新加坡中央公积金制度改革评析，本文主要内容关键词为：新加坡论文,制度改革论文,公积金论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.4 文献标识码：A 文章编号：1672-8106(2009)04-0092-04
一、新加坡中央公积金制度变迁
新加坡中央公积金制度是国家依法强制其国民为养老、医疗、住房、家庭保护等专项资金进行储蓄的完全基金模式的社会保障制度。1955年7月，中央公积金局的成立标志着新加坡中央公积金型社会保障制度的正式建立。
新加坡中央公积金型社会保障制度的变迁过程大致可以分为两个阶段：第一阶段，单一养老保障项目阶段，时间大约是从1955年到1965年。这段时期新加坡政治动荡，政府工作的重点是理顺各方面的关系，以求社会安定。第二阶段，保障项目扩张和完善阶段，时间大约是从1965年至今。在保障项目扩张和完善阶段，中央公积金制度的发展有两个里程碑意义的事件。第一个是1968年10月政府开始实行“居者有其屋”的公共建屋计划，允许会员动用公积金储蓄购买政府组屋。这是政府首次动用公积金储蓄以实现国家的政策目标。第二个是1986年政府允许公积金会员将公积金储蓄投资于有风险的金融资产。这是中央公积金储蓄首次被允许投资于证券市场。以1968年“居者有其屋计划”为标志，中央公积金的使用范围逐步拓宽，保障项目已经由以前的单一养老保障发展到了包括退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障在内的综合保障体系。以1986年中央公积金储蓄可以投资于风险金融资产为标志，中央公积金的投资工具逐步增多，投资组合更加灵活。目前，中央公积金可以选择包括定期储蓄、新加坡政府债券、法定的委员会债券、由新加坡政府担保的债券、年金、捐赠保险产品、投资类保险产品、外汇交易基金、股票、企业债券、黄金等诸多投资工具进行投资。总括起来讲，中央公积金保障项目扩张和完善是一个渐进的过程，这一过程大约持续了40多年，中央公积金保障种类的增加和投资方式的多样化是这一阶段的主要特征。
二、新加坡中央公积金制度的基本内容
在坚持效率优先、机会公平和激励工作的理念下，新加坡形成了内容丰富、独具特色的中央公积金型社会保障制度。
(一)中央公积金会员账户
中央公积金会员有三个账户，即普通账户、特别账户和医疗储蓄账户。普通账户的公积金存款可用于购置公共房屋、提前退休投资、保险、教育和转拨款项到父母退休账户。普通账户目前每年最低名义记账利率为2.5％。特别账户的公积金存款主要是为了晚年应急之用。特别账户目前每年最低名义记账利率是4％。医疗储蓄账户公积金存款可用于住院、选择性的门诊医疗服务、缴纳意外疾病保险费用等。医疗储蓄账户目前每年的名义记账利率为4％。
(二)中央公积金保障项目
中央公积金保障项目可以分为四大类，即退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障。在这四大保障项目之下又可以分为若干个子项目。可以把中央公积金的保障项目列成表1。
(三)中央公积金缴费与给付
中央公积金缴费由雇主和雇员共同承担。随着社会经济发展状况的变化，新加坡政府会及时对中央公积金的缴费率进行调整。到目前为止，中央公积金缴费率最高时达到50％，2000-2008年基本稳定在30％～36％的水平。中央公积金给付和中央公积金缴费不同，它没有一个明确的与工资之间的比例关系。也就是说，中央公积金给付没有明确的工资替代率。但可从每年提取的中央公积金数额了解它给付的基本情况，具体数值见表2。
(四)中央公积金管理
新加坡的中央公积金由中央公积金局统一管理，由劳工部制定有关政策并进行监督。据中央公积金法案以及以后颁布的各有关法案，新加坡中央公积金中可用于投资的基金可以划分为成员结余基金(member balances)、保险基金(insurance funds)和退休前取款基金(pre-retirement withdrawal funds)等相互独立的三个组成部分，由中央公积金局遵循不同的投资规则进行投资运营。
三、新加坡中央公积金制度改革
(一)改革动因
1.中央公积金制度覆盖面不够宽。新加坡中央公积金制度还没有覆盖整个劳动力市场。至少有一部分人由于没有参加中央公积金制度而使他们的退休金变得不足。
2.中央公积金制度缺乏抵御通货膨胀的自动保护机制。由于中央公积金制度缺乏抵御通货膨胀的自动保护机制，任何明显的通货膨胀或货币贬值都会使中央公积金资产的实际回报率降低，从而可能出现低养老金替代率[1]，使用于养老的公积金储蓄不足。
3.中央公积金制度为那些退出劳动力市场的公积金会员提供的分享经济增长成果的机会有限。当一个公积金会员积累储蓄并有资格领取公积金时，一些长寿公积金会员的生活就可能会受到影响。中央公积金制度不同于社会保险制度，它缺乏为不同年龄跨度的公积金会员的养老保障进行自动调整的机制。
4.中央公积金制度难以达到社会共济的目的[2]。中央公积金制度的社会共济作用很小，一些低收入者或者年轻人在相当长的时间内难以积累到足以满足购房或者在规定期限内分期偿还购房款支出的需要，这样他们就难以享受到中央公积金所带来的利益，势必形成待遇差别悬殊和贫富不均的社会现象。
5.中央公积金制度的透明度不足。中央公积金制度包括的保障项目越来越多，这极大地减弱了它的透明度。透明度不足也表现在缺乏关于公积金会员资产受益回报最终配置的相关信息。
(二)改革现状
目前，新加坡政府对中央公积金制度还没有进行根本性改革的计划。新加坡政府计划在以下几个方面对中央公积金制度进行调整[3]：
1.放弃提高公积金存款率为40％的计划，将公积金缴费率逐步下调至30％。不过，公积金缴费率截止到2007年为34.5％，还没有下调到30％。未来将实行灵活的缴费率，年长工人缴费率将低于年轻工人。
2.调高2003年8万新元的最低存款限额，到2013年为止，逐步把最低存款限额提高到12万新元。
3.需缴纳公积金的薪金上限从6 000新元下调到5 000新元。这一改革目标在2005年已经实现。到2006年，需缴纳公积金的薪金上限已经降至了4 500元。
4.分阶段取消55岁公积金会员可以提取半数公积金的做法，实行55岁公积金会员只能提取扣除公积金最低存款额以及保健储蓄最低存款额之后余款的政策。
除了上述四项改革外，新加坡政府还在逐步增加一些新的保障项目和保障内容，放宽了对中央公积金投资领域的限制，创新投资方式。比如，2001年实施的“新”新加坡股份计划，2002年实施的老年保障盾牌计划和2003年实施的经济重组股份计划等都对中央公积金原有的保障项目、内容、投资领域和方式进行了补充和完善。
(三)改革趋势
1.努力实现中央公积金的保值增值。这将是中央公积金制度长期、持续关注和进行改革的趋势之一。中央公积金投资渠道的改革和投资方式的创新将继续是中央公积金制度改革的内容。除此之外，随着中央公积金投资渠道和方式的改革，中央公积金在改革中将会努力降低其管理成本，增加其管理方面的透明度。
2.合理定位中央公积金制度的角色。中央公积金制度起初是为了保障退休者的经济生活安全而建立的。经过54年的发展，目前中央公积金非退休保障的角色所占的比重越来越大。新加坡政府将来必然会对中央公积金制度退休保障角色和非退休保障角色进行权衡和合理定位，这将会对中央公积金制度未来的改革产生深远影响。
3.稳妥解决中央公积金对低收入人口的保障。相对贫困是一个长期的社会问题。低收入者存入个人账户的资金不足以保障其基本的经济生活，这对整个经济和社会发展都构成了不良影响。中央公积金制度未来的改革将会高度重视并逐步解决这一问题。
4.逐步扩大中央公积金制度的覆盖面。新加坡是一个高度国际化的城市国家，受到社会保障集团化和一体化国际趋势的影响比较大。在这种形势下，新加坡将会逐步适时扩大中央公积金的覆盖面，吸引外来人口在新加坡投资兴业，这对于保持和促进新加坡的国际竞争力是十分重要的。
5.全面加强中央公积金管理。随着社会经济的发展和信息交流渠道的日益增多，新加坡中央公积金局将会对公积金管理的诸多方面进行改革。比如，要通过各种方式增加公积金最终收益使用的相关信息，使公积金会员拥有关于这方面资金使用的充分的知情权；在满足提款资格的条件下增加放款速度，以防止会员对公积金制度的信用危机；在新加坡自雇人员和临时工人有可能增加的情况下，中央公积金局应该健全公积金的缴费体系，确保较高的公积金遵缴率。
四、对中国社会保障制度改革的启示
(一)应寻求适合本国国情的社会保障制度安排
这一点在新加坡中央公积金制度中体现得特别明显。新加坡中央公积金制度是由英国殖民者酝酿建立的。当时英国已经建成了福利国家，但是新加坡并没有照搬英国的福利国家模式，而是建立了中央公积金制度。中央公积金制度是当时政治、经济、社会和文化的产物。当然，中央公积金制度后来的发展变化及其完善都是紧紧围绕着新加坡的政治、经济、社会、文化因素来展开的。中国社会保障制度安排应借鉴新加坡中央公积金制度运行的这一基本经验，建立与中国国情相适应的社会保障制度，而不应完全照搬其他国家的社会保障制度模式。
(二)应重视家庭在社会保障中的作用
在中国儒家文化的影响下，新加坡中央公积金制度强调家庭在社会中的作用，并以家庭为中心来处理社会问题。实践证明，这一做法在维护社会稳定、促进就业、缓和代际矛盾等方面起到了积极作用。中国是一个深受儒家文化影响的农业大国，虽然目前的经济结构和家庭结构发生了很大的变化，但是家庭成员的经济关系和亲子文化并没有发生与之同步的变化，家庭内部的分配功能还很强。中国应该借鉴新加坡的经验，在社会保障制度尤其是农村社会保障制度改革和完善中充分发挥家庭的作用，家庭尤其要在养老保障、医疗保障和失业保障等方面起到重要作用[4]。
(三)应大力发展企业补充社会保险
中国的国情决定了中国不能走新加坡中央公积金制度所实行的由个人和企业负担的高投保率的单一支柱的社会保险制度。中国社会保险制度包括基本社会保险、企业补充社会保险和个人自愿储蓄三个层次，这是符合中国国情的现实选择。但是目前企业补充社会保险发展缓慢，还没有充分发挥其应有的保障作用。企业补充社会保险制度的改革、完善和发展可以借鉴新加坡中央公积金制度的作法，为职工建立个人账户，作为基本社会保险必要和有益的补充。以新加坡中央公积金制度经验为借鉴，我国在大力发展企业补充社会保险时，应考虑坚持投资的基金有竞争性、管理基金有独立性尤其是政治独立性、人们应有选择基金的权利这三项原则。在对企业补充社会保险建立的个人账户进行管理时，应着重考虑对基金管理机构的自由选择权、基金的透明度、基金缴费主体、政府补贴方式以及基金管理公司的运营收益率这些因素[5]。
(四)应加强社会保障基金的运营和管理
社会保障基金的保值增值是社会保障制度的生命线。以新加坡中央公积金制度经验为借鉴，中国在社会保障基金运营和管理方面应该着重做好三点：一是社会保障基金投资决策者在制定投资政策时不仅要考虑基金本身的保值增值，还要兼顾其他的社会目标。全国社会保障基金理事会管理的那部分基金在投资时应该注重对整个社会进步和国民经济的促进作用，有时甚至可以为此在收益率上承受一定的损失，省级统筹基金可以适当考虑对地方经济和社会发展的促进作用，但不能因此而使基金遭受重大损失，个人账户基金和企业年金则可以把保值增值当作唯一目标。二是社会保障基金管理目前应避免过度分散。全国社会保障基金当前还是应该以集中管理为主；省级统筹基金应该由各省建立独立于行政部门之外的专门的管理机构来集中管理；个人账户基金可以交给商业投资机构管理，但必须成立一个能够代表职工利益的机构来选择投资机构，而不应由职工个人去选择；企业年金应由企业自己决定如何管理和投资[6]。三是加强对社会保障基金运营和管理的内部监督及外部监督，严防社会保障基金被贪污、挪用等腐败行为。
(五)应加快社会保障立法进程
新加坡中央公积金制度成功运行的一个重要原因就是制度运行法治化，整个中央公积金制度都是在《中央公积金法》的规范下实施的。中国虽然已经把建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度写进了宪法，但是与宪法相适应的有关社会保障的专门立法严重滞后，应当尽快建立《社会保障基本法》以及与之配套的《社会保险法》、《社会救助法》、《医疗保障法》、《军人保障法》等，以提高社会保障的立法层次和强制执行力；同时要对现有的行政法规、部门规章制度进一步完善，修补其漏洞，增加它们之间的协调、配套和衔接。