服从真理的标准，不受任何外界的压力。因此，需要充分的学术自由和大学的自治。 第二，自治是学术工作的需要。大学除了学术创造本身以外，还有大量学术性工作，如“谁来教”、“教什么”、“如何教”、“谁来读”等，也与学术自由密切联系，需要大学自治。 第三，自治是学术评价的需要。学术评价，十分重要，也十分复杂，成为“控制不能控制者”的难题。以学生学习成绩评价为例，学生在大学学习中，思想的提升、视野的开阔、批判性思维的拓展、创造性能力的开发，很难从学习成绩中反映出来。一般学业考试成绩，也无法反映入校前准备程度上的差别、学校之间的差别、同一学校不同专业之间的差别。学生有不同的受教育预期和不同的大学经历，教育产出也不可能在某一时点测量到。学术评价依靠教育部制订标准、中介组织的评估，很难达到预期的目的。对这一类问题的解决，“唯一的解决办法是让人们自我控制，这包括从外部组织机制转移到人们的内部安排”[1]。因此，对于学术评价，最有效的方式是突出自治，交给大学自己去做，赋予教师充分的教学自由。 1.大学的自治通过宪法、法律所赋予和保障。各国宪法一般都规定了大学学术自由这一基本权利，进而规定了大学自治这一制度性保障措施。我国宪法虽然没有明确提出学术自由，但规定了“公民有言论、出版……自由”，“公民有进行科学研究，文学艺术创造和其他文化活动的自由。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“尊重学术自由，营造宽松的学术环境。”《中华人民共和国高等教育法》明确规定高等学校有“制定招生方案，自主调节系科招生比例，依法自主设置和调整学科、专业，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动，自主开展科学研究、技术开发和社会服务”等自治权力。从法律上说，大学自治是相对于他治而言，意即“大学以及其他与之可比照的教育、研究团体对其内部的管理和运作享有一定程序上的自主权利，不受外部的肆意干涉”[2]。大学自治强调的是大学这一特定组织对于外部所享有的独立权利。 2.大学的自治通过大学章程、大学规章来实现。大学规章制定权是大学自治的核心权利。大学因自治而需要章程。大学章程“上承”国家教育法规，形成政府与大学之间的“合约”；“下启”学校规范制度，规范学校权力正常运行。章程的主要功用是规范大学权力运行，即规范大学与政府的权力关系、规范大学各组织之间的权力关系、规范大学与院系之间的权力关系。依据大学章程，制定大学规章。大学规章即大学为改进和完善内部治理所制定的有关教师与学生，事关实现人才培养、科学研究及社会服务等大学基本功能的各种文件。大学规章制定的主体是大学本身，如董事会，校长办公会，教职工代表大学，学术委员会。党委一方面领导和指导大学规章的制定，同时制定党内自身管理的规章。大学的二级机构，如校职能部门，院、系，无权制定学校的规章。 共治：大学治理的方式 大学是典型的利益相关者组织，涉及众多的利益相关者。大学的主要外部利益相关者有：执政党、各级政府、用人单位、校友群体、捐赠者、合作伙伴、所在社区、社会公众、新闻媒体等。大学的主要内部利益相关者有：高级管理者、中层管理者、教师、学生、其他员工。大学治理是大学利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。根据学校、利益、需要等分析，学校是确立利益相关者的核心，利益是确立利益相关者的着眼点，需要决定利益的走向。因而，在大学治理中共同治理是主要方式。 最早明确提出并实施大学共同治理的是美国。1966年美国大学教授联合会、美国教育理事会和大学董事会协会联合颁布了《学校和大学治理的联合声明》(以下简称《联合声明》)，将“共同治理”定义为：“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺，并用两条原则来规定‘共同治理’，即大学组织重大事情的决策既需要首创能力，也需要全体人员的参与；大学各组成群体在决策中的地位有所不同，谁对具体事务负有首要责任，谁就最有发言权。”[1]从上述定义和规定可以看出，共同治理是大学董事会、行政管理部门、教师、学生等大学各类利益相关者共同参与大学治理。同时，强调两个“优先”：首创优先，即共同治理需要全体人员参与，但要有分工合作，行政人员、学术人员、学生各自发挥自己的优势；首责优先，即大学各个群体在决策中都负有责任，但谁对某项事务负有首要责任，则其具有优先发言权，对事务更大的决定权。《联合声明》还明确了大学各利益相关者在决策过程中的权力分配及共同治理实现途径。 共同治理在大学的管理和发展中，具有十分重要的作用和意义。这主要表现在：第一，共同治理有利于调动教师、学生、职工等多方的积极性。大学有众多的利益相关者，学校学科建设、人才培养、科学研究、社会服务等的质量和水平的提升，取决于师生员工水平和积极性的高低。如果在学校共同治理中，学校的决策广泛听取大家的意见，使大家成为学校的主人，学校大家庭中的一员，大家以一种主人的姿态对待自己的工作，其积极性必然会提高。第二，共同治理有利于集思广益，吸取群体智慧，形成正确的决策。大学涉及人才培养，高深知识的创造、保存、传播，十分复杂。大学是一个理念组织，其决策要有正确理念的指导。大学是经久不衰、影响长远的学术组织，其决策要站在战略高度，有大视野、大智慧。大学组织是一个矩阵式、网状结构，十分复杂，其决策要兼顾方方面面的利益。面对如此复杂的决策，仅仅靠领导人的智慧是不够的，需要集体智慧贡献力量。大学的主体是学者、高级知识分子，有的学者本身就从事决策、管理、教育研究，他们可以帮助大学更好地决策和管理。第三，共同治理有利于发挥学者在决策中的优势作用，形成良好的学术文化；可以制约不断膨胀的行政权力。学术、行政，各有其自身的优势、作用，在学校的决策中，充分发挥各自的优势，相互尊重，相互支持，既能形成良好的学术文化，又能保障权力的制度化运行。第四，共同治理有利于明确责任，分工合作，推进学校发展。共同治理既强调决策的全员参与，又强调“首要责任”。在学校决策、执行的过程中，不是每个人具有同等的权力、责任，其中一部分人负有首要责任，强调首责优先。 善治：大学治理的目标 学者们在研究中不约而同地提出，治理的目标是善治。例如：俞可平教授指出：“治理的目标是为了达成善治，而善治被视为使公共利益最大化的社会管理过程。”[4]宣勇教授提出：“治理的最终目标是实现善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，也是我国推进高等教育治理体系和治理能力现代化的理想追求。”[5]眭依凡教授对善治进行了系统研究，他认为：“善治是使不同利益主体缓解或放弃冲突，并以共同的目标为纽带，以互动合作的方式走到一起的旨在追求效率的管理模式。”[6]对如何实现善治，眭依凡教授提出：“善治的目的是效率，善治的前提是民主，善治的手段是整体设计，善治的保障是法制健全。”[7]这些认识都很有见地。如何实现善治呢，笔者认为，可以从三个方面着手。 一是明确高校治理中的突出问题。实现善治，要从解决我国高校治理中的突出问题入手。这些问题主要表现在，在治理结构方面，决策权、执行权、监督权集于一身，议行合一，权力高度集中；行政权力和学术权力的关系失衡，行政权力处于过于强势的地位；校、院、系责、权不明晰，权力基本上集中在校一级；师生员工在决策体系中没有应有的地位和发言权。在学校规章制定方面，权利性规范与义务性规范的配置失衡，规定师生应尽的义务多，权力少；程序性规范与实体性规范配置失衡，缺乏程序意识，不重视程序性规范；处分性规范与救济性规范的配置失衡，缺少救济性规范，而“无救济则无权利”。在规章制度执行方面，执行不力，不少规章制度成为一纸空文，而制定制度和规范的人往往自己首先破坏这些规章、制度。 二是确立善治的思想、观念。领导者要从传统管理的思维模式下解放出来，顺应时代发展的要求，重视治理和管理中存在的突出问题，确立善治的观念。善治的主要观念是：民主、法治、效率。民主是善治的前提。利益相关者广泛参与决策过程，是治理的基本要求，因而治理的关键问题是参与性、民主性。法治是善治的基础。一方面，合法性是善治的要求和重要标志；另一面，法治是为了建立秩序，有了秩序，才能实现善治。效率是善治的目标。善治也是在公共目标支配下的强调效率的管理活动。“在大学善治的体系框架中，效率不只是经济学的数量概念，而是包括办学治校育人的水平、质量、效益，以及通过竞争追求卓越等概念的综合。大学的准公共产品属性及其导致的竞争性(这种竞争性在国与国之间大学竞争中表现得更为激烈)，决定了大学必须以‘效率优先’为大学善治的价值赋予及目标。”[8] 三是提高治理能力。治理能力是治理主体所具有的达成治理目的的能力。治理的核心是决策，因此，治理能力从某种角度来说也是决策能力。笔者在《高等学校决策的特点、问题与改进》一文中对此进行了论述，提出治理能力、决策能力包括调查研究，发现问题的能力；根据大局，确立目标的能力；锐意进取，实现转变的能力；规划与调协能力，并进行了论述。