生态环境公共产品供给中的政府角色及其模式优化，本文主要内容关键词为：生态环境论文,角色论文,模式论文,政府论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2016)02-0251-05 随着生态环境问题的加剧，特别是持续爆发的雾霾与食品安全问题，国家开始认识到良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，开始强调生态环境公共服务的供给。生态环境公共服务是国家公共服务的重要组成部分，是国家治理体系的有机组成部分。当前民众对日益增长的良好生态环境的需要同生态环境公共服务供给不足之间的矛盾已成为社会核心矛盾之一。提高优良的生态环境公共服务是政府义不容辞的责任，但在“历时性的视角中，长期以来，中国政府是公共服务的唯一主体，公共服务供给采用的是‘自上而下’的决策模式”[1]。政府承担着生态环境公共产品供给第一责任人的职责，但近几年政府在生态环境保护方面的滞后性、权力寻租性与失灵性越来越成为社会指责的地方。在生态环境公共产品供给中政府角色如何定位，“政府失灵”是怎么产生的，政府如何有效地提供生态环境公共产品是当前理论与实践应澄清的主要问题。 一、生态环境公共产品供给多元主体的确认 生态环境公共产品的供给是基于社会利益，不以利润为主要目的，为社会提供生态环境公共产品的资源配置活动。传统经济学基于生态环境公共产品具有非排他性与非竞争性特点，认为市场在生态环境公共产品供给中存在着“市场失灵”现象，政府是生态环境供给的责任主体。在我国社会主义初级阶段政府被认为是“全能型”的“划桨者”，政府也一直以“全能型”的“划桨者”自居，政府被认为是生态环境公共产品的唯一供给者，政府理应为当前严重缺口的生态环境公共产品负责任。理论与现实的困境要求明确政府在生态环境供给中的角色，以及对其他主体的重新确认。 如果生态环境公共产品同时不具有排他性和竞争性，该产品就是纯粹的公共产品。生态环境公共产品如果同时具有排他性和竞争性，这种生态环境公共产品就是纯粹私人产品，非公共产品。纯粹私人产品并不能称为生态环境公共产品，只能称为生态环境私人产品。生态环境私人产品尽管产生的生态效益具有公共生态服务功能[2]，但“私人产品的生产者能通过边际成本等于边际收益的定价方法实现利润最大化，其产生的全部收益或社会效益能被生产者全部得到，生产或提供这种产品的动力充足”[3]。因此纯粹私人生态产品的拥有者完全具有主观上生产该产品的动机与要求。 但生态环境公共产品除了纯粹的公共产品和生态环境私人产品之外，还有大量的具有一定排他性但非竞争性和具有一定竞争性但非排他性的准生态环境公共产品。具有一定排他性但非竞争性的准生态环境公共产品体现在使用上具有一定的排他性，但在一定限度内，并不存在着消费的竞争性，具有收费性质的生态环境公共产品体现这一特点，如生态旅游与生态采摘等。具有一定竞争性但非排他性的准生态环境公共产品体现在使用上不具有排他性，但在一定范围内，却存在着消费的竞争性，如天然的草坪、地下饮用水等美国生态学家哈丁所说的“公有地”，在公有地上每个人都有使用的权利，但当对公有地的消费超过了公有地的承载力时，就会出现“公有地的悲剧”。因此生态环境公共产品有四种存在模式：纯粹私人生态环境产品，纯粹生态环境公共产品，具有一定排他性但非竞争性和具有一定竞争性但非排他性的准生态环境公共产品。 产品性质的不同就决定了产品供给模式的不同。纯粹的私人产品由私人提供。纯粹的公共产品主要由政府来提供，政府是纯粹公共产品的主要供给者。而政府是准生态环境公共产品唯一的供给者就应进一步细化与明确化。 正如其他经济行为一样，生态环境公共产品的供给也具有两种外部性：正外部性和负外部性。所谓正外部性是指利益主体的经济行为，或某种非经济行为会使其他经济主体受益。如上游的企业主动采用先进的技术与手段减污减排，整条河流的水质得到改善的同时，河里的鱼也多了起来。他的行为就给下游居民与企业的生活与生产带来直接的经济利益。而下游受益的个体与企业并不需要支付相关的费用。生态环境公共产品供给的负外部性是指个体主体的经济行为，如偷偷地或明目张胆地向地下排污；或非经济行为，如农民火烧秸秆、城市居民烧煤球等的活动都会使其他经济主体的经济利益受损害，或精神利益受损害，而造成这种影响的经济主体并没有承担相应的成本与责任。这就是经济行为中的“搭便车现象”。 同时如果是纯粹的公共产品，或纯粹由政府提供服务的公共产品还需有相应两个特点：即边际效率为零或边际社会效率为零。边际效率为零是指再增加一个消费者对产品供给者来说边际效率为零。边际社会效率为零是指一定范围之内，消费者再多也不会影响其他消费者的消费权利、消费数量与消费质量。从微观的层次来看，增加一个消费者对生态环境公共产品的供给者并不会带来额外的生产成本，但从大的方面来看情况就要复杂得多，如现在时兴的生态旅游与生态采摘，如果没有有效的引导和管理的话，游客的大量涌入不但导致采摘果园的损坏，还影响了周边环境，果农重新栽种果树和治理果园周边环境的成本逐年增加，果农的利润就有下降之势。同时还因为大量游客的涌入，车水马龙的喧嚣声、污浊的空气、不太干净的水源以及到处的垃圾都会间接地影响周边的环境。尽管在某个时段带来金山银山，但失去的是绿水青山，失去的是那种诗情画意的乡愁。因此还存在着生态环境公共产品对供给者来说边际效率不为零的可能性，同时也存在着对边际社会成本也不为零的现象，因为影响了当地居民的生活与生产的数量与质量，使当地居民或社会的生态环境公共产品权益受到了影响。 二、生态环境公共产品供给中“政府失灵”的现象 无论是准生态环境公共产品的正外部性与负外部性特性，和在一定范围之内生产主体边际效率不为零或边际社会效率不为零的内在矛盾性决定了准生态环境公共产品的生产者或消费主体的“搭便车”意愿，而准生态环境公共产品生产者或消费主体的“搭便车”现象一方面既想消费准生态环境公共产品，另一方面又不愿投资或身体力行地从事准生态环境公共产品的生产活动，这两种情况都增加了准生态环境公共产品的生产成本与困难。因此企业与公民个体理应成为生态环境公共产品的责任主体。认为政府是生态环境公共产品的唯一供给者一方面忽视了企业在生态环境公共产品的供给中应有的职责，“公司必须被强制遵守环境规章，处理它们工厂所排放的污水，控制被排放到空气中、河流中和工人及其家人的居住地的放射物和其他污染物”[4]；另一方面也忽视了“人人爱护生态环境、人人建设生态环境、人人发展生态环境”的生态文化该有的张力，忽视了整个社会生态伦理道德水平的提高，忽视了公益组织与公益人所具有的公益行为。需要强调的是澄清生态环境公共产品供给主体的多元化并不是要弱化政府在生态环境公共产品供给中的地位与责任，是要明确政府应该承担的责任与义务，建立更科学、更有效、更合理的生态环境公共产品的供给体系，因为“社会的高度复杂性与高度不确定性使政府原先实施的维护公共利益的方式方法都显示出某种失灵状况”[5]。 “政府失灵”现象体现为两个方面：一方面是政府“服务的不到位”或“服务异化现象”。当前许多地方政府离服务型政府尚有一定的距离，对人民群众的公共需求重视不足，政府的服务机制尚待健全，服务职能有待于强化，服务水平有待于提高。另一方面是政府权责不明，“生产与提供的一肩挑”。公共产品的生产者是指在一定的目的指引下，借用一定的资源与条件(相似于马克思政治经济学中的不变资本与可变资本)生产某种产品或提供服务的提供者，如空气清洁机的制造者、水库的承包者与养护者等。公共产品的提供者是指为公共产品的生产提供合理游戏规则的制定者，是决定提供何种公共产品、如何提供、怎样评判提供的责任主体。政府由于公权力与公信力的存在，政府“生产与提供的一肩挑”身份与地位在公共产品的供给方面存在着资源的有效集中、政令的垂直下达等先天的优势，近几年我国生态文明建设所取得的成绩很大程度上也是政府的生态自觉与生态亲力亲为。但是“生产与提供的一肩挑”现象本身具有很大的弊端，它不但导致资源的垄断，也导致权力的“寻租”，导致资源的浪费。权力的“寻租”会让生产者的主要精力与资金不是用来改善工艺、升级流程、加强环保，而是用来贿赂上级主管部门或直接主管部门。权力的“寻租”导致了社会公平与社会效率的双重失效；权力的“寻租”也导致了生态环境保护与生态环境公共产品提供的地方保护主义。有些生态环境公共产品，如空气、水流等的延迟性与流通性，它要求各地政府的区域合作，而地方保护主义隔断了这种联系与合作，即使存在着合作，也大大提高了合作的成本；权力的“寻租”也会导致许多生态环境公共产品的供给出现严重的时滞性，即从问题的出现、发现、摆上议程、讨论、确定方案、招标的公示、招标的开展、企业开工的许可、企业开工生产、产品的交易(或计划调配)，无不经历一段较长时间的利益博弈。 三、政府主导下多中心的生态环境公共产品供给模式的优化 生态环境公共产品的正外部性与负外部性特性，和在一定范围之内生产主体边际效率不为零或边际社会效率不为零的内在矛盾性决定了政府不是生态环境公共产品的唯一主体，“政府失灵”现象更是传统“全能型”政府问题的当代体现。生态环境公共产品供给模式要求政府转变施政方式，还应从“全能型”的“划桨”角色与责任转化为“服务型”的“掌舵型”政府。政府应充分调动社会各方面力量共同参与生态环境公共产品的供给，建立一个政府、各行各业、社会组织与公民个体多元的供给体系。在这个多元的供给体系中，不是弱化政府公共服务职能，而是提高政府公共服务的效率。当前应建立以政府服务职能为核心的多元供给模式，即建立政府权威主导型供给模式、政府参与型的市场竞争模式、政府保障性的志愿服务模式，同时在经济进入新常态、国家积极提倡供给侧改革的背景下应积极创新与推广政府合作型的PPP模式。 (一)政府主导型的权威供给模式 生态环境公共产品服务的政府权威主导作用既是政府的公权力与公信力的体现，也是建设服务型政府的需要。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[6]政府的权威供给应体现政府的刚性与权威性，体现为“严防、严控、严管与严罚”，承担起生态环境公共产品的提供者角色，即制定合理的游戏规则。具体来说政府在生态环境公共产品供给中的权威主导作用主要体现以下两方面的职责。 1.制定监管生态环境公共产品生产的制度、体制机制和政策 政府应及时制定生态环境保护、治理与建设的法律法规，将生态环境公共产品的管理与建设纳入法制化的轨道。除带有全局性、公共性和基础性的纯粹生态环境公共产品的供给应由政府直接权威生产与提供之外，应从其他具体的准生态环境公共产品生产中脱离开来，致力于经济生产与生态环境生产和保护的宏观调控，并且制定相应的法律法规。为此政府应及时适应角色的转换，更新管理观念。应从无所不包、无所不为、垄断一切、包揽一切的传统权威中解放出来，努力建立以实现公民公共利益为合法基础的服务型政府。鉴于生态环境问题持续严峻的形势，政府的当务之急是制定严格完善的法律法制体系，如环境司法、环境立法、环境执行与环境监管等；制定严格完备的环境管理控制体系，如环境规划、环境准入、环境测评、环境标准、环境影响评价、环境考核、环境奖惩等，以最严格的环境管控制度确保生态红线、国土安全优化、产业布局、能源资源的节约与污染过程的监控与污染总量的控制，确保生态环境的基本好转。同时政府应积极探索有效的能够对企业有激励或惩处的生态环境经济管控制度体系，如排污交易、碳交易、环境损害赔偿、生态环境补偿、环境污染责任保险、环境税率与税费、生态环境资源权益交易制度等。 2.提供与监督生态环境公共产品生产的财政政策 和其他公共产品生产与发展相同的问题一样，资金是制约生态环境公共产品生产的最重要因素，因此做好生态环境公共产品的财政资金安排也是政府基本职能之一，政府权威型供给的要求与体现是政府应做好生态环境公共产品的财政专项基金、财政预算与财政投入。做好中央财政转移资金、中央财政补偿资金的合理安排，全局性的、基础性的生态环境公共产品的供给由中央财政保障，地方性的、局部性的由中央和地方共同承担，按效应大小和问题严重程度确定分摊比例。扩大中央财政对生态环境治理和保护的投入力度和中央对地方投资转移力度，并做好资金使用过程的监督、后期的审计工作。改革与完善现行资源税，开征环境污染税，生态税，大气、水与固体废弃物等税，加大生态环保科技研发与生产的投资力度。将生态环境保护纳入各级政府的财政预算，确保财政资金对生态环境公共产品服务投入的增幅应高于同期财政收入增幅额度。创新财政政策对企业环境保护与环境治理的约束力，加大企业不投资生态环境保护与生态环境治理的压力，创建企业生态环境折旧的财政激励政策。政府应积极破除资金准入的壁垒限制，多形式、多渠道地筹集社会资金建设生态环境公共产品，应积极鼓励与创立绿色信贷与绿色基金等。 (二)政府参与型的市场竞争模式 企业是市场经济的主体，企业在生态环境公共产品供给中不是旁观者、逃避者、享受者，理应是积极参与者。企业具有一定的经济利润追求，经营成本与利润收益之比是企业关心的问题之一。竞争性是企业的天性，只有存在着公开合理的竞争压力，作为生态环境公共产品生产者的企业就存在着改善公共生产效率的可能性。因此政府在制定严格的法律管控制度制止企业“搭便车”的侥幸的同时，还要通过制定一定的市场竞争规则，让企业自觉地参与生态环境公共产品的生产活动。可以通过以下方式进行：一是产品的公共生产，但市场供给。即由政府机关或公共部门直接组织生态环境公共产品的生产，由市场主体按照市场交易原则提供生态环境公共产品，即对具有营利性与公共性的生态环境公共产品由政府组织统一生产，能够保证生态环境公共产品的有效生产和群众需要的满足，以市场交易的方式进行供给又能够保证产品的社会效益与成本的适当回收。二是产品的非公共生产，但政府供给。即由政府之外的主体从事生态环境公共产品的生产，由政府出资采购，进而无偿地提供社会消费，即政府购买社会的生态环境公共产品以备社会的消费。三是产品的非公共生产，但市场提供。政府之外的生产主体进行生态环境公共产品的生产，既可独立进行，也可以不同的生产主体合作进行，政府等公共部门提供必要的指导与监督，最后由市场按照市场竞争原则向社会提供生态环境公共产品服务。四是产品的非公共生产，但混合供给。政府公共部门之外的生产主体进行独立或联合的生产，再由政府部门采购，或市场竞争，或二者结合的方式，采取有偿方式向社会提供。 (三)政府保障型的志愿服务模式 环保志愿服务是保证生态环境建设健康有序的重要条件。生态环境公共产品的公益性决定了具有志愿服务精神的社会组织与公民个体在生态环境公共产品的生产与提供过程中具有更大的亲缘性。“社会组织最显著的特征是非营利性、志愿性与专业主义”[7]，且“公众作为环境利益相关人，正是环境利益受益人，环境损害的受害者，公众本质上具有保护环境的动力机制”[8]。社会组织和公民个体志愿是提供优质生态环境公共产品不可忽视的一种力量。社会组织与志愿公民在宣传和普及环境保护知识，影响政府环境决策，揭露环境违法事件，通过自身研究与论证，提供环境问题的解决方案，与企业合作，向企业介绍新环境战略，帮助企业进行技术创新，开发新的产品与市场等方面发挥着重要的作用。政府应积极鼓励、支持与保障社会组织和公民个体志愿活动的开展，具体做到：一是要明确其合法身份。政府应颁布促进社会组织和公民个体志愿活动的相关法律法规，解决社会组织“注册难、资金难与诉讼难”的“三难”问题，积极推进落实社会组织的注册登记工作。二是提供必要的财力物力支持。政府可以与社会组织和公民个体志愿活动联合开展环境保护工作，委托社会组织和公民个体志愿活动开展环境保护工作，或购买社会组织和公民个体志愿的环境保护工作，即向社会力量购买生态环境公共服务，“政府向社会力量购买公共服务，是推进政府治理体系和治理能力现代化，优化公共服务供给机制的重要路径选择”[9]。三是完善社会组织和公民个体志愿活动。政府应完善监督体系，对社会组织和公民个体志愿活动进行必要的引导与监督。四是建立互相沟通的机构或渠道。受传统官本位思想的影响，有些地方政府与社会组织和民众之间缺少信任，政府很少主动降低身份去了解、咨询社会组织、民众的想法，并与其开展工作，而民众则摆出一副对政府不信任的态度。双方不交流沟通的结果是政府出台的、本意是为民众提供优良生态环境产品的措施却偏离了民众的意愿或生活习惯，不但没有得到民众的支持，还会引起彼此的敌对情绪，严重的还会引起群体性事件。而社会组织与民众虽然在生态环境公共产品供给上开展了许多有益的探索，却因得不到政府的支持而没有发挥应有的作用，相反因没有主动了解政策的变化与要求，许多主观愿望是好的，但实际效果却不甚如意，造成了彼此双方的不和谐，影响了经济社会的发展，严重的还违反了相关法律。因此当前在政府与民众之间建立一种能够彼此沟通与了解的机构或渠道显得尤为迫切。 (四)政府合作型的PPP模式 当前我国经济进入新常态，生态环境问题却进入了集中爆发时期，生态保护、生态修复与生态治理存在着相对投入大、持续时间长、收益缓慢等特点，且这两年国家土地财政政策收紧，政府财政资金并不宽裕性影响了生态环境公共产品的有效供给。要提高生态环境公共产品的有效供给，当前政府需要创新与推广PPP模式。 1.政府合作型PPP模式的价值性 从严格意义来说，PPP模式应属于政府参与型的市场竞争型模式，PPP模式代表着当前正普遍兴起的融资模式，PPP模式代表着公共产品供给的最新模式。PPP模式即Public-Private-Partnership，也译为“公共私营合作制”，指政府与社会合作提供公共产品或服务而建立的公私合作模式。PPP模式有利于建立服务型政府，转变政府职能，减少政府财政负担；可以促进投资主体的多元化，增加社会资本，特别是民营资本投资生态环境公共产品服务的积极性；优化政府部门与非政府部门的职能，取长补短，最大公约数地为公众提供高质量的生态环境公共产品服务等。“PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置的最有效的途径之一。这个在我国一度沉寂的事物，2014年以来成为最火爆的词语和最热门的话题”[10]。当前在供给侧改革的国家战略下，国家积极鼓励与推广PPP模式。2015年5月国务院常务会议强调汇聚社会力量增加公共产品和服务供给，制定了推广政府和社会资本的合作模式。国家也相继出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及《国家发展与改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。许多地方政府在城市基础建设，如交通轨道建设中都进行了成功的试验，取得了不错的效果。 2.政府合作型PPP模式的困境 尽管许多地方在城市污水处理、垃圾处理方面推广PPP模式有成功的经验，但当前还存在着许多制约我国PPP模式运用与推广的因素：第一，国家尽管出台了PPP模式的指导性意见，但是还没有正式的法律法规。没有正式法律法规，非政府一方权益就不能得到有效的保障。第二，尽管十八届五中全会公报指出了全面放开竞争性领域商品和服务的价格，减少政府对价格形成的干预。但不可否认的是我国公共设施、基础设施的收费资源还没有市场化，商品定价权在国家手中，如果价格不放开，没有市场化，PPP模式就不能得到充分的发展。第三，许多政府离服务型政府还有一定的距离，当前的行政审批还是过多、过繁，办事效率低。第四，PPP模式中社会资本承担着资金面的核心供给者，但政府也应承担一定的对合作企业的财政补助或赔偿，但因权责不分，政府往往在合同签订后脱身而出，还存在着政府领导的换届或新政策出台后合同终止的尴尬。 3.有效推广政府合作型PPP模式的方法与途径 鉴于PPP模式的新样态、我国市场经济的不完善性，也鉴于传统的政府“全能型”工作理念与工作方式的影响，有效推进政府合作型PPP模式应首要创新以下两方面的工作。 第一，必须转变政府职能，“在PPP模式下政府不再是公共物品的垄断提供者，而是合作者和监管者”[11]。在PPP模式中政府所代表的公共角色和责任与社会资本所代表的民营角色和责任并不是一成不变的，会随着工程项目进展而进行相应的调整，但PPP模式并不是政府有效治理的全部内容和融资手段。从政府的基本公共服务职能出发，政府应保护和促进公共利益和投资者的利益，在工程项目的总体策划、组织招标、降低项目总体风险、协调各方面的关系和权限等方面进行必要的管理与服务。 第二，制定与完善PPP模式下的法律法规制度，在PPP项目中政府的主要出发点是提供最大的公共服务，降低政府融资难度，而社会资本的主要目的是资本的增值，因此无论政府还是民营企业都具有利益的逻辑需求，这就要求要有健全的法律法规确定利益的标的、来源与分配等。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。 根据生态环境公共产品特点，需要创新与优化PPP的运行模式，当前可以采取以下三种模式：第一，对于纯粹生态环境公共产品，消费者在消费该消费品时并不需要支付相关的费用，纯粹的生态环境公共产品的供给主要依靠政府财政投资。这类项目可通过政府购买服务，采用建设—拥有—经营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。第二，对于经过若干年经营收费或经过长时期收费都还不能收回投资成本的生态环境公共产品供给项目，项目的开工、运行还需政府补贴部分资金或资源。这类项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。第三，对于经营性的项目，如荒山、湿地的改造与修复，这类经营性项目经过若干年的经营后能够收回投资成本。这类生态环境公共产品的供给可以通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)等模式推进。 努力实现公共服务均等化是全面建成小康社会的根本保障，是建设服务型政府的主要内容，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的根本要求。生态环境问题是人类生活各方面关切的中心议题，生态环境问题从来都不是一个纯粹的经济问题，社会正义维度是生态环境议题的应有之义，因此任何生态环境问题的讨论都不能超越劳动与社会福利的诉求。而生态环境公共产品更体现了社会正义的公益性。任何主体性的存在都有享受生态环境公共产品的权利，但也必须承担一定的社会责任。单一化的供给主体与决策主体存在着自身无法克服的弊端。“在政府长期作为管理社会公共事务绝对主导力量的中国，市场经济与社会组织长期受到压抑，未能充分发挥其作用，难以与政府形成互动均势促进经济社会的发展。”[12]优化生态环境公共产品的供给体系，须建立一个多元协同的供给模式与治理模式。“即充分发挥政府、市场、社会各主体优势以实现社会自治，推进国家权力向社会回归。”[13]作为顶层设计的政府权威供给能够保证生态环境公共服务的公平与正义；作为核心内容的市场竞争型供给和PPP模式能够保证生态环境公共服务的有效配置与自由流动；作为基础结构的社会组织志愿参与型供给能够提高社会的自治水平与合作效率，从而丰富生态环境公共产品的有效供给。标签：公共产品论文; 社会组织论文; 生态环境论文; 基本公共服务均等化论文; ppp融资模式论文; 环境经济论文; 治理理论论文; 边际收益论文; 公民权利论文; 企业经济论文; 边际收入论文; 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