协同治理：服务型政府的治道逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
协同治理：作为服务型政府治理模式的合理定位
服务型政府作为一种全新的政府模式，其时代性与创新性正是与传统行政理念、政府模式的比照才凸显出来。随着我国进入后工业化社会，各种社会现象和社会问题日益纷繁复杂，人们对物质和精神的需求量显著增加，过去通行的政府管制一切的管理方式越来越不能适应多元化的社会现实。政府应当反思的是，一个有限的、封闭的系统已经不能容纳变动不居的转型社会所带来的快速多变和混沌无序，政府、市场、公民社会必须通过“协同”这一自组织的更高形式，重塑并生成更高层次的有序性结构，合作治理社会公共事务，从而实现社会的整体跃迁。
一、协同治理之意蕴
基于协同学理论和治理理论，协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。协同治理虽体现了追求效率的工具理性，但更强调对价值理性的关切，是工具理性和价值理性的有机统一。其内涵如下：
1.治理主体的多元性。在现代多元化的社会背景下，“单中心治理”模式日益显现颓势，以致公平缺失、矛盾丛生，因而必须确立“多中心治理”理念。除了政府之外，非政府组织、企业、公民个人在内的所有社会组织和行为者都可以参与公共事务治理，兼容多方的利益需求，让所有成员都拥有一定的利益，而不会感觉被社会主流排斥。社会上任何一个公民，都享有与专职从事行政活动的公民的平等权利和均等机会，特别是那些弱势群体应该拥有维持和改善他们的生存环境的机会，以实现社会的公平正义。
2.治理权威的多样性。协同治理需要权威，但这个权威并非一定是政府，其他主体都可以在公共行政活动中发挥和体现其权威性。通过各主体权威的发挥，使得各主体在产生矛盾和冲突时，通过法律、信息交流和道德劝说彼此“自觉地”宽容与妥协，以便使政府的创新和活动获得公民最大限度的支持和认可。
3.子系统的协作性。协同治理改变政府与其他子系统在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制的关系，强调政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统的相互协作关系。这种协作关系有两层涵义：一是治理主体之间的法律地位平等。这就保证了政府、市场力量和公民社会组织能够在同一个平台上交流，不存在政府随意运用特权发布命令、强制相对方服从的情况；二是机会平等。政府应当而且能够为市场主体、公民社会组织提供平等的参与机会，使各利益群体和个人能够自由表达其意愿，共同管理社会公共事务。
4.系统的动态性。面对复杂多样、变动不居的快速转型社会，各方主体都有责任学会在不同时间、地点和行动领域之间的功能联系和相互依存关系，寻求多元互动、共同协作的权力运作方式，遵循动态和权变原则，并为各自的行为负责，促进建立共同的愿景，从而鼓励新的序参量的出现，使系统在不断生成和转化的过程中达到更高级的平衡。
5.组织的协调性。协同治理中的各系统彼此相互依赖且关系复杂，存在着较大的空间——时间跨度，有共同的利害关系或共同参加某些项目，自组织是特别适宜的协调方式。在一定的环境条件下，由系统内部自身组织起来，并通过各种形式的信息反馈和谈判达成共识，并为实现这一共识进行正面的协调，对环境的变化保持灵活的适应性，从而补充市场交换和政府自上而下调控之不足，实现各种资源的协同增效。
6.社会秩序的稳定性。协同治理所求的终归是创造条件以保证社会有序和稳定。通过各种等级的调节和整合作用，在系统内不同的范围和层次将无序转化为有序，并且提高自身的组织化和有序化程度，以确保国家的和平、公民的团结、生活的有序、居民的安全以及公共政策的连贯等。
二、协同治理作为服务型政府治理模式的合理性考察
1.协同治理：作为行政现代性的理论审视
作为行政现代性的历史追踪，新公共服务强调公共行政的公共性，公共性是现代行政体系合法性的依据，集中表现在行政活动追求服务中心主义和责任至上主义，以维护和增进公共利益。这预示着现代服务型政府的建构，必然要求行政主体把公共性当作行政活动的出发点，把维护公共利益、实现公众满意作为现代行政活动的核心价值追求；必然要求还权于公民，把服务公民、服务社会作为基本职责。如果从公共性的轴心出发去思考社会治理的问题，就会合乎逻辑地得出结论，政府组织、营利组织、公民社会都应当是服务于公共利益的，在维护和增进公共利益的共同目标下，开展广泛的互动、合作，共同去营建协同治理的模式。因为，公共性实现过程的实质就是私人领域与公共领域的相互作用、相互合作，通过公共讨论和公共对话产生共通感觉，以达成符合公共利益的共识，最终维护和增进公共利益。诚如以新公共服务为代表的现代服务行政所主张和确证的那样，“满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施”，政府机构、营利组织、公民社会形成一个开放的系统，通过非线性的互动创造演绎整体的合作效应，产生扩大的生产力，创造行政现代性所追寻的公共性。“公共性并不是固定不变的，而是可以创造的或再创造的，这取决于人的行为和人们之间的相互作用。公共性之所以丧失，是因为人们似乎不能或不愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的政治共同体之中。”毋庸置疑，在服务型政府的建构中，非政府组织也将不断成长，它将作为一股推动公共领域与私人领域合作的强大力量，与政府之间建立起一种互动合作的关系，形成协同治理的社会治理模式，使政府朝着公共性增长的方向发展，并能够更多地做出维护和增进公共利益的行为选择。
2.协同治理：作为服务型政府工具的理论考量
服务型政府的价值实现过程不仅仅是政府与公民“心约”的过程，同时还应该通过合理的行动模式去实现，即各主体应当选择适当的政府工具去实现服务型政府。莱斯特·萨拉蒙认为政府工具是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径。以萨拉蒙为代表的现代政府工具理论对政府的工具箱进行了重新检视，试图通过一种新途径即“新治理”范式，来解决公共问题。它超越了以往公共问题的解决只局限于政府的独白式话语，而将范围广泛、有丰富经验的社会主体加入进来进行协商、对话。
“新治理”的主要特征有两个：一是公共问题的治理已经成为需要私人部门、非营利部门和政府协同参与的团队工作；二是众多部门的合作治理并非是自我运作的，它面临着组织和管理方面的巨大挑战。就其内涵来说，“新治理”理论认为，第一，政府、私营部门、第三部门通过合作方式组成社会网络管理系统，强调社会管理的多元化和有效政府的功能角色定位，将焦点转向致力于解决公共问题；第二，网络组织的核心内涵是网络组织的参与者始终保持复数性即差异性和平等性共存，将公私合作看做是政策执行过程中一个值得期待的副产品，是公共政策工具中的一部分，为人们预言未来的情况提供了很好的素材；第三，尽管使用了间接工具进行管理，但是还要重视政府管理。不论在政策制定还是执行阶段，以协商和认同来代替命令和控制作为管理方式都是值得提倡的，因为协商是任何公共政策工具与公共政策问题相互匹配的前提条件；第四，私人部门和第三部门应该采取更加主动的姿态去解决公共问题，政府通过授权将各个不同的参与主体整合在一起，鼓励人们创造性地思考来实现共同目标。然而，在以等级制和权力服从关系为核心的管制型政府中，政府工具集中控制在政府手中，社会则在既定的阶层分野下依靠政府的控制维持封闭系统自身能量的暂时平衡。显然，这种暂时的平衡是以分散化为原子状态的社会处于政府的排斥之下为基础和前提的，因此它显得极为脆弱和无序，也极易被打破。
英国学者胡德指出：“理解政府工具与环境之间的关系非常重要，公共行政应该研究的是在什么样的情境下特定工具的表现优劣。以现代政府工具理论为分析视角对我国的服务型政府建设进行分析可以看出，目前我国政府仍在不确定的外部环境中对民众多样化的需求进行抉择，在某些方面仍然充分代表公民的意志和利益来行使社会管理权。因此，政府在很大程度上还是唯一的权力中心，集中掌握和控制着管理国家社会事务的各种资源。在政府工具的选择和运用上，表现为明显的“亲政府”倾向，停留在选用以国家权威为基础的传统类工具上，主要是建立规章制度和制裁手段、管制或放松管制、颁发许可证等。而蕴含着“新治理”理念的协同治理，强调政府并不是唯一的权力中心，私营部门、第三部门只要得到公众的认可，都可以成为不同层面的权力中心，它们将在不同程度上分担管理公共事务、提供公共服务的职责，在面对扩大选择范围和众多的潜在资源可供利用时，通过法律、信息交流和道德劝说等彼此“自觉地”宽容和妥协，极大地拓展了公共问题的解决途径而不是将公共问题进行简单化处理，从而使政府的创新和活动获得公民最大程度的支持和认可。可见，服务型政府对于工具的选择和应用应寻求各系统的通力合作，采取协同治理的政府工具以实现公众满意的目标。