生态安全及其立法问题探讨，本文主要内容关键词为：生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生物生存理论认为，地球上所有的生物，无一例外都是在各种危险的伴随下生存和发展的。它们之中那些存续至今的部分之所以能够存在并向前发展，乃是因为它们能够不断地抵御或消除危险，从而使自己得以保存和繁衍。人类也是如此，有史以来的社会存在和社会生活实践证明，人类社会的生存和发展同样相伴着各种各样的危险。而人类社会能够延续至今，是由于人类较之其他生物更能清楚地认识危险，并有能力预防某些危险的发生或在危险不可避免地出现以后，采取适当的方法和措施全部或部分地消除危险，使自己得到安全。从某种意义上来说，人类社会的发展历史，就是一部人类不断地认识危险、预防或消除危险，保护自我生存安全的历史。绝对的安全，对人类或对其他所有的生物来说，都是不存在的。要生存，就得为自己寻求安全。
人类的生存安全是一个复杂的系统工程，它由多种安全因素所组成，如各国的国家安全、民族安全、社会的政治安全、经济安全、军事安全、信息安全、技术安全、人口安全、粮食安全、能源安全、生态安全、精神安全等等。其中，每一种安全均为人类生存安全的有机组成部分。它们之中的任何一个部分受到威胁或者遭到破坏，都会危及到人类社会的整体生存安全。
生态安全作为人类生存安全的一个重要组成部分，是近几十年来才被人类自己所认识到的。此前，人类根本没有生态安全的意识，更不存在生态安全的概念。随着全球性环境问题的凸显和生态危机的出现，生态安全问题才逐渐引起人类的注意，并进而成为人类社会共同关注的热点。许多国家不仅对它表示关注，并且把它提到与国家安全、民族安全同等重要的位置加以注意。这表明，生态安全已经成为影响国家安全及人类社会整体生存安全的大问题，必须引起人类社会高度重视。人类应当采取措施，抵御和消除对生态安全造成威胁的那些危险，进行有效的自我保护。
一、生态安全的基本涵义
什么是生态安全，这是我们研究一切与生态安全有关的问题所必须弄清楚的共同基础性问题。诚如前述，生态安全是近几十年来才被人类逐步意识到的一个新问题，因此，关于生态安全的概念，至今尚无一个相对成熟的定义。并且在这个概念的“名称”表述上也存在着不同的看法，有的称其为“生态安全”，有的称其为“环境安全”；有的认为生态安全和环境安全是同一个概念，只不过表述上不一样罢了，二者并无本质涵义上的不一致；有的则认为生态安全与环境安全根本就是两个不同的概念，即前者是后者的上位概念，后者则包含在前者之中，因而二者并非同一概念的不同表达。
笔者认为，对生态安全这个概念究竟以何相称，并不重要。重要的是如何科学地揭示它所包含、所要表达的基本内容。况且，这里也可能涉及到一个表达习惯的问题。就笔者所知，欧洲国家，其中特别是东欧国家，如俄罗斯联邦、乌克兰、波兰等国家，习惯上称作“生态安全”，正如它们习惯上将环境法称作生态法一样。而美国、日本、中国等则习惯称作环境安全，如同他们习惯将环境保护方面的所有法律规范称作环境法一样。二者似乎没有什么本质上的区别。
国外较早提出生态安全概念的是俄罗斯联邦。她在1991年12月19日颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》中首次正式使用了这一概念。该法第85条规定：“实施生态犯罪行为，即实施危害俄罗斯联邦的生态法律秩序、社会生态安全和对自然环境及人体健康造成损害的社会危害行为，并具有过错的公职人员和公民，承担俄罗斯苏维埃社会主义共和国刑法典规定的刑事责任。”随后，该概念在《俄罗斯联邦安全法》（1993年3月5日）、《俄罗斯联邦宪法》（1993年12月12日）、《俄罗斯联邦生态鉴定法》（1995年11月23日）和《俄罗斯联邦环境保护法》（2002年1月10日）等许多联邦法律中又相继出现。①如今，“生态安全”已成为俄罗斯联邦立法文件和法学研究中被频繁使用的一个“积根”概念。
不过，尽管“生态安全”的概念早在90年代初就在俄罗斯联邦的联邦法律中正式出现，但直到2002年初俄罗斯联邦新的环境保护基本法②颁布实施以前，俄罗斯联邦没有任何一部联邦法律、法规或其他规范性法律文件对“生态安全”的概念进行过正式界定。受此影响，学术界对生态安全概念的专门研究也不多见，只是偶尔有人论及。例如，1994年，俄罗斯联邦学者埃·恩·热弗拉科夫在研究社会安全问题时提出，生态安全是社会安全的一个组成部分，它是指不存在威胁人的生命、健康和发展之生物基础的危险。③
1995年，俄罗斯联邦曾试图对“生态安全”从法律上进行界定，但这一努力由于对其进行界定的法律——《俄罗斯联邦生态安全法》本身没有得到俄罗斯联邦总统的签署而未获成功。④该法律草案第3条对生态安全所作的界定是：“生态安全是指个人、社会的至关重要利益处于受到保护、周围自然环境处于不受因人类活动和自然原因而出现的威胁的受保护状态”。虽然这一界定最终未能成为“生态安全”的正式定义，但其努力并没有白费。它一方面为学术界探讨生态安全的科学内涵提供了一个可资讨论的“蓝本”，另一方面为日后从法律上对其进行界定打下了良好的基础。
自《俄罗斯联邦生态安全法》对界定生态安全作出尝试以后，俄罗斯联邦法学界，其中尤其是生态法学界，相继有人提出了关于生态安全的定义。例如，阿·赫·沙瓦耶夫认为：“生态安全是指个人、社会的生死攸关利益以及自然环境免遭人类活动和自然活动威胁的受保护状态”。⑤俄罗斯联邦科学院国家与法研究所生态法研究中心法学博士奥·尔·杜博维克教授认为：“生态安全是指环境、居民、区域、经济客体和其他客体免遭因人类活动、自然现象和对抗行为而出现的环境要素不良变化所导致的后果的威胁及其他威胁的受保护状态”。⑥
受《俄罗斯联邦生态安全法》对“生态安全”所作界定的影响，许多俄罗斯联邦主体在其制定通过的《生态安全法》中，也对“生态安全”作出了自己的解释。例如，俄罗斯联邦《巴什科尔斯坦共和国生态安全法》（1997年6月）规定：“生态安全是个人、社会的至关重要利益受到保护、自然环境处于不受因人类和自然的作用而对其产生的威胁的受保护状态”；⑦俄罗斯联邦《乌里扬诺夫斯克州生态安全法》（1996年10月4日规定：“生态安全是指人、社会、自然环境的至关重要利益受到保护的状态，在这种状态下，因人或自然的作用而对‘人——生存环境’所产生的威胁被成功地预防或受到限制”；⑧俄罗斯联邦《涅涅茨自治区生态安全法》（2000年11月11日）规定：“生态安全是指人的生死攸关的重要利益，首先是其享有清洁、健康并适宜生存之环境的权利受到保护的状态”；⑨俄罗斯联邦《库尔斯克州生态安全法》（1997年7月5日）规定：“生态安全是指自然环境及公民、社会、国家的至关重要利益受到免遭那些能对人的健康、生物多样性、生态系统的可持续能力和人类的生存造成威胁的内部和外部作用、不良过程及发展趋势的影响的保护”；⑩俄罗斯联邦《伏尔加格勒州生态安全法》（1998年4月3日）则规定：“生态安全是指保护人类的生死攸关的重要利益，首先是其享有健康、良好之自然环境的权利”。(11)
显然，上述学者和部分俄罗斯联邦主体立法文件对“生态安全”的解释，在很大程度上受到了至今未被俄罗斯联邦总统公布的《俄罗斯联邦生态安全法》第3条的影响。此外，还受到了《俄罗斯联邦安全法》关于“安全”概念的影响。后者将“安全”界定为：“个人、社会和国家不受内部和外部威胁的受保护状态”。(12)
无疑，前述所列关于生态安全的定义，对我们正确理解生态安全的基本涵义是非常有帮助的。受其启发，笔者认为，无论人们如何试图按照自己的理解给生态安全下定义，若欲准确地把握这个概念的涵义，有两点是必须明确的：
第一，生态安全是一种状态，而不是活动。它是指以“生态”代表的事物所处的一种状态。这种状态是平安的，是受到保护、没有危险，或者说暂时不会受到危险威胁的。所谓平安或受到保护有两层最基本的含义：其一是说没有危险的存在；其二是指虽有危险的存在，但危险受到了相应的抵御或预防，不会对安全构成实际的威胁。因为，“安全”就意味着无危险或不受威胁。(13)当然，从严格的意义上来说，安全也是相对的。在现今世界上没有绝对的安全。绝对的安全只是人类所期望的一种理想状态，它实际上不可能存在。对生态安全而言，亦如此。
第二，“生态安全”是指下列事物处于平安的、受到保护的状态：
（一）生态系统的平衡得到维护，自然界的自然过程保持一种和谐状态；
（二）可再生自然资源的再生条件得到保护；
（三）不可再生的资源备受珍惜和得到节约利用；
（四）自然界的环境容量受到尊重；
（五）环境的自然净化能力得到维护；
（六）整体自然环境处于良好质的状态；
（七）维持人的生命活动和健康所需要的正常条件得到保障；
（八）人的环境权利受到尊重和保护。
基于上述分析，笔者试对生态安全下这样一个定义，即，生态安全是指人的环境权利及其实现受到保护，自然环境和人的健康及生命活动处于无生态危险或不受生态危险威胁的状态。
该定义概括了“生态安全”三个方面的含义。一是指出生态安全乃一种状态，二是明确说明生态安全是一种受到保护、无危险或不受危险威胁的状态；三是指明对生态安全产生威胁的威胁来源是生态危险。它比较客观地反映了“生态安全”的实质，并突出了这一概念所应包含的重要方面。
二、威胁生态安全的危险及其来源
安全是相对于危险而言的，没有危险，也就无所谓安全。在现实的社会生活中处处存在或潜伏着危险。危险的存在是绝对的，不存在是相对的、暂时的。在危险成为事实之前，它是一种可能性。可能性一旦变成事实，它就是一种能使人或事物遭到打击、受到损害或损失的具体力量或现象。所以说，相对于任何一种安全而言，危险永远是存在的。
人类社会生活中存在着各种各样的危险，如政治危险、军事危险、经济危险、技术危险、信息危险、遗传危险、精神道德危险等等。它们都可能对人类社会的生存安全产生威胁。
对生态安全构成威胁的危险，是生态危险。生态危险是与生态安全相对应的一个概念。正是由于它的存在和在现实生活中的发生，才引起了人类对生态安全问题的关注。因此，研究生态安全，必须研究生态危险及其来源。
生态危险，顾名思义，是指那些可能存在并能对人类的生存环境和自然生态系统产生破坏甚至摧毁作用的破坏力量或现象，如，泥石流、火山爆发、海啸、随意向环境排放原本自然界里并不存在且有害的污染物质、乱砍滥伐森林、盗捕偷猎野生动物等等。这些都是生态危险的具体表现。
生态危险具体包括“资源危险”、“能源危险”和“环境危险”三类。资源危险主要表现为自然资源总量的减少、不可再生资源的枯竭、可更新资源再生能力的减弱、生物多样性的锐减等；能源危险主要表现为能源的匮乏和耗尽；而环境危险则体现为生态平衡处于不稳定的状态、环境的自然净化能力大大削弱、各种环境质量明显下降，达不到应有的标准、人类生产和生活活动向环境排放的污染物不断增加、人类所采取的防治环境污染和破坏的技术措施不能有效地遏制污染和破坏的产生、人类所采取的其他控制手段，如法律的、道德的和宣传教育的等手段收效甚微。
生态危险，根据其对生态安全产生威胁的紧迫程度可分为“潜在的生态危险”和“现实的生态危险”两种。前者是指存在着对生态安全产生不良影响或破坏作用的可能性，但这种不良影响或破坏作用暂时还未实际表现出来，要待相应条件成熟以后，才会成为现实。后者是指危险对生态安全的威胁已经成为了事实，需要人们采取相应的措施去消除它。
从当前的实际情况来看，对人类社会生态安全构成威胁的生态危险大多为“潜在的生态危险”。对这一类生态危险的预防，应当是人类保护生态安全活动的重点。
任何一种危险都有其来源。就生态危险而言，无论是“潜在的生态危险”，还是“现实的生态危险”，主要来源或根源于以下两个方面：
一是自然界里那些不受人类控制、且具有破坏性的“自然作用”或“自然活动”，如地裂、山崩、海啸、火山爆发、台风等。这些“自然活动”的出现是“纯自然”的，是不以人的意志为转移的。它们通过太空、大地和地质作用对人类的生态安全产生威胁。这一来源的生态危险，是由人类活动以外的原因所引起的，故可以称之为“外部生态危险”或者“天然生态危险”。对于这一类生态危险，因受现有科学技术水平的限制，人类目前还不能有效地预防或抵御。
二是人类社会从事的那些可能对自然环境或人的生存条件产生不良影响的各种活动，其中包括经济活动、管理活动、科学试验活动、技术开发活动、日常生活等。这些活动原本是人类社会生存和发展必然要进行的基本活动。离开了这些活动人类就不能存在和发展。然而，由于人类在进行这些活动的过程中不尊重自然规律，不按自然规律办事，导致了活动之“副产品”——环境污染和生态破坏的出现，从而对人类社会本身的生态安全造成了威胁。这一来源的生态危险，因是由人类活动自身的原因所引起的，我们可以称之为“内部生态危险”，或者“人为生态危险”。这一类生态危险，人类利用现有的科学技术是可以预防或抵御的。因而，这一类生态危险是人类保护自身的生态安全所应预防或抵御的主要生态危险。
“内部生态危险”主要是由于人类的无知（不了解自然规律、不懂得按自然规律办事）、无意（忽视了尊重自然规律）、无能（因受现有科学技术手段的限制，在进行必要的活动时不能对活动所生产的不良影响进行有效控制）或不负责任（在进行必要活动时不采取相应的措施防治对环境的污染或破坏，以及领导人不负责任的错误决策等）所引起的。鉴于此，保护生态安全，预防或抵御生态危险，应当重视提高人的素质，培养人的生态安全意识。
三、生态安全的法律保护
上述讨论表明，必须切实保护生态安全，并且，应当对生态安全提供法律保护。这不仅是当今人类社会的共同主观选择，也是人类现实生态安全状况的客观要求。
用法律手段保护生态安全，首要的是应进行立法，使保护活动有法可依，有章可循。
（一）生态安全的法律保护所涉及的问题
从目前世界许多国家的实际情况来看，生态安全立法在全球范围内还只是处于起始阶段。俄罗斯联邦虽然早在10年之前就开始了这项工作，但迄今并无相应的专门法律出台。前文提及，1995年时，俄罗斯联邦曾经起草了一部《俄罗斯联邦生态安全法》并获得俄罗斯联邦国家杜马的通过，但最后终因未能得到俄罗斯联邦总统的签署、公布而至今不能施行。至于其他国家，也未见相关法律的公布。
我国关于生态安全立法的问题，几年前就有人提出过，但未能引起共鸣。国家立法机关及相关部门的态度也不甚积极。究其原因，主要还是缺乏相应的研究，缺乏支撑立法实践活动的理论准备，当然就不可能得到立法机关的积极回应。
的确，生态安全立法并不是一项简单的活动，不是单纯地制定一部法律或者行政法规的问题。在笔者来看，它至少涉及到以下几个方面的问题：
第一，为什么要进行生态安全立法，其必要性何在？也就是说，应当对生态安全立法的必要性事先进行科学地论证，用充足的理由说明进行该项立法活动的必要性，以及在我国实施这一立法活动的现实可能性或可行性。
第二，保护生态安全究竟是一个抽象的概念还是一类具体的活动。国外有学者认为，保护或者保障生态安全是一个没有实际内容的抽象概念。它充其量只能被看作是一项自然资源利用和环境保护方面的基本原则，而不是一类具体的环境保护活动。即便将其视为一类具体的环境保护方面的活动，保障生态安全至多也只能被看作是“保护环境”的同义词。(14)根据这一看法，如果保护生态安全只是一个抽象的概念而非一类具体的活动，那么，生态安全立法就失去了基础。因为，概念本身是不产生社会关系的。没有相应社会关系的存在，立法活动便是无的放矢。
第三，保护生态安全与保护环境之间有无区别？二者是同义的吗？如果二者是同义的，生态安全立法与环境保护立法之间的区别何在？如果二者不是同义的，不是同一个事物的不同概念表述，那么，生态安全立法与环境保护立法之间又将作何区别？
第四，在假定需要进行生态安全立法的前提下，生态安全立法应当采取什么样的方式？是制定一部专门的生态安全法，用于调整保护生态安全活动中所产生的主要社会关系，还是完整地构建一个生态安全法律体系，用于系统地调整生态安全社会关系？是将保护生态安全仅仅作为一种新的理念或新的环境保护思路，通过修改现行环境法律的方法将这种理念或思路融入其中，还是把保护生态安全作为一种新的环境立法思路来指导现行环境法律的修改或环境法律体系的健全或完善？
这四个方面的问题，是讨论生态安全立法问题所不能回避的。
笔者以为，进行生态安全立法很有必要，主要理由有三：
其一，“保护生态安全”不是一个抽象的没有实际内容的概念，而是一类具体的人类活动。有人类活动的存在，人们在活动中就必然会有行为的互动，或者说会形成多种多样的社会关系，需要相应的立法予以调整。
其二，保护生态安全与保护环境并非同一概念。前者侧重对整体自然环境应有之安全状态（程度）和人之环境权益受保护状态的监测（监视）和维护，旨在保障自然环境处于无危险的状态，后者则侧重于防治人类活动对各环境要素的污染及破坏，重在对人类活动过程中可能对环境产生的不良影响的预防和治理。二者的活动目的是一致的，都是为了保护自然环境的良好的质的状态，但活动的过程是不一样的，是两种有区别的活动。
其三，现有的环境立法不能满足调整在保护生态安全的活动中所产生的新的社会关系的需要，应有相应的立法予以补充。
（二）生态安全立法的基本内容
依据上述理由，建议我国考虑进行保护生态安全的立法。具体方式上，笔者主张制定一部专门性的保障生态安全的法律。该法可定名为《中华人民共和国生态安全保障法》或《中华人民共和国保障生态安全法》。该法应是我国环境法律体系的一个重要组成部分。它主要用于宣示我国在保障生态安全方面的基本政策；规定国家保障生态安全的基本任务和目标；规定国家保障生态安全方面的主要法律制度和措施；为生态安全保障活动奠定法律基础和提供法律依据。
从理论上来讲，在这部法律的内容安排上可有三种选择：
一是将其作为一部纯“宣言性”的法律，只是用于宣示国家在保障生态安全方面的基本政策、目标和任务，并不具体化。
二是把生态安全作为一个法律范畴，围绕它而设计出一系列的规范性要求，旨在保障自然环境的安全状态得以维护，人的环境权益的实现得到保证。
三是折衷的办法，即前两种方法的综合。具体说来，其中不仅应当明确宣示国家的相应政策，规定国家保障生态安全的基本任务和目标，还应设置大量直接起作用的法律规范。
笔者的主张，其实就是上述第三种选择。这种体例比较符合我国当前的实际情况。概而言之，《中华人民共和国生态安全保障法》或《中华人民共和国保障生态安全法》似应包含下列基本内容：
·生态安全保护领域里统一使用的各种术语的界定；
·生态安全的法律定义；
·生态安全的等级分类；
·生态安全的确定标准；
·生态安全的最低底线；
·生态安全和生态危险评估；
·对生态安全构成威胁的主要生态危险及其来源；
·国家保障生态安全的基本政策；
·国家保障生态安全的基本任务、目标和总体规划；
·国家保障生态安全活动的基本领域和方向；
·保障生态安全的基本法律原则；
·生态安全主体；
·生态安全客体；
·保障生态安全的基本机制；
·生态安全的监督系统；
·国家保障生态安全活动的专门机构及其主要职责；
·保障生态安全的基本要求；
·保障生态安全的主要法律制度；
·保障生态安全的其他法律措施。
该法最重要的内容之一是建立一个专门的生态安全保障机构，明确其法律地位、职责、权限以及财政支持办法。该专门机构可考虑定名为“国家生态安全委员会”。从法律地位上来讲，它既是国家生态安全问题方面的一个咨询机构，又是一个实施国家生态安全政策和法律的工作机构。
该机构的主要任务是：
·为国家解决生态安全保障问题提供具有科学依据的咨询意见或建议；
·开展为完成前一任务而需要进行的各项工作。
该机构的基本职责是：
·发现和预测内部及外部生态危险；
·提出国家在保障生态安全领域里的内、外政策草案；
·提出保障生态安全方面的基本战略、方针及其实施计划草案；
·为国家准备用于解决生态安全保障问题的各项决定草案；
·提出应付紧急生态情况出现的生态安全应急预案；
·提出消除突发性生态灾难的紧急预案；
·评价政府各有关部门实施保障生态安全活动的实际工作效率；
·提出协调政府各有关部门实施保障生态安全活动的建议方案；
·监测自然生态系统的变化情况；
·发布国家生态安全方面的信息；
·制定预防、抵御或消除内、外部生态危险的基本措施等。
国家生态安全委员会可考虑由主席、秘书、生态安全常务委员会委员、生态安全委员会委员和生态安全委员会顾问（由专家、学者担任）若干机构和人员组成，下设一个常设工作机构——“国家生态安全委员会办公室”，开展日常工作。
“国家生态安全委员会办公室”由国家生态安全委员会秘书领导，其具体职责是：
·发现潜在的和现实的生态危险；
·分析和评估对生态安全造成威胁的内部生态危险和外部生态危险，并弄清其具体来源；
·评估各种生态危险对生态安全产生威胁的强度；
·弄清生态危险发展的不确定性程度，预测其发展变化的基本走向；
·预测影响国家生态安全状况的内部生态危险和外部生态危险及其可能发生的变化；
·评估国家排除生态危险威胁的现实可能性；
·确定消除现实生态危险威胁的程度及其代价；
·全面收集、分析和研究生态安全保障方面的信息；
·重点收集、分析和研究政府各有关部门在保障生态安全活动方面的信息，并提出改进或完善的建议；
·组织保护生态安全方面的科学研究；
·组织推广有利于保障生态安全的技术和工艺；
·为国务院就保障生态安全的问题通过决议或决定准备方案；
·为国务院总理向全国人民代表大会报告政府在保障生态安全方面的工作准备材料；
·完成国家生态安全委员会会议决定的其他工作。
注释：
①参见《俄罗斯联邦安全法》第13条、《俄罗斯联邦宪法》第72条、《俄罗斯联邦生态鉴定法》第3条和《俄罗斯联邦环境保护法》第1条。
②指俄罗斯联邦于2002年1月10日颁布的《俄罗斯联邦环境保护法》。
③参见［俄］弗·恩·洛帕金编：《俄罗斯的生态安全》（俄文版），圣·彼得堡法律中心Пресс出版社2003年版，第38-39页。
④该法律草案已于1995年11月7日被俄罗斯联邦国家杜马通过，但未得到俄罗斯联邦总统签署和公布。根据《俄罗斯联邦宪法》的规定，俄罗斯联邦国家杜马通过的法律，必须经俄罗斯联邦总统签署并公布，否则无效。
⑤［俄］阿·赫·沙瓦耶夫著：《国家安全新论》，魏世举等译，军事谊文出版社2002年版，第160页。
⑥［俄］奥·尔·杜博维克著：《生态法》（俄文版），莫斯科大街出版社2005年版，第455-456页。
⑦前引③，弗·恩·洛帕京书，第111页。
⑧前引③，弗·恩·洛帕京书，第111页。
⑨前引③，弗·恩·洛帕京书，第111页。
⑩前引③，弗·恩·洛帕京书，第112页。
(11)前引③，弗·恩·洛帕京书，第111页。
(12)参见《俄罗斯联邦安全法》（俄文版），第1条。
(13)参见罗竹风主编：《汉语大词典》，汉语大词典出版社1989年版第3卷，第1316页；中国社会科学研究院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1981年版，第6页。
(14)参见王树义：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年版，第26页。