政府投资项目全生命周期绩效审计评价模型研究，本文主要内容关键词为：投资项目论文,绩效论文,生命周期论文,模型论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 政府投资项目是指利用各级财政资金或用财政性资金作为还款来源的借贷性资金建设的项目。政府投资项目绩效审计是指对政府投资项目所使用和管理财政性资金的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性等方面进行的检查和评价活动。近年来，国家审计署对京沪高铁、西气东输等政府重大投资项目和“汶川”、“玉树”灾后重建项目实施全过程跟踪审计，结果公告反映的问题表明开展政府投资项目绩效审计研究意义重大。 国外学者研究政府投资项目绩效始于20世纪30年代，大多集中于指标体系和评价方法的研究。以美国为例，第一阶段20世纪50年代前，比较注重微观效益分析；第二阶段20世纪50～80年代，强调盈利性与社会效益分析相结合；第三阶段是以现代管理学和系统论为基础的多目标效益分析。美国政府自1997年《政府绩效与效果法案》出台后，在实践中形成了包括“项目评估等级工具”等方法体系。世界银行重视项目可行性的评价和强调指标体系的全面性，还对可行性的评价实行一票否决制。国家审计署明确提出所有审计项目都要实施绩效审计，而目前尚未建立系统完整的绩效审计评价指标体系。国内学者宋常以“5E”（经济性、效率性、效果性、环境性和公平性）为核心设计了投资项目绩效评价的基本框架，通过某项目绩效评价实例证明所设计的评价指标体系具有可操作性；李琛提出围绕“投入—经济性”、“过程—效率性”、“结果—效果性”、“效应—影响性”四个维度来建立绩效评价指标体系。 本文从生命周期理论和系统论的视角出发，对投资项目生命周期全过程进行跟踪审计研究，为政府完善投资决策提供重要依据，保证建设资金运用过程的经济性、效率性和效果性，进而促进政府规范投资项目管理，有效遏制投资与建设领域的腐败行为，防止经济犯罪。综合考量经济、政治、社会、文化和生态等方面，克服过分强调经济效益而忽视社会和环境效益等问题，提高政府投资项目绩效审计评价的全面性和科学性，为政府投资项目绩效审计实践提供有益借鉴。 二、政府投资项目绩效审计评价指标体系设计和评价模型 （一）评价指标体系设计原则 根据政府投资项目绩效审计的特点，本文设置了以下指标设计原则：一是系统性原则。指标体系的设计应尽可能反映政府投资项目的全貌，且指标与指标之间应形成层级关系，彼此关联。应选择那些最具代表性的指标和最能反映评价体系要求的指标，力求抓住主要因素，突出重点。二是可操作性原则。指标的选择既可涉及到定性指标，又可涉及到定量指标。但指标中所设计的数据必须可取，同时数据的获得应符合成本——效益原则，不能不切实际的收集信息，造成人力物力的浪费。三是可理解性原则。即对项目进行绩效评估是为了让报告使用者获得关于工程项目准确的信息，只有当其能够被使用者所理解，其价值才能得到体现，才能被执行者所执行，被立法机关、媒体和社会公众所认可。 （二）指标体系设计的依据和内容 政府投资项目绩效审计可以根据项目全生命周期开展全过程跟踪绩效审计。英国皇家特许测量师协会认为：“项目全生命周期是包括整个项目的建造、使用以及最终清理的全过程。项目的全生命周期一般可划分成项目的建造阶段、运营阶段和清理阶段。项目的建造、运营和清理阶段还可以进一步划分为更详细的阶段，这些阶段构成了一个项目的全生命周期。”我国《建设工程项目管理规范》编写委员会对项目生命周期的定义为：“工程项目的生命周期包括项目的决策阶段、实施阶段和使用阶段，其中决策阶段又包括项目建议书、可行性研究，实施阶段包括设计工作、建设准备、建设工程及使用前竣工验收等。”笔者认为对于政府投资项目而言，项目全生命周期可分为项目立项、项目实施和项目完工后交付使用三个阶段。在项目立项阶段，应整合项目上下游信息进行全面的分析，并根据项目利益相关者的需求合理确定项目的总体目标及其价值，站在全生命周期的视角上，对项目的设计方案进行全面的评价及合理的优化；在项目实施阶段，根据项目前期所确定的全生命周期目标对项目实施的全过程进行控制和监督；在项目完工后交付使用阶段，对投资项目建设产生的经济、社会和环境效益等进行综合评价。近年来，各级政府与相关职能部门逐渐开展了前期决策审计、项目准备阶段审计、实施阶段审计等贯穿项目全过程的跟踪审计，审计的目的不再仅仅局限于项目的合规审计，更侧重于从项目的经济性、效益性和效果性等角度来进行绩效审计。政府投资项目全过程跟踪审计是指对政府投资项目实施的各个阶段均采取相应的措施加以控制，采取全过程跟踪的方式进行的绩效审计。通过审计提前介入，全过程跟踪监督，能够及时发现问题，及时使被审计单位改进和完善管理工作，使建设项目得以规范、有序和有效进行，从而取得最佳效益。 基于上述依据，笔者提出政府投资项目全生命周期三个阶段的评价指标具体内容如下： 1.项目立项阶段指标设计 目前我国政府投资项目立项决策过程中尚存在着诸多的问题，如部门意见主导行政决策、前置论证程序缺乏严谨、项目决策失误问责不力等，因此，需要按照决策之前先行论证的理念，围绕项目建设方案、投资规模、建设工期、投资预期收益等方面，对投资项目目标设计水平、项目建议书编制水平、可行性研究编制水平以及项目评估工作水平等进行科学严谨的论证和评价，进而避免盲目决策及其带来的严重浪费和损失。其中，项目目标设计水平主要从项目设计的预期经济效益、投资项目规划的合理性以及设计内容完整性等方面考量；项目建议书编制水平主要从编制内容的完整性以及相关审批程序的严谨性等方面考量；可行性研究编制水平主要考量编制过程的合理性和论证依据的真实性等；评估工作水平则主要考量投资项目评估是否科学和全面等。 2.项目实施阶段指标设计 政府投资项目往往有较长的建设周期，投资项目建设中存在的弊端和问题通常也会逐渐显现出来，并最终可能影响项目的进行和完成。政府投资项目实施阶段责任约束的不到位往往会导致财政资金使用的严重浪费现象。此外，职能部门监督管理的不到位也导致政府投资项目基本处于“重投资、轻管理、少论证、无评估”的状况。项目本身在决策环节就缺乏科学的论证和判断标准，在项目实施环节又缺乏有效的监督和管理，“宽进宽出”影响了投资决策水平的提高和项目管理水平的提升。因此，对政府投资项目实施阶段进行科学评价，不但有助于我们及时发现项目中的问题，更可以使项目建设处于良性循环，从而提高建设项目的效率和效果。 政府投资项目实施阶段绩效评价可以围绕项目准备阶段、资金筹集、资金使用和建设管理等几个方面设计指标进行评价，具体评价指标如下： （1）准备阶段指标：主要考评投资项目施工前各种资金、物资、人员、施工进度以及相关技术方案等，评价指标包括技术先进性、管理科学性和进度可行性等。 （2）资金筹集指标：主要考评投资项目的资金来源是否符合规范、资金到位是否及时，包括资金筹集合规性、资金到位率和及时性等指标。其中定量指标为资金到位率，公式如下：
（3）资金使用指标：主要考评财务管理制度是否健全、资金使用是否合理、建设过程是否违规以及资金使用效果如何等方面。包括财务内控制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出合法性、是否存在无效投资和损失浪费现象等指标。其中定量指标为建设结余资金占用率，公式如下：
（4）建设管理指标：主要考评在项目招投标、采购、合同、现场管理等内控制度是否健全并有效执行，项目质量是否达到规定的标准，功能是否达到设计要求等。包括工程进度、招投标、工程监理、工程造价、工程质量、竣工验收、工程安全以及合同管理等指标。 A.工程进度指标。包括计划工期率、交付使用率、建设项目投产率、平均建设期和未完工工程资金占有率。 B.招投标指标。包括招投标工作规范性、有无化整为零、规避招投标和围标串标行为。 C.工程监理指标。包括监理单位有无相应等级资质，监理单位对建筑材料、设备使用安装、施工工序检验、工程款拨付和竣工验收等关键环节是否有效实施监理控制。 D.工程造价指标。包括成本偏差以及单位生产能力投资。 E.工程质量指标。包括合格品率、优良品率以及返工损失率。 F.工程安全指标。包括工程重大质量与安全事故次数、工伤死亡人数。 G.竣工验收指标。包括竣工验收是否符合标准、是否办理移交手续、是否经过竣工决算审计。 H.合同管理指标。包括合同条款的规范性、合同执行情况、有无阴阳合同以及违法分包和转包合同。 3.完工后交付使用阶段指标设计 政府投资项目一般属于非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。因此，不能单纯从经济效益角度来衡量其绩效，还应考虑其对经济、政治、社会、文化和生态等方面的综合影响。通过对项目完工后交付使用的影响进行全方位评价，可以对项目负责部门产生外部压力，使项目管理与实施各方更好地履行职责，以便有效推动项目的运行，并为今后的投资项目吸取教训，积累经验，提前准备和预防未来投资项目中所可能出现的问题。具体评价指标包括经济效益、政治效益、社会效益、文化效益和生态效益等指标。 （1）经济效益指标：主要考评投入产出效益和项目经济效益，包括成本控制效果、投入实现、产出实现、直接和间接经济效益实现等指标。 A.成本控制效果指标。是指项目成本控制的方法采用与控制效果。 B.投入实现指标。是指项目完工后实际投入与其立项投入目标相比较的实现程度。 C.产出实现指标。是指项目直接产出物与其立项目标相比较的实现程度。 D.直接效益实现指标。是指项目所产生的直接经济效益与立项目标的直接经济效益相比较的实现程度。 E.间接效益实现指标。是指项目完工后的间接经济效益与项目立项间接经济效益目标相比较的实现程度。 （2）政治效益指标：主要考评项目与社会政策和社会发展方向的符合程度以及项目对政府公信力产生的影响程度和社会公众满意度等。 （3）社会效益指标：主要考评项目对促进社会就业、社会人文和技术进步等方面影响。 A.促进社会就业指标。是指项目实施所带来的就业人数增加情况等，包括单位投资直接和间接就业人数。 B.促进社会人文效果指标。是指项目实施对社会人文产生的影响等。 C.促进技术进步效果指标。是指项目实施带动技术开发、普及与应用方面的进步贡献。 （4）文化效益指标：主要考评项目对地区人口、旅游文化、建筑美学和历史文化遗产保护等方面的影响，包括人口密度和人口迁移率、项目建筑物的美学价值等。 （5）生态效益指标：主要考评项目对生态环境、资源消耗等影响，包括生态环境治理、资源消耗指标。 A.生态环境治理效果指标。是指项目实施对生态环境等方面的影响。 B.资源消耗利用效果指标。是指项目实施中各项资源节约的情况，包括项目综合能耗、单位产值综合能耗、废水处理率、废气处理率和废渣处理率指标。 （三）政府投资项目绩效审计评价指标体系 根据上述分析，构建表1： （四）评价模型 鉴于政府投资项目效益的综合性，评价指标包含定性和定量指标，因此应采用科学有效的评价方法才能对其进行客观公正地评价。目前比较常用的评价方法主要有：一是成本—效益法。是指一定时期内项目总成本与总收益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。实际工作中对以社会效益为主要投资目标的项目则不宜采用此方法；二是最低成本法。是指只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来评价项目的方法。适用于成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目；三是公众评价法。是指选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调查，以评判项目的综合效益的方法，适合于无法直接用定量指标计量其效益的项目；四是综合评价法。是指在指标体系中对各指标因子进行评价的基础上，采用归一法对各种指标评估结果进行最后统一处理，进而对项目作出整体评价的方法。 政府投资项目绩效审计综合评价包括多个目标、多个层次，对政府投资项目进行绩效评价更适合采用综合评价法。因此，本文选用模糊综合评价法对政府投资项目绩效进行综合评价，具体步骤如下： 1.合理确定权重 指标权重的合理确定是评价模型的首要步骤，决定了评价结果的准确性。本文根据目前政府投资项目绩效评价的特点采用层次分析法确定指标的权重。此方法可以将复杂的问题分解为多个层次和有机关联的层次结构。通过专家评判，比较指标两两之间的重要关系，建立评价矩阵，然后计算矩阵最大特征根和其相应的特征向量，作为确定指标权重的依据。 2.设立评价标准 评价标准是判断各绩效指标优劣程度的依据。评价标准的设立一般要根据国家有关法律、行业标准以及统计数据等。可以从以下两方面予以考虑：一是对于定量指标，主要包括一些财务效益指标、经济效益指标等，一般是以相关的法律、规范、标准为参照或者以普遍适用的行业水准为依据；再根据项目自身特点予以确定。二是对于定性指标，可以采用专家评定方法，并根据专家经验和参考相应规范制度来判断，此类指标的标准更多带有主观性。 3.构建多层次模糊综合评价模型 多层次多目标的项目评价需要利用某种手段对其指标进行有机地组合，得到一个综合的评价值。政府投资项目绩效审计评价指标的数据很多，但有些是不确定的定性指标，本身具有一定的模糊性，而采用模糊综合评判法具有结果清晰、系统性强等优势。 三、曹娥江大闸项目绩效审计评价案例分析 （一）项目实施情况及其绩效评价 曹娥江大闸是绍兴水利建设史上一项里程碑式的工程，是中国第一河口大闸，工程2005年12月30日正式开工，2011年5月通过浙江省发改委主持的竣工验收，11月被评为2010～2011年度中国建设工程鲁班奖。 1.项目立项阶段评价 大闸工程项目论证层层把关，项目审批环环紧扣，建设准备有序高效，各项报告的编制及审批依法规范。2004年8月国家发改委批复项目建议书。2005年1月国家环保总局批复环境影响报告书，7月国家发改委批复可行性研究报告，12月浙江省水利厅批复开工报告。 2.项目建设实施阶段评价 （1）资金筹集。该项目核定概算投资125214万元。大闸工程实际到位资金122409.6万元，资金到位率为97.76%。 （2）资金使用。大闸投资公司建立了《内部财务制度》等一系列内控制度，制度全面、执行有效。严格按规定进行会计核算和账务处理，工程建设资金做到专款专用。 （3）建设管理。积极探索建设管理创新，各项建管工作有序规范。严格执行项目法人责任制、招投标制、建设监理制和合同管理制。 3.完工后交付使用阶段评价 （1）经济效益评价：主要包括以下三个方面。第一，防洪防潮、除涝效益。大闸兴建后，节省了堤防达标工程的投资约4400万元；每年减少曹娥江上游河道的清淤费、抢险费、维护费和其他费用计500余万元；在抗涝救灾费用支出、水利设施毁坏损失和农作物减产损失等方面每年平均除涝效益为1160余万元。第二，工农业生产供水效益。大闸兴建后，使曹娥江径流利用率大幅提高，多年平均增加供水量为0.6亿立方米/年，产生年供水效益为3000万元/年。第三，土地增值效益。大闸兴建后，两岸约350平方公里的围垦区成为产业发展新高地，土地价值大大提升。以靠近大闸两岸围成面积共11万亩，增值收益按每亩3万元计，土地增值达33亿元，其中大闸兴建带来的土地直接增值收益为16.5亿元；按照20年开发年限计算，平均每年增值收益达8250万元。 （2）政治效益评价：大闸项目是国家批准实施的大型水利项目，符合国家水利工程建设的总体方针政策。该项目是浙江省“五大百亿”工程浙东引水工程的枢纽工程，是绍兴城市建设滨海新城的启动性工程，有力带动了地方经济和社会的发展，位列绍兴“十一五”期间百姓“十大满意度工程”首位，有效提升了政府公信力。
（3）社会效益评价：大闸项目于2010年12月获得国家水利风景区称号，吸引大量游客来大闸观光旅游，带动了社会就业。此外，在工程设计以及科研进步等方面取得了诸多荣誉，如获2011年全国优秀水利水电工程勘测设计金奖及2010年度全国优秀工程勘察设计银奖；2005年《曹娥江大闸枢纽工程项目建议书》获中国工程咨询协会一等奖；《大闸闸下淤积面貌及工程水力学试验研究》获浙江省科学技术二等奖。 （4）人文效益评价：大闸项目于2011年获水利部全国生产建设项目水土保持示范工程称号，2011年被评为全国有影响力十大水利工程，并在大闸建设实践中凝练形成了“务实创新、合力共建、快乐奉献”的大闸精神。 （5）生态环境效益评价：大闸项目于2012年获评首批“国家水土保持生态文明工程”称号。大闸兴建后，有利于曹娥江流域水资源的进一步合理利用，多年平均水环境改善效益为3150万元/年；从曹娥江向市区河道引水约86万立方米/天，市区河道水质有了明显改善。 以上系列指标评价表明：该工程达到了可行性研究报告提出的“优质、安全、廉洁、高效”的工程建设总目标，在经济、政治、社会、人文以及环境影响等方面发挥了综合利用功能，较好地提升了城市品位。 （二）基于模糊综合评价模型的曹娥江大闸项目绩效评价 1.建立因素集 本文将政府投资项目绩效评价指标分成三大类，因此，综合评价因素集为：
2.建立评价等级集 结合评价指标的评分标准，建立评价等级集为V=｛很好，较好，一般，较差，极差｝。 3.确定因素的权重集 通过8位专家对项目进行评分得到的各因素权重和评分如表2所示。 4.一级评判 由一级模糊评价矩阵的计算公式可求得一级评判矩阵。
5.综合评判 二级评判矩阵R为
则二级评判结果即综合评判结果为 B=A·R=（0.300 0.490 0.180 0.024 0.006） 根据最大隶属度原则，参照评语等级标准，可以判断本项目的评价结果为“较好”。 本文取得的研究成果主要有以下三个方面： 一是立足绩效审计视角，基于生命周期理论，从政府投资项目全生命周期出发，设置评价指标体系原则、依据和内容，构建覆盖政府投资项目立项决策、项目实施至项目完工交付使用的全过程绩效审计评价指标体系。 二是从系统论的角度，克服传统评价指标体系过于片面的不足，综合考虑经济、政治、社会、文化和生态等方面，对政府投资项目的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性等进行系统和综合研究。 三是以绍兴曹娥江大闸项目绩效审计评价为例，运用模糊综合评价模型进行实证研究，结果表明本文构建的评价指标体系全面系统、具有可操作性；模糊综合评价模型对政府投资项目绩效审计进行评价科学合理、有效实用，深化了政府投资项目绩效审计评价的理论研究，从而为政府投资项目绩效审计评价实践提供有益的借鉴。
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