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一、农业综合开发属于准公共产品
我们认为，应当将农业综合开发界定为公共产品，确切地说，属于农业准公共产品的范围。农业公共产品是指那些个体农户所不愿干、不能干、干不了，但又是社会和经济发展所必不可少的事务，是全体居民共同利益的体现。就构成农业综合开发主体的中低产田改造来说，它以流域水利措施为中心，实现林、田、路综合治理，这些是单个农户想做而无力做，做不到的，因此，笼统地说，应当属于公共产品的范围。
就公共产品的质的规定性来说，准公共产品属于公共产品的一个大类，其性质介于纯公共产品与私人产品之间。其特点为：（1 ）具有效益上的外溢性特征，即不仅社会受益，而且个人受益。（2 ）或多或少存在着消费上的排它性，即并非本地区全体居民受益，而是在限定范围内的居民或企业受益。（3）或多或少地存在消费上的竞争性， 即随着供给范围的扩大，其成本也呈现一定程度增加，因而并不完全具有非竞争性。这三个特征是符合农业综合开发实际的。首先，农业综合开发具有效益外溢性，以中低产田改造为例，水利设施和林田路的配套不仅使个体农户得到了实惠，也改善了农业生态环境，随着农业产量的提高和高产稳定区块的不断扩大，也为中国农业现代化奠定了基础。又如，农业科技示范项目的受益人不仅是个体农户，它还起到了带动周围农户，向他们提供农业科技知识和技术的作用，搞好了一个项目，往往带动了一大片。因此，它是既使农户得益，又使政府得益和社会得益的事。其次，农业综合开发具有一定的受益排它性，具体受益的农户，总是在开发区的范围。再次，随着国家开发范围的扩大，所需的资金也相应增长，具有一定程度的消费上的竞争性，因此筹措这笔资金是当前一大难题。
准公共产品理论还告诉我们，按其公共性质，可以将它们分为接近于纯公共产品的准公共产品、中间性准公共产品和接近于市场产品的准公共产品三类，其中，科技示范应当属于第一类；中低产田改造属于第二类；多种经营属于第三类。由于它们的公共性不同，因此，政府与受益人在成本分摊下的比例在理论上也应当不同。体现在农业综合开发上，科技示范项目政府承担部分可以为60—80%；中低产田改造项目可以为40—60%；多种经营项目可以为30—0%， 或者采用政府贴息方式来分摊成本。而目前我国农业综合开发基本上也是按此来筹措资金的。
总之，农业综合开发应当属于准公共产品。这一理论至少告诉我们以下二点：一是正因为它属于准公共产品，所以适宜由政府组织实施，但就其本质来说属于社会工程。就是说，在开发项目完成后，应当根据“谁出钱、谁受益、谁管理”的产权规则将项目的产权移交有关方面。二是农业准公共产品是私人产品社会里的公共经济部分。我们知道，在市场经济条件下，农业经济是由土地、资本、技术和劳动四大因素组合起来的。在一家一户为主的条件下，这些因素是相互隔离的，因而农业经济必然处于低效率状态，农业准公共产品的一大作用是按优化资源配置的原则对上述要素进行重新组合，农业经济越发展，其重要性就越突出。因此，管理和提供这部分产品是县乡政府的重要职责之一。在过去计划经济时代，农业公共产品是由人民公社承担的，撤社建乡，实行家庭联产承包责任制后，准公共产品旧的提供机制已经不复存在，而新的机制一直未建立，而且按目前的行政体制，它们分归农业、林业、水利、农机、交通、科委等不同部门管理，各机构之间条块分割。因而存在着“准公共产品短缺”问题。而农业综合开发在一定程度上弥补了这一短缺，而且通过综合开发方式，把有关部门组合起来，因而在一定程度上优化了农业资源配置。
二、目前我国农业综合开发存在的主要问题
在十多年的农业综合开发实践中，已经取得了丰硕的成果，但我们应该看到，在当前市场经济体制日趋成熟的新形势下，除农业综合开发的指导思想未能随着市场形势的变化而及时调整外，管理机制已显现出诸多的不适应，并已严重影响了农业综合开发的效率。具体分析如下：
（一）资金不足使得农业综合开发进展缓慢。
目前，农业综合开发筹资不足主要表现在以下几个方面：
第一，地方财政资金配套不足。按照政策规定，国家立项的农业综合开发项目要求地方按不低于中央财政投资额1：1的比例进行配套，其中，省级财政应承担地方财政配套资金的70%以上。但从执行情况上来看，除了东部沿海有关省市配套较为理想之外，不少内地省（区）因财政原因资金的配套和到位不足，前10年（1988—1997年）配套资金的缺口累计达16.9亿元。
第二，农民自筹资金不足，完不成计划。前10年（1988—1997年）自筹资金缺口累计达5.6亿元， 有些省（区）对农业综合开发中农民投资部分仍停留在投工投劳的水准上，上级给多少钱，干多少活。甚至擅自缩小开发范围，减少开发项目建设内容，降低开发质量标准。
第三，农贷资金的贷款困难。按照政策规定，国家立项的农业综合开发项目，农贷资金占1／4。但实际执行情况并不太理想，贷款往往难以足额到位，造成资金缺口，前10年（1988—1997年）农贷资金缺口累计达58.3亿元，形成开工不足或“半拉子工程”。
第四，到期有偿资金回收存在较大难度。有偿资金回收难，是目前各地农业综合开发资金管理普遍面临的一个难题。已不同程度地影响了农业综合开发“滚动开发”战略的有效实施。
（二）缺乏现代科技支撑致使农业综合开发后劲乏力。
第一，农业综合开发中的科技投入占总投入的比重偏低，致使科技开发和推广缺乏资金支持。目前，科技开发的投资占农业综合开发总投资的比重仅为3%左右。 这与现代农业对科技开发投入的要求明显不足。据中科院地理所对黄淮海五省第一期（1988—1990年）、 第二期（1991—1993年）开发的调查，第一期开发，科技投入占总投资的6.13 %；第二期开发，科技投入占总投资的2.94%，呈下降趋势。
第二，缺乏科学合理、规范配套的规划体系，使之难以与农业现代化、小城镇建设要求相衔接。农业综合开发的科技含量高低，首先应当是指农业综合开发规划的科学性、合理性，因为，科学规划本身就是多学科成果聚合的产物。目前，我国农业综合开发的规划工作还相对落后。除了国家农发办编制的农业综合开发五年计划外，尚未能编制出各具特色、科学合理、目标明确、便于操作的区域性规划（如东北平原、黄淮海平原、河套平原、长江中下游平原等区域性规划），以及省级流域性规划。县级虽编制了项目执行计划，但大都起点较低，对乡村的规划大多屈从于现有的自然村，不能与现代化农业的要求相衔接。这种状况势必造成开发项目分散、无序的状态。
第三，有些项目的科技含量不高，还不能起到科技示范和辐射作用，特别是早期项目。此外，一些先进的新技术、新品种在农业综合开发项目区得不到及时的推广和应用，削弱了农业综合开发的效益。例如，国家农发办每年拿出500 万元无偿资金委托农业部用于粮食作物新品种原种扩繁基地的建设，到1995年底已累计投资4000万元，但研制出来的新品种并未全面推广；“八五”期间，我国每年繁育并通过鉴定的粮食作物新品种、新组合约有150项，也并没有全部在项目区得到推广。
（三）管理制度不够健全、规范降低了农业综合开发的效率。
第一，项目管理制度不够规范，使得部分项目工程质量不高。农业综合开发是通过工程项目来向农民提供公共产品的，因此，农业综合开发项目工程建设质量的高低是直接关系到开发项目能否产生效益，产生多大效益的核心问题。为提高工程质量，国家农发办已经建立了一套从立项到竣工验收的制度，但是，就管理方法来说，还基本上属于计划经济下的项目管理模式，致使一些地区农业综合开发项目工程标准低，质量差，经不起时间的考验。
第二，资金管理制度不够健全，一些项目资金管理混乱，效益低下，许多项目区没有建立一个合理的财务会计制度。例如，按要求农业综合开发资金必须实行“专款专用”，必须实行农业综合开发资金和农业综合开发行政管理经费“两条线，两本账”管理。但不少地方没能做到，经常出现挪用开发资金的现象。
第三，产权管理尚未引起足够的重视，产权不明晰，已建工程乏人管护，难以发挥应有的效益。在市场经济制度下，产权制度是一个核心问题。农业综合开发虽已明确是“民办公助”的形式，但如何落实产权，并使之明晰化，如何根据产权明晰的要求，建立相应的管理制度，还存在不少问题。
三、优化农业综合开发的若干政策思路
要使农业综合开发在推进我国农业现代化进程中发挥更大的作用，便之真正成为我国农业现代化的重要途径，就必须进一步深化农业综合开发，而要深化农业综合开发，必须针对农业综合开发存在的问题，采取积极有效的政策措施。本文根据农业综合开发存在的问题，提出以下优化农业综合开发的几条政策思路：
（一）适应市场形势，及时转变开发指导思想。
在农产品需求约束日益明显的情况下，以追求农产品总量增长为主的农业开发模式，已无法保证农民收入的较快增长。面对我国当前农产品档次低、质量差，大量低档次农产品在同一平台上竞争，以致一方面农产品大量积压，另一方面又需要大量进口的现实，我们别无选择，只能调整农业生产结构。在这方面，一是农业开发指导思想应当由数量型转为效益型农业；二是农业结构应当由传统的自给型转化为优势型农业。如果我们在农产品的品种结构和品质结构的调整迈不开步子的话，随着中国加入世界贸易组织（WPO）步伐的加快， 国外的农产品大举进来，我国的农业就必然处处被动。因此，只有及时转变农业综合开发的指导思想，将以追求产量为主的农业综合开发的指导思想，转变为以追求品种和品质的效益农业综合开发上来，把农业发展战略提升到“优势型”农业上来。面向国际市场，让更多的农产品“打出去”。为缓解农产品积压问题，东部地区农业综合开发的重点应当转向扶持外向型、出口型农业，以减轻国内市场的农产品的压力。在调整农业指导思想和农业生产结构方面，农业综合开发具有很大优势。各级政府应当把它作为实现农业结构调整的重要手段。
（二）按准公共产品的供给规律办事，确立地方政府的开发主体地位。
在农业综合开发方面，究竟应当以地方政府为主，还是以中央政府为主，这是一个重大的理论问题。必须指出，在农业综合开发初期，实行以中央政府为主的方针是必要的，这有利于推动这一工作的开展，但农业综合开发实行了11年，经由初期阶段开始进入正常运行阶段，特别是中央在明确将农业综合开发作为农业现代化的重要途径之后，以中央为主的方针必须调整到以地方政府为主上，确立地方政府的开发主体地位。
准公共产品理论告诉我们：首先，由于准公共产品与直接受益人有密切联系，这就决定了它具有地方性特征；其次，按照多级政府的分工理论，中央政府应主要提供纯公共产品，地方政府除了提供一部分纯公共产品外，主要提供准公共产品。因此，从上述两方面来看，以地方政府（在这里是指省、市、自治区政府）为主的农业综合开发思路，是符合农业准公共产品供给规律的。具体地说，农业综合开发应当在立项、审批、施工、验收等方面扩大地方政府的自主权，中央则负责宏观调控和协调。
这一思路调整有以下好处：一是国家农发办可以从繁重的日常事务中摆脱出来，集中精力考虑一些大的战略性问题，把农业综合开发引向更高层次；二是有利于发挥地方政府的积极性，将“要我开发”变为“我要开发”，也有利于地方政府把农业现代化规划与农业综合开发结合起来，使之成为推动农业现代化的重要途径；三是有利于保证农业综合开发的工程进度和工程质量。
（三）实施积极的财政支农政策，多方筹措开发资金。
在市场经济条件下，对农业综合开发的各种要素（土地、人力、物力、财力、科技等）的投入，最终都要通过资金投入来实现。可见，资金是深化农业综合开发的前提和保证。因此，如何拓展开发资金的筹措范围，筹措到足够的开发资金，就成了非常关键的问题。
第一，实施积极的财政支农政策，加大各级政府的投资力度。要使积极的财政政策取得更大的效果，必须将其实施的辐射范围由城市扩展到农村。也就是说，应当通过中央扩大公债规模，并把一部分公债转给地方来扩大农业综合开发规模，以解决目前财政资金的不足。
第二，制定相应的政策，把农业综合开发看成是农民对土地的投资行为。笔者认为，拓宽行业综合开发筹资渠道的关键在于转变观念，把中低产田改造真正看成是一种投资行为。市场经济下，要使社会对土地投资有积极性，就必须使投资人获得相应的利益。由于对土地的投资是一种长期投资，如何根据公有制的特点，使投资人真正能获得长期回报，这就成了整个问题的关键。具体地说，国务院应制定相应的条例，规定凡是经过农业综合开发的土地，投资人在中央规定的承包期内，允许作为财产转让，也应当允许农民个人死亡时有价转让他人，或者转让给指定的继承人。
第三，把财政有偿拨款改为委托银行贷款。在农业综合开发中，农民到期不归还有偿贷款，发生赖账现象的原因主要是农民认为这是政府的钱，不赖白不赖。此外，有偿资金的借贷主体问题也值得研究。财政本身作为贷款主体是不符合市场经济条件下商业行为要求的。农民筹资是一种商业行为，应该用商业方式解决。为此，应把财政有偿拨款改为委托银行贷款。
第四，通过农业综合开发项目的资本化运作来筹措资金。把开发好的项目，作为吸引、引导新增投入的“酵母”，努力发掘再投入的潜力。通过采取租赁、承包、转让、拍卖、股份合作以及嫁接改造等多种形式，把土地几十年的经营权出让给企业、其它单位或个人，取得相应的投入，实现滚动开发，但是，这种产权转让是有条件的，这就是企业只能用于搞效益农业开发，不得用于建设如工厂、商店和住宅等，以吸引农民、农村合作经济组织、乡镇企业、国家经济技术职能部门以及大中型企业参与开发，尤其是鼓励大中城市企事业单位到项目区建立各种农产品基地。这样，既可以增加投入，又保证了城市人民及大中型企业对农副产品和原材料的需求，实现城市的资金、技术优势与农村资源、劳力优势的对接。
总之，要通过多层次、多渠道、多形式，对各种资金进行广泛动员、组织和引导，使农业综合开发投入不仅有财政投入，更有全社会、全方位的投入。
（四）按市场规律办事，导入农业综合开发竟争机制。
农业综合开发要走出困境，就必须按市场经济规律的要求，引入竞争机制。具体地说，一是要引进项目竞争机制；二是要引进工程竞争机制。
第一，引进项目竞争机制。真正做到变“要我开发”为“我要开发”，就必须引入政府间财政资金转移支付中的项目竞争机制。在如何引入项目竞争机制上，根据以往经验，可以考虑以下四个问题：一是过去的业绩，包括开发进度、质量等方面的记录；二是项目区规划的先进性、可行性；三是县市政府承诺的配套资金；四是是否有一套合理的财务会计制度和工程管理制度，以及竣工项目的管护制度。在此基础上，由专家组评审，领导审定，择优立项。
第二，引进工程的竞争机制，实行政府采购，克服地方保护主义。地方保护主义保护的往往是落后的东西，是少数人的利益，而不是农民的利益，因此一定要打破地方保护主义。否则，就不能达到创优的目的。
（五）引入市场机制，提高科技含量。
第一，健全科技推广组织，保障科技推广有序进行。要使科技推广顺利进行，必须要有组织上的保证。要把农业科技服务体系建立起来，改变科技推广体系线断、网破、人散的退休状况，架通科技进入千家万户的桥梁。农业综合开发项目要把扶持建设乡（镇）技术服务体系作为项目建设和竣工验收的重要内容，凡开发区没有完整的科技网络就可视为整体项目的不合格，不能通过验收，不能评为先进。
第二，更新开发观念，加大科技开发和推广的投资力度。加大科技方面的投入，使农业综合开发投资从主要用于农业基本建设、改善农业生产条件的低层次开发转移到改善农业生产条件和依靠科技并重的开发轨道。
第三，完善利益分配机制，鼓励科技单位和人员到项目区推广先进科技。要制定优惠政策，建立竞争机制，吸引和鼓励科技工作者到农业综合开发区传播和推广先进适用技术。要运用经济手段组织科技开发，把新科技成果推广的效益，切实与科技人员的利益挂起钩来。鼓励和支持科技单位和地方政府采取“政技结合，集团承包”等方法，按照“风险共担，利益均沾”的原则开展有偿服务，推广科技成果。
第四，运用价格等诱导机制，激励农民自觉应用先进科技。例如，国家在实行保护价收购农产品时，应该实行“优质优价，劣质劣价”拉开差距，甚至将劣质农产品挤出保护价收购之列。使农民真正体会到应用先进科技，如选用良种，运用大棚等的价值，从而产生对先进科技的内在需求动机，并进而自觉应用先进科技。
总之，农业综合开发区要把依靠科技进步作为项目区集约经营的重点来抓。
（六）全面实行政府采购制度。
为了规范农业综合开发的项目管理，提高其工程质量和管理效益，农业综合开发工程建设应积极推行政府采购制度。所谓政府采购是指“各级政府为满足日常政务活动和面向公众服务的需要，在财政监督下，以法定的程序、形式和方法，从市场统一采购商品和劳务的制度。”
我们认为，适应农业综合开发的政府采购制度与一般的政府采购制度既有相同之处，又有不同之处。我们不仅要规范采购程序，更要准确确定农业综合开发的政府采购管理部门和采购范围。因为农业综合开发毕竟是一个特殊的工程，不应列入一般的政府采购部门，而应由农发办来组织实施。其采购范围应主要包括工程设计招投标，工程施工招投标和标准件加工招投标等。