政府购买服务的制度选择及治理效果：项目制、单位制、混合制，本文主要内容关键词为：单位制论文,效果论文,制度论文,项目论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何制度都是一种激励机制，不同的制度设计带来不同的治理效果。分税制改革以来，项目制作为一项重要的治理技术，已经超出传统的单位制模式，在政府间广为使用，成为上级政府向下级部门分配和掌控资源的组织制度模式。学者也重点关注上级政府通过项目制分配资源的方式和下级政府争取项目资源的策略。由于项目制对于上级政府十分有利，这一治理模式被各级上级政府所采纳，并被推行到各个涉及分配资源的方面。在国家与社会交界的领域，政府的逻辑也在延续，尤其是在落实社会治理和提供公共服务方面。本研究关注社会治理领域中政府向社会机构购买公共服务中的制度安排。在这一领域，项目制和单位制处于同一起点，都是在新近的政府行为中付诸实践的组织模式，不存在制度性的路径依赖、存量和增量内涵不同的问题，这为在学理上探讨不同制度体系及其后果的差异提供了现实基础。本文的问题是，在社会治理领域，政府选择不同制度体系的核心差异在哪里？相比于单位制，项目制可以取得什么样的治理效果？局限性在哪里？ 在本研究中，将会关注在城市基层公共服务领域中政府采用的组织制度模式及其后果。随着执政理念向服务型政府的转型，多元治理以及公共服务供给变得越来越重要。条件优越的地区已经开始推行政府购买服务的制度试验，吸纳社会组织参与城市基层治理，以实现公共服务更专业和更有效递送。在政府购买公共服务的实践中，地方政府采取了不同的制度模式。通过对3个城市的研究，我们总结了3种制度模式：项目制、单位制、混合制。进一步研究发现，3种不同的制度模式有其不同的制度选择背景，带来了不同的治理效果。 本研究的案例分别是以项目制为主的上海市社区公益服务制度与实践、单位制为主的广州市家庭综合服务中心制度与实践、混合制的香港社区公共服务制度与实践。3个地方都是经济发达的大城市，人口众多并且密度大，都是区域内的核心城市。虽然与广州市和上海市相比，香港是在一国两制的政治架构下实行不同的政治制度，但在基层公共服务提供方面，其制度和实践仍然具有非常强的可比性和可复制性。 一、社会治理与制度模式 在政府治理领域，最近一些年，一方面由于中央政府财政转移支付的需要，另一方面由于要应对新出现的种种治理问题和公众需要，开始大规模地出现了区别于常规性上下级政府间任务分配和财政支付的新做法，其中主要的制度模式就是项目制。在此基础上，关于官僚体制、制度创新、组织社会学等方面的相关研究层出不穷，试图探讨当代中国治理体系下不同制度模式运作的规律、内在逻辑和效果。 (一)治理体系、项目制及相关讨论 学术界关于治理体系或官僚体系的研究，一直是非常重要的领域。从马克斯·韦伯对于科层制的研究，到关于社会主义体制研究，都积累了大量文献。单位制研究是这一研究领域的非常引人瞩目的议题：它揭示出来中国治理体制的非常独特的现象，这一现象并没有随着时代的发展而结束，一直持续在发挥影响。正如路风在1989年的论文中指出的那样：“单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础”(路风，1989)。“单位制”的普遍现象虽然随着市场经济的发展而有所收缩，但仍有广泛的存在。 市场经济深入改革之前的“单位制”涵盖各个领域，是国家一种基本的治理制度模式(李路路，2013)。单位的基本特点是政治、社会、自身专业分工的多种功能合一性，对于企业而言，还具有生产要素主体之间的非契约关系，单位之间的资源有不可流动性特点。单位制的活动和效率受到维护自身利益进行扩张的动机的影响。在单位体制下，只有行政机构的恶性膨胀，而没有组织的不断创新。它带来的制度后果是：单位内人际关系非常重要，强调平均主义，要求服从权威(路风，1989)，进一步形成单位内部上下延伸、平行断裂的派系权威/权力结构(李猛等，1996)。虽然由于所有制结构的变动、市场经济的发展、社会流动的加剧等因素，有学者认为单位制慢慢会过渡到新的形式，比如在基层治理领域，会从单位制、街居制转变到社区制(何海兵，2003)。但较多学者认为单位体制会延续，只不过所涉及的内容和权力会有所调整。渠敬东把他所研究的单位制定义为具有正式制度的稳定的官僚体系。这一块的研究从韦伯开始就进行过长期的研究，一直延续到今天的组织行为学、组织社会学等学科。渠敬东认为，单位制体现了特定历史时代中总体性的结构关系，是庞大的集权体制的总体社会中进行权力和资源分配的各个行政层级结构，在未有根本性改革之前，单位制的特征是延续的(渠敬东，2012)。 那么治理创新该如何进行？最近一些年学术界开始关注单位制之外的制度模式，尤其是以项目制为代表的新做法。项目制主要指中央政府或上级政府通过专项转移支付渠道，以特定项目的形式发包，限定资金用途，由地方政府最终实施的一种制度形式(折晓叶、陈婴婴，2011)。项目制起源于分税制改革，1994年实施的分税制改革深刻地改变了中央政府与地方政府的财政关系，中央政府集中财权。由中央政府占有的大量财政资源开始采取专项转移支付的方式下达到地方，这一方式占整个转移支付比重从1994年的16%上升到2012年的42%(周飞舟，2012)。 项目制本身与国家治理体系研究直接相关，其中重点有着两个核心问题，第一，在已经存在稳定成熟的官僚体系结构下，为什么通过这样的机制安排来分配资源，这其中就涉及项目制与单位制的比较讨论。在政府为什么会喜欢使用项目制上，渠敬东把项目制放到了与单位制相类似的意义上来探讨两者的差异和项目制的结构条件、意外后果等，项目制具有与单位制类似的意义。在渠文中，项目制不单指某种具体项目的运作过程和相关管理制度，更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式(渠敬东，2012)。为什么在单位制之外，政府又采用项目制？渠认为单位制和项目制分别处理的是存量和增量的问题。从20世纪80年代的双轨制，是在保有原来存量的前提下，通过增量部分来推进改革。项目制则体现出来一种新的双轨制，渠认为：“项目制将行政体制内的单位制和经济体制内的市场制都作为存量来看待，并清醒认识到，单位制虽可保持结构的稳定性，却不能提供发展绩效；市场制虽可提高效率，却无法维护整体社会的包容性增长。项目制有意将自身塑造成为一种新双轨制的增量部分，通过财政上的转移支付，将民生性的公共事业尽可能辐射到广泛的社会领域之中，通过强化国家再分配体制来凸显政府在维护社会公平上的合法职能”(渠敬东，2012)。现有体制在没有进行深入改革之前，难以调整市场经济带来的冲突，项目制所代表的双轨制则顺应了现实的需要。与渠文在现实层面上研究项目制存在的客观条件和相应效果不同，也有学者从特定的视角出发，完全否定“项目制”的治理意义，认为项目制是逐利价值观下所形成的权—钱结合，主要表现是“官商勾结”，在价值上是负面的(黄宗智等，2014)。 关于项目制讨论的第二个核心问题是，这一制度模式会带来什么样的治理效果和激励什么样的地方政府行为。财政关系深刻地影响到中央政府和地方政府的行政关系和行为取向。一方面，对于中央政府而言，分税制改革之后极大地提高了中央政府的实际能力，这尤其表现在资源分配方面。分税制造成显著的“财权上收”的效应(周飞舟，2006)。同时，在向地方政府再分配财政资源的过程中，中央政府进一步强化了权力。项目制被广泛运用到再分配的过程中，比如，在2004年的转移支付的总规模中，比较纯粹的“一般性转移支付”只占总量的7.2%，专项和“准专项”的转移支付总计则占了50.8%，成为中央对地方转移支付的主导形式(李萍，2006)。从而形成“项目治国”(周飞舟，2012；陈家建，2013)。另一方面，对于地方政府而言，财权上收之后，地方政府的行为被重塑。首先，地方政府必须投入更多的资源去争取上级政府的转移支付。在项目实施过程中，形成分级制度的运作机制，国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制、村庄的“抓包”机制。项目制诱发基层政府或村庄为获得项目进行各种博弈和投资，甚至出现集体高额负责搞建设，进行争取项目的前期投资(Zhou，2012)；另一方面，那些有相当财力、建设基础好、有资源动员能力的村庄，更容易引入项目，强化了村庄之间的差异(折晓叶、陈婴婴，2011)。第二，地方政府必须开源，提高财政自主性。分税制改革之后，“土地炼金术”大行其道(周飞舟，2007)。 (二)社会治理中的政社合作与制度模式 在国家治理研究中，官僚体系内部的治理模式构成了重要内核，但官僚体系与市场的关系、官僚体系与社会的关系，都属于国家治理体系的组成部分。本文将会重点关注社会治理。一方面这一领域不可避免地体现出来官僚体系内部治理的逻辑，另一方面，由于增加了新的要素，也必然会有所不同。项目制及相关研究所透视出来的逻辑，必然会在社会治理领域有所表现，但也必定有所变化。在目前，社会治理仍然是政府主导的，政府内部的制度结构和治理逻辑仍会延续，但由于社会治理相对而言是一个较新的领域，这一块必然具有较多的制度选择空间。 社会治理涉及国家与社会关系，尤其是政府与社会组织关系。本文重点关注在城市基层进行的政府购买服务制度与实践，是社会治理的主要政策和实践领域。政府购买服务是20世纪80年代开始兴起的新公共管理的产物。相对于老的公共管理(公共行政)，新公共管理强调政府应该放弃传统的行政人和管理者的定位，强调创建一些机制和激励结构进而通过私人机构和非营利机构来实现政策目标，在公共服务供给方面，政府的角色是服务，建立公共机构、非营利机构和私人机构的联盟，满足彼此都认同的需要(登哈特、登哈特，2003)。在这一过程中，国家与社会形成了治理中的多中心，建立了一种平等、参与和协作的伙伴关系(奥斯特罗姆，2012)。 由此讨论，我们可以总结在这个领域开展的项目制实践与政府上下级之间的治理模式的差异性。 第一，目前学术界关注的项目制及相关讨论主要涉及的是政府内部不同政府层级之间的财政关系及其相关的政府行为后果等。社会治理领域涉及的是国家与社会关系。在政府购买社区公共服务方面，涉及的主要是地方政府与社会组织之间的关系。在中国目前大政府的背景下，社会组织与政府之间的平等关系无从谈起，但两者之间的关系并不等同于政府之间的上下级的关系。在整体的政府控制社会组织的背景下(康晓光、韩恒，2005)，具体购买服务的政府部门与社会组织的关系仍然是合作的关系，而非行政隶属的关系。如果合作无法达成，双方都可以选择退出。并且政府和社会组织在这一过程中，都存在竞争性的双向选择。 第二，政府购买服务是最近一些年刚刚兴起的做法，在这一领域中，不存在政府间项目制所要解决的机构存量和增量的问题。这一领域这些年进行的制度实践无论采取何种组织模式，处理的都是增量的资源，不存在通过双轨制解决延续传统与体制创新的双重任务。政府购买服务领域中的不同组织制度安排，都是新生事物，落实的是相似的任务，具有极强的可比性。 虽然在这两方面社会治理与政府官僚体制内部治理有着不同，但社会治理相关的制度仍然是由政府主导和执行，处理的重要问题也是财政资源的分配和绩效评估问题，所以传统的单位制和项目制的模式也成为了这一领域可供参考和借鉴使用的制度体系。但又由于涉及社会力量的合作，这一领域的制度模式也有着新特点。 政府购买服务被引入中国才刚刚十几年，制度与实践都还在摸索之中。在中国的背景下，政府购买服务有着3点与西方发展出来的模式的不同之处。第一，政府的角色不同。政府购买服务是在新公共管理整体改革的思路下开展的具体实践，政府在一系列方面进行了通盘的改革，政府在购买服务中的角色是服务的角色；中国政府在整体上还是大政府，权力是集中的而非分散的，政府购买服务是具体的实践，而非是在统一一致的政府改革计划中的一环。第二，社会发育的程度不同。在西方国家，社会相对自主独立开放，社会组织和社区公共活动相对比较多元活跃，而在中国，国家与社会的分离从改革开放之后才开始逐步出现，社会的发育刚刚起步，社会组织相对比较弱。第三，政府与社会的关系不同。在英美社会，政府与社会的关系是相对独立的，两者存在着合作的关系，也存在对抗的关系，在中国，在政府与社会的关系当中，政府处于主导的位置，政府对社会保持控制与管理的态度，社会对政府是顺服的。由于这3种宏观的区别，政府购买服务在中国的实践必然会表现出与经典模式的差异性。对中国政府购买服务的实践，学者更多地是在总结现有经验，发现存在的问题，为进行规范的实践提出建议，使之更接近经典模式下的政府购买服务(韩俊魁，2009；彭浩，2010；苏明等，2010；易承志，2012；唐钧，2012；徐家良、赵挺，2013)。由于政府购买服务演变很快，现有文献对于不同区域的制度多样性研究仍留有较多空间。 本研究将会从两个维度来研究政府购买服务领域中的组织制度安排。第一，不同组织制度背后的政策和权力逻辑。在现有文献的讨论中，项目制显然是对中央政府和上级政府更为有利，方便它们绕过现有条块部门控制资源的分配和使用。在社会治理领域，不同的组织制度选择也会涉及相关的权力逻辑。这方面的权力逻辑体现在：(1)政府还是社会组织可以更自主地掌握资源；(2)政府是否能够更好地掌控社会组织；(3)社会组织能否保持自主性和专业性。 第二，不同组织制度的治理效果。在现有文献中关于项目制的治理效果方面存在着讨论，正如前文所说，项目制有利于中央政府和上级政府控制资源进行民生建设，但也带来非常明显的非预期后果，比如跑项目、强化已有的不平等、村庄债务等。在政府购买服务领域，可以把治理的效果分为两类：直接效果，表现在为当地居民提供的公共服务的类别和质量；间接效果，表现在由此所促进的社会组织发育程度。 虽然政府购买服务被引入中国时间不久，但在政府大力进行民生建设的背景下，仍有不少城市开展了这样的实践，并各自采取了不同的制度模式。下文将会对上海、广州和香港的制度模式与实践效果进行介绍。 二、上海：项目制社区公益服务供给模式 在《政府采购法》颁布之前，上海市已经开始了政府购买服务的实践。我国内地最早的政府购买服务就发端于上海(王浦劬、萨拉蒙，2010)。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，通过协商，委托上海基督教青年会进行管理，并于1998年接受政府养老服务的委托，开创这一先例。2000年，上海卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作，邀请社会组织参与。2003年，由上海市委政法委牵头，通过组建3家社会组织(分别为“上海市自强社会服务总社”、“新航社区服务总站”、“阳光社区青少年事务中心”)的方式，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，分别为药物滥用人员、社区矫正人员和“失学、失业、失管”社区青少年提供社会工作服务①。上海市的禁毒、社区矫正、社区青少年事务的社会工作，通过政府购买服务的方式，由上述3家社团聘用社会工作者来承担(王浦劬、萨拉蒙，2010)。在2007年，国务院才首次向非政府组织购买农村扶贫服务项目(韩洁，2007)。 上海市普遍开展的政府购买服务开始于2009年年中。从2009年年中到2010年5月，上海市完成了首次社区公益服务的招投标工作。上海市民政局从福利彩票公益金中划出3500万元用于此项事业。这一年度共有116个组织获得了127个项目的合同(敬乂嘉，2013)。上海市社区公益服务购买模式是以具体的项目为标的，向社会组织购买服务，由此形成项目制社区公益服务供给模式。这一体制的主要特点是每一个政府购买服务项目都是具体明确的，有特定的服务时间段、特定的服务对象、特定的要求，时间结束，进行考核，项目就终止了。 本研究对上海市从2009年开展的社区公益招投标项目进行了全面的整理，通过社区公益招标网的资料，把从2009年到2013年8月1日之间中标的公益服务项目进行了整理和统计。在4年间，上海市成功招标了942项社区公益服务项目，共计有356个组织承接这些项目。再通过上海市社会组织网，查阅这些组织的详细信息，获得较为全面的政府购买项目和社会组织资料。作者也在2013年和2014年在上海市进行过针对社区购买服务的调查访谈。 (一)政府购买服务项目的一般情况 上海市在全市19个区都开展了政府购买服务活动(卢湾区后来并入了黄浦区)，在上海市的整体层面上，也有购买服务项目。其中浦东新区开展的政府购买服务最多，达到167项，占到17.73%。黄浦区和杨浦区列第二和第三，分别有73和69项。较少的区是青浦、金山、崇明县，从2009年到目前仅有31、26、12项(不计卢湾区)。在购买项目内容方面，主要有养老、助困、疾病救助、助残、青少年、社区发展、外来人口等不同的类别。每一类别下面又有具体的小的类别，基本上，每一个项目的内容都非常明确具体。在每一个项目的服务范围方面，大多数项目都是在一个街道提供服务，在市层面提供服务的有14个项目，在区层面提供服务的项目有228项，占到将近1/4。 所有社区公益方面的政府购买项目都是通过招投标的方式进行的。上海市社区服务中对招投标的流程有着明确的制度规章②。所有的招标项目都在社区公益招投标网上公示，符合条件的机构都可以前来竞标，市社区服务中心组建有专门的评估审议委员会，评估审议结果也会在该网站上公示。在实际上，仅有1/4的项目是只有一家机构前来投标，3/4的项目有两家或者两家以上的机构前来竞标。 (二)政府购买服务中的社会组织 上海市在2009年以来开展的942项社区公益服务项目共有356个组织承接。我们可以看到政府向三类机构购买服务：事业单位、民办非企业单位和社会团体。民办非企业单位和社会团体属于社会组织类别，两者占到了全部机构的90%以上。对于这些组织而言，主管部门最多的是街道政府，有133个组织的主管部门为街道政府，占到37.36%，其次是区民政局，有118个组织，占到33.15%。市级政府主管的组织较少，仅有6个。每个组织承担的项目数目也有较大的差异，最多的承接项目达到32项。有接近50%的组织仅仅承担1个项目(174个组织)，承担两个项目的社会组织69个，3个项目的社会组织49个，基本上占据了全部社会组织的81%以上。承担10个以上项目的社会组织有13个(包括10个)。 表1 政府购买服务项目具体内容一览表
表2 政府购买服务项目服务范围一览表
表3 政府购买服务项目竞标组织数量一览表
(三)社会组织发展与公共服务供给效果 对于从西方政府与社会背景发展出来的公私伙伴关系或者多中心治理理论和实践来说，公与私、政府与社会组织的界限是明晰的，彼此关系是相互独立的，参与各方的身份是平等的，唯有如此，才能达成真正的伙伴关系和多中心(奥斯特罗姆，2012)。在中国的国家与社会关系中，国家显然与社会是一种并非独立平等的关系。国家一直在国家与社会关系方面处于主导和控制地位。因此公私合作伙伴关系或者多中心治理理念背后所隐含着的西方社会的国家与社会关系与中国的国家与社会关系并不一致。 为了进一步了解政府购买服务中的社会组织与政府的关系，我们对社会组织的资料进行了进一步的挖掘。排除事业单位，我们对“民间组织”的法人背景进行了调查和统计，通过百度和谷歌网站，我们通过交叉不同信息来源的方式，争取确定更多的社会组织法人的背景③。结果发现，在这些“民间组织”中，法人是国家背景的“民间组织”占了大部分比重，达到全部民间组织的68.60%(表5中的前4项)，纯粹由民间人士发起组织的民间组织共91个，占到27.74%(表5中的第5～7项)。如果再考虑事业单位，那么法人具有国家背景的组织占到全部365个组织的71.07%。所以尽管承接公益项目的全部组织中，民间组织占到了90%多，但实际上，如果法人背景为公务员、事业单位、政府所属的传统社会团体、街道工作人员和居委会的社会组织暂且认为是政府的延伸机构，那么纯粹的民间组织仅仅占到27.74%，这些组织共承担282项项目，占全部项目的29.9%。事业单位及与政府密切相关的社会组织承担643项项目。 政府购买服务是公私伙伴关系的最主要形式，而公私伙伴关系处理的是公共治理与私人市场的关系，是一个政府与私人机构共享权力的一种方式(凯特尔，2009)。在所有承接政府购买项目的组织中，这91个组织是最符合社会组织的定义的，这些组织分别是由大学教授、民间人士(较多的是社会企业家)、商人成立，相对于事业单位和其他与政府有着直接或者间接关系的社会组织，这些组织跟政府保持一定的独立性。在具体案例中，我们可以看到像上海市社会工作者协会、上海佰瑞福为老健康服务中心、上海屋里厢社区服务中心、恩派(NPI)等这样的相对具有独立性和民间色彩的社会组织在政府购买服务中也获得不错的项目，崭露头角，在民间社会组织的生态圈中非常活跃，有一些成为典范，领袖人物也成为圈内知名人士，获得政府和社会的双重认可。 通过对社会组织的成立时间和其背景进行进一步分析，我们发现，从2002年开始，上海市社会组织开始迅速发展，而在2002年到政府购买服务全面展开之前的一段时间，成立的社会组织主要是政府背景的社会组织，在政府购买服务开始之后，纯粹民间背景的社会组织得到更好的机遇，在2011年和2012年，新成立的社会组织数量甚至接近和持平了具有政府背景社会组织的数量(参见图1)。 在上海，基层政府更倾向于向具有政府背景的社会组织购买服务，这跟社会组织本身发展的现实基础是相关的，因为从2002年起上海市开始由基层政府主导成立了大量的助残、养老等社区公益性质的社会组织，所以在政府开始购买服务之后，大量基层政府购买的项目是由这些组织承接。而区民政系统则培育了大量的纯粹民间背景的社会组织，这些社会组织往往具有较高的专业性，在承接政府购买服务项目中，也表现出较强的竞争性。从图3可以看出，从2008年、2009年开始，主管部门为区民政局的新成立的社会组织中，纯粹民间背景的社会组织数量已经不再低于政府背景的社会组织的数量。而主管部门为街道的社会组织中，具有政府背景的社会组织的数量始终高于纯粹民间背景的社会组织数量(参见图2)。
图1 承接政府购买服务的社会组织成立年份一览图 表4 中标组织主管部门一览表
表5 组织法人代表背景
从图1中可以看出，上海市在2002年开始进入社会组织大发展阶段。这一时期鲜明的特点是行政力量主导了社会组织的发展。绝大多数社会组织是在政府主导下成立的，具有政府背景。这一时期由政府成立的社会组织得益于政府整体的规划，主要成立的城市社区基层的公共服务性质的社会组织，以残疾人照料和养老为主。 从2002年开始推进这一工作，到2003年，9个市中心城区的80个街道(镇)中，已成立街道老年协会的有40个，占50%；10个郊区的3505个居(村)委中，已建立居(村)委老年人协会的有3478个，占99.2%④。与此同时，民政部门和街道政府开始在全市推广建立居家养老中心。2003年起全面推进社区居家养老服务，为老年人提供上门或日托形式的生活照料等服务。到2005年底，全市区(县)、街道(乡镇)成立了233个助老服务社，建立了83家老年人日托服务机构⑤。2003年市委、市政府颁发了《进一步推进民间组织参与社区建设和管理》的文件(沪委办〔2003〕16号)，要求全市各街道、镇全部建立民间组织服务中心。2003年3月，上海市民政局、上海市社团局印发了《关于在本市街道(乡镇)组建社区民间组织服务中心的实施意见》，要求用3年时间逐步在有条件的区(县)、街道(乡镇)推进社区社会组织服务中心的设立工作，逐步构建社区社会组织服务和管理的网络框架。上海市在“十五”期间，按照经济发展、社会管理和公共服务的需求，优先发展了一批适应社会主义市场经济、承接政府职能转移的专业性和行业性协会，重点培育了一批社区公益性、服务性民间组织。“十五”期末，全市共有社会团体2956个，民办非企业单位4526个，基金会67个。积极配合开展民间组织党建工作，全市民间组织党建覆盖率达到90%以上⑥。在这一阶段，具有政府背景的公益服务组织大量产生。 从2008年开始，纯粹民间背景的社会组织开始获得了良好的发展机会，在数量上与有政府背景的社会组织差距日益缩小，到2011年、2012年，纯粹民间组织的数量已经跟有政府背景的社会组织数量持平了。可以预见，按照此趋势，在未来，纯粹民间背景的社会组织将会获得更快的发展，并且有可能在发展速度上超过有政府背景的社会组织。 与第一阶段不同，纯粹民间的社会组织相对比较多元化和专业化。大量的专业人士和社会企业家加入到成立社会组织的领域。他们成立了多样的社会组织：青少年照顾、自闭症儿童、心理咨询、培养儿童理财观念、老年人文艺活动、健康保健、边缘少年、边缘家庭、老年人照顾、精神病人照顾、癌症患者照顾以及专门孵化社会组织的组织等等。
图2 主管部门为街道的社会组织成立年份一览图
图3 主管部门为区民政局的社会组织成立年份一览图 在这一阶段，政府的政策倾向发生了转变。政府从前一阶段直接成立社会组织转变到注重培育社会组织，给社会组织孵化提供制度和财政支持。2009年10月，上海市印发《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》。对于符合条件的公益性社会组织，上海市给出了13项扶持政策，从登记注册、资金、场地、服务空间、办公条件等诸多方面提供便利。2011年6月，浦东新区出台的《“十二五”期间促进社会组织发展的财政扶持意见》明确提出，对服务民生的公益型、枢纽型、支持型三类社会组织的初创期给予扶持，对入驻浦东的长三角、全国性行业协会、基金会，以及市行业协会、基金会加大了补贴力度。 在实践中，政府采取多种方式来培育社会组织发展。在这方面，浦东新区是一个突出的代表。在2009年年底，浦东新区成立浦东公益服务园，浦东新区民政局跟企业签订合作协议，投入了3200平方米的办公用房和公共活动空间，按照“企业提供办公用房和物业服务、政府提供财政补贴和入住标准、社会组织自我管理和服务”的运作思路，浦东新区给予补贴⑦。2010年7月，成立了上海市社会创新孵化园，民政部部长李立国和副部长姜力亲自参加开园仪式。该孵化园由上海市民政局立项，福利彩票公益金提供资金支持，通过政府的支持鼓励社会组织参与，计划3年内达到30个公益服务项目⑧。在2011年，上海市虹口区、闵行区等成立了社会组织孵化园⑨。 三、广州：单位制社区公益服务供给模式 在广州，政府购买社会服务起步于2007年。最初，海珠区政府出资200万元，向启创社工服务中心购买了3条街道和两所中学的青少年服务项目。紧接着，荔湾区投入100万元，向广州市大同社工服务中心、广州荔湾区逢源人家服务中心等购买服务，向该区8个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体提供服务。2012年8月，广州海珠区推出“青年地带”青少年事务社会工作专项个案服务项目。“青年地带”是由广州市民政局和海珠区政府联合购买，委托海珠区团委统筹实施的社会服务项目。市、区按照1∶2的比例出资，3年政府购买服务的总标价为1650万元。此项目新服务年度从2012年9月1日开始，在海珠区共设18个“青年地带”社工站，服务全区6～30岁的青少年，项目人员投入55人，服务期限为3年。 广州市在社区大力推广政府购买公共服务起始于2011年。2011年，广州市出台《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》。计划到2012年上半年，全市每个街道至少建成一个家庭综合服务中心。家庭综合服务中心由政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估。文件强调：“加快家庭综合服务中心建设是我市进一步理顺基层社会服务管理体制、推进街道社会服务管理改革创新的重要内容，是加快政府职能转变、提升政府公共服务能力和社会管理水平的具体措施，是落成城市管理重心下移、理顺基层管理关系、促进国家中心城市和全省宜居城乡‘首善之区’建设的重要途径。”时任广州市领导强调，要以“坐不住、等不起、慢不得”的精神和态度，扎实推动街道社区和镇村社会服务管理改革创新。2012年2月3日召开的广东省社会工作专业人才队伍建设工作会议决定，将投入2.6亿元帮助该市133个街道建设家庭综合服务中心和购买社工服务，平均每个街道的投入资金规模为200万元。截至2014年7月，广州市各个街道都建成了家庭综合服务中心。由此，以单位制为主体的基层公共服务供给体系建立了起来。 (一)承接家庭综合服务中心的社会组织的情况 截至2014年8月底，根据广州社区服务网公示的资料⑩，作者共整理出来147家家庭综合服务中心的信息。广州市133个街道都设立了家庭综合服务中心(其中有4个家庭综合服务中心是建立在社区层面上)，另有14个镇也设立家庭综合服务中心。通过对家庭综合服务中心的简介我们可以看出，除了个别的家庭综合服务中心是设立在社区层面上，辖区面积小人口少，设在街道层面上的家庭综合服务中心辖区面积和服务人口有着非常大的差异。老城区的特点是辖区面积小，但人口稠密，人口密度大。郊区街道辖区面积大，尤其是乡镇，面积尤其大，本地人口加上流动人口导致常住人口众多且分散。以镇街为单位建立的家庭综合服务中心要求每一个社会组织的岗位数是基本统一的，每一个家庭综合服务中心的全部工作人员大概是20人左右。 通过对承接147个家庭综合服务中心的社会组织进行梳理，我们发现共有71个社会组织机构承接这些家庭综合服务中心的工作。平均每个社会组织大约承接2个家庭综合服务中心。进一步分析可以看出，有两家社会组织分别承接8家家庭综合服务中心，分别是由市区两级供销社系统成立的恒福社会工作服务社和由区港澳政协委员成立的普爱社会工作服务社承担。有8个社会组织相对较大，承担了5个或者5个以上的家庭综合服务中心。有超过一半以上的社会组织仅仅承担一个家庭综合服务中心。 作者进一步对每一个社会组织成立者的背景进行了查询，查询的方式跟对上海的社会组织的法人背景查询的方式相同。与上海市的社会组织发育情况不同，广州的社会组织基本上是依赖于民间力量。其中大学和大学老师作为社会组织发起人的比例最高，有22家社会组织属于这一类别，占到30.99%。由在社会工作界积累到经验的专业社会工作人士成立的社会组织有18家，占1/4。街道扶持鼓励本街道内公益人士成立的社会组织有10家，有传统社会团体(比如养老院、共青团、少年宫等)培育成立的社会组织有8家。企业成立的有7家。广州市和区供销社系统也利用政府购买服务的机会，有供销社工作人员成立了市区两级的4家社会组织。另外还有街道和大学合作、区政协委员组织成立的社会组织各一家。这些社会组织的特点非常鲜明，大学老师、专业社工人士等具有专业训练的人士成立的机构占据了主要地位。 进一步分析我们可以看出，大部分的社会组织都是在政府开始政府购买服务之后成立的。2011年是顶峰，这一年有22家社会组织成立，2012年也有10家，2013年有3家。可以看出，基本上这些社会组织一成立就开始承接了政府购买服务的工作。最早在1909年成立的基督教青年会，在政府购买服务中，也承接了一个家庭综合服务中心的工作。1992年成立的社会组织是由大学教授成立的社会组织，传统上是从事扶贫工作，在政府购买服务中也承接了家庭综合服务中心的工作。 (二)政府与社会组织及家庭综合服务中心互动情况 1.家庭综合服务中心服务内容设计 每一个家庭综合服务中心提供的服务基本上是相似的。由于每一个街道只有一家综合服务中心，所以它必须针对所有的居民提供一般性的服务。一般而言，都会包括针对家庭、老年人、青少年、残疾人、志愿者等方面的服务和工作。 比如，以越秀区东山街为例。东山街家庭综合服务中心由东山街道办事处和广州市越秀区家衡社会工作服务中心合作创办。中心将以社区为依托，以居民服务需求为导向，通过“系统服务，个案关顾”，运用社会工作专业方法为社区居民提供长者服务、家庭(育龄妇女)服务、青少年服务、残障人士服务、义工发展服务等，努力构建社区综合服务支持网络，打造居民的“心灵家园”，促进社会和谐(11)。 再看海珠区的滨江街。中心致力于社区综合服务的提供，旨在发展个体、家庭及社区的潜能，让居民建立信心、认同自我、关心家庭、和睦邻里、积极参与社区活动，共建和谐社区。中心的服务对象涵盖青少年、妇女、老人、残障人士等方面的群体，为社区提供发展性、支援性和补救性的综合服务(12)。 2.家庭综合服务中心考核内容 政府购买服务的考核标准主要是两方面，经费的使用和服务的情况。对于经费的使用，政府基本上也有一个标准性的指导。 每个街道政府购买服务经费200万元必须全部用于购买服务，不得用于设备购置、场地装修或租金等其他用途。请各区、县级市根据本区、县级市的实际情况，科学地确定200万元购买服务经费的使用和支出构成。具体指导标准为：购买服务总经费的60%用于人员开支(工资、奖金、五险一金和以上支出引致的税费等)；10%用于专业支持(包括聘请督导费用、社工入职培训和其他专业培训费用等)；10%用于开展专业服务和活动费用(包括服务和活动产生的物料、交通、误餐、组织义工等费用)；10%用于日常办公费用(包括办公耗材、保洁、安保、水电、场地维护等)；10%用于其他杂费(包括中标费用、评估费、机构年度相关税费等)(13)。 表6 家庭综合服务中心情况(129街道、乡镇层面的中心)
表7 社会组织发起背景
表8 社会组织成立时间
服务内容的考核主要是由市、区政府组织进行。 街道家庭综合服务中心的评估和日常监督工作由市民政局统筹指导，并负责建立评估人员名单数据库。请各区、县级市民政局和街道积极配合。街道家庭综合服务中心的中期和末期评估由各街道家庭综合服务中心分别在到期前一个月前向市民政局或区(县级市)民政局提出申请，市民政局或区(县级市)民政局须在到期前2天向街道家庭综合服务中心出示评估报告。 在中期和末期评估工作外，对街道家庭综合服务中心实行日常服务的随机抽查机制，由市民政局统筹负责，原则上每个街道家庭综合服务中心在3年服务周期内必须抽查一次(14)。 3.政府对社会组织培育办法 广州在推行这一政策之后，相关的社会组织发育薄弱，因此培育社会组织是开展这一项工作的必须条件。但由于两方面的问题，培育社会组织实际上面临难题，第一，政府推行家庭综合服务中心的速度非常之快，很短时间内在全市铺开；第二，家庭综合服务中心由于提供全方面的服务，因此要求的资质实际上更好，专业覆盖更全面。 在这种情况下，出现了一些社会组织资质不足的问题。比如，一家成立于2009年的社会发展服务中心中标了黄埔区一街道的家庭综合服务中心项目。一年之后就退出了。因为该组织基本上无法提供合适的服务。也出现一些空壳机构，拿到项目才开始雇人，实际上机构并没有工作经验(龙晓庆，2012)。这一点从社会组织成立的日期也可以看出，它们大部分成立时间都很短。并且由于每个家庭综合服务中心涉及的政府资金都很大，每年有200万元，这实际上对社会组织来说必须有较高的素质要求，在制度设计上，实际上给社会组织设置了较高的门槛。 四、香港地区：混合制社区公共服务供给模式 经过一百多年，尤其是在第二次世界大战之后，香港地区逐步建立起来具有鲜明特点的社区公共服务体系，相对于上海和广州来说，香港的社区公共服务供给模式可以定义为混合制模式。这种模式的特点是：(1)政府在社区公共服务领域投入了大量的财政资源；(2)这些财政资源主要是通过政府购买服务的方式投放给社会组织，同时，政府也直接参与社区公共服务的提供，但参与程度很低；(3)在社区公共服务制度安排上，在以专业项目制向社会组织购买服务为主导的情况下，兼顾采用单位制的模式，香港社会福利署在各区设立了65个综合家庭服务中心和2间综合服务中心，其中由社会福利署负责其中41间，社会组织负责其中26间(15)；除此之外，还有社会组织承接了大量的其他类别的中心，比如儿童与青年中心、综合青少年服务中心等(16)。 在2014-2015年度，社会福利署的开支预算总额为559亿港元。其中，391亿元为经济援助金，119亿元提供给非政府机构作为经常资助金，17亿元为福利服务的其他费用，部门开支为32亿元。在同一个年度，还有10亿元的奖券基金，用作资助非政府机构非经常性开支的经费来源。所以在公共服务供给这一部分，政府共为非政府机构提供了129亿港币的资助，数目非常巨大，与大陆各个城市远不在同一个数量级上。 (一)政府与社会组织共同提供社区公共服务 与上海和广州的政府社区购买社会组织公共服务不同，在普遍性的政府向社会组织购买服务的同时，政府也直接承接具体的服务内容。从综合家庭服务中心中社会福利署和社会组织的作用可以直接看出来。在67间综合家庭服务中心和2间综合服务中心中，社会福利署直接负责其中的41间，另有26间有不同的社会组织负责。根据香港社会福利署针对2013年的统计资料，我们可以看出社会福利署的人事构成。在其雇员中，有39.13%的员工是社会工作人员，有29.01%的员工是社会保障人员，两者合计占到总员工的68.14%，再加上护士及辅助医疗人员，共计70.45%的员工直接参与到公共服务提供。 (二)单位制和项目制兼顾 在最为基础性的社区公共服务供给上，社会福利署重视单位制的作用，在社区基层设立单位性质的机构，保障基本公共服务供给。其中尤其是以综合家庭服务中心最具代表性，也直接影响了广州市设立家庭综合服务中心的决策。我们可以看出在各个基本领域都有类似的中心，其他的中心在规模上更小，设置也较综合家庭服务中心灵活，并且完全是由社会机构去营运。比如，在社区发展这一类，设立有社区中心；在安老服务这一块，设立有长者地区中心等；在青少年领域，设立有青少年服务中心，等等。这些基础性的按照区域设置的中心，为各类人群的基本需求提供了基础性的保障。 在更为具体更为特殊性的需要方面，项目制则是主导性的模式。在各个类别的公共服务供给领域，在基础性的中心之外，有着更为繁复多样、专业的项目设置，这些项目数量非常之多，设计非常之具体，也涉及大批的非政府机构。我们能够看到的共计约有2000家的受资助机构中，绝大多数都通过项目制的方式获得政府资助，提供社区公共服务。通过表9可以看出香港在社区公共服务中设计的项目具体和专业程度。仅仅在康复服务这一个类别，就有28种不同的服务项目设计，其他各个类别基本上是相似的情况。 通过单位制提供基础性的公共服务，通过项目制提供更具专业性的特殊服务，社区公共服务体系在体制上进行了有效的分工，覆盖了社区不同群体的一般性和特殊性需要。 表9 香港社区公共服务类别一览表
注：参见香港社会福利署网页，http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubpress/page_publicatio/，2014年9月23日浏览。根据社会福利署公布的统计资料整理而成。 表10 香港社会福利署员工构成(2012-2013年度)
资料来源：作者根据香港社会福利署网站公开统计资料整理而成。 (三)政府资金和社会资金兼顾 香港政府用于向非政府机构购买服务的经费非常巨大，最近几年已经超过百亿元港币。然而，回顾历史我们可以发现，政府在这一领域的作为并非一直如此。 香港社会福利制度演变经过4个主要阶段(罗观翠、王军芳，2008)。在早期，港英政府实际上对辖区内的种种贫困、失业、弱势群体照顾、家庭等诸多问题基本上是不介入的。这一阶段基本上延续到第二次世界大战以后，直至20世纪60年代初期。政府在这一时期的作为，主要对迫切具体的需要提供适量的实物救济。面对众多的社会问题，民间力量开始发展，并提供救助。比如当地士绅在1870年设立的东华三院和1881年设立的保良局，一直持续提供公共服务。国际性的志愿机构开始进入香港提供服务，它们的资金主要依赖于海外母会。20世纪60年代中后期，香港发生过两次暴动和一系列的社会运动，政府开始认识到提供社会福利的必要性。民间社会在1968年设立了香港公益金机构，非政府机构建立统一的募款和分配善款的组织。政府于1973年发表名为《香港福利未来发展计划》白皮书。在这个纲领性文件中，政府明确了非政府机构的伙伴地位。政府建立了“酌情津贴”制度，为非政府机构拨款。1977年，政府发表3部与社会福利有关的绿皮书，即《社会保障——为不能自助者提供帮助》、《老人服务》及《青少年个人辅导社会工作》。从此之后，提供公共服务的非政府机构基本上依赖政府和公益金的支持生存。1979年，香港政府发表“进入八十年代的社会福利”白皮书。并在1982年实行“标准津贴”制度，给非政府机构提供的大部分基础性服务给予“百分之一百”的资助。公益金的使用开始鼓励更多的专业化和创新性服务的项目。1991年香港政府发表《跨越九十年代香港社会福利白皮书》。在2000年，对经费的管理方式转变为“整笔拨款制度”，政府希望实现由监控资源投入到监管服务质量的转变，给予受津助机构在处理服务资源上更多的弹性。 我们从中可以看出，政府早期在这一块是没有投入经费的，非政府机构完全依赖于自身的经费开展公益服务。从20世纪70年代开始，政府开始给非政府机构投放资源。但与此同时，我们可以看到，非政府机构自身也从社会募款，公益金组织扮演着非常关键的角色，体现了非政府机构发展中更多的自主性、专业性、创新性。 表11 3种制度模式社会基础和治理效果差异性比较
五、案例小结：模式选择和相应后果 通过对我国3个重要大城市的不同治理模式和实践的介绍，我们可以发现制度的选择可以带来显著不同的治理后果。 (1)社会组织发育基础。在开展政府向社会组织购买社区公益服务活动时，三地政府所面对的社会组织发育情况是不同的。相对而言，上海和广州社会组织发育在相似的水平上，香港的社会组织发育程度较好。经过长时期的积累，香港的社会组织发展相当专业并且多元，从早期的以海外慈善组织、宗教慈善组织为主，像保良局、东华三院这样的社会组织开始发展，在提供公共服务的过程中，社会组织的专业性得到提升，能力得到锻炼。相对于广州，上海在发展社会组织方面着手较早。从前面针对上海市的介绍我们可以看到，从2002年开始，上海市就开始大力培育社会组织，虽然当时大量的民办非企业单位是由政府直接扶持成立的，很多组织的法人还具有强烈的行政背景，但当时确实在数量上培育了大量的专门用于在社区提供公共服务的组织，为以后大规模开展的政府购买服务行为奠定了基础。与此同时，浦东新区也在早期进行了很多政策创新鼓励培育社会组织。这些在一定程度上为之后开展的项目打下了基础。与上海市相似，广州的社会组织发展在国内也是较早的，但相对于香港则比较薄弱。 (2)服务效果。不同的制度模式必然带来不同的效果，这在根本的方面是由制度本身决定的。项目制模式是以具体项目为基础的。项目的内容设计非常明确具体，比如以“金山区危机青少年训练营项目”为例，我们可以看出招标书中具体的内容要求。 服务对象：本项目旨在为石化街道、朱泾镇街道内的80名有网瘾、辍学、低自信、三失、行为偏差的青少年提供服务。 项目目标：通过开展户外训练营队活动、榜样人物宣讲、社区志愿服务、心理辅导、家长工作坊等活动，帮助边缘青少年树立信心，了解学习的意义和价值，增强人际沟通技能，培养积极向上的价值观及行为方式，帮助边缘青少年家庭和睦相处，和谐共进，帮助外来务工家庭融入社区，融入社会。 服务要求：开展户外体验互动式训练营活动，通过精心安排具有针对性的活动，从而帮助青少年从中习得积极、正向的行为模式和价值观。项目周期内不少于4期，每期2天，每次参与人数为80人(类似项目共有7项)。 从业经验与专业能力要求：项目执行团队应至少配备5名专业社工、5名心理咨询师、5名志愿者。 从上述项目内容的介绍来看，项目制对于服务人群、服务方式、专业要求等都有着非常具体的要求，服务对象和服务内容都特别明确，因此对于社会组织的专业性也有着具体明确的要求，每一个项目的要求都是具体而有差异的。通过深入分析社会组织资料和访谈我们可以看到，项目制下的社会组织整体上都朝向专业方向发展，针对老年人、残疾人、癌症患者、自闭症患者等，都有专业的社会组织在开展工作。比如像上海沁园心理健康咨询中心、上海知音心理咨询中心、上海市奉贤区癌症康复协会、上海市杨浦区肿瘤康复协会、上海闸北青苹果家庭关爱指导中心、上海知了公益文化传播中心、上海屋里厢社区服务中心、上海爱拍社区公益影像发展中心、上海奇翔儿童发展中心、上海青聪泉儿童智能训练中心等等，这些都是在特定领域发展出来的专业社会组织。整体上看，在制度上设计出来分工详细的具体项目，就一定能够促进这些领域的专业社会组织的发展。 对于单位制来说，其制度设计跟项目制有着显著差异。广州的家庭综合服务中心整体上的要求和服务内容都是统一的，基本上都涉及几个方面：家庭、青少年、老年人、社区发展、义工。因此家庭综合服务中心的目的是提供最核心人群的基础性服务。并且由于广州市采用的单位制是以街道办事处和乡镇为单位设立的，每一个镇街所辖的人口和空间面积有着极大的差异，政府对于每一个家庭综合服务中心给予同样的经费，要求大致数量相当的社工岗位数量，这对于有着巨大地区(辖区)差异的广州各地来说，会忽略很多的差异性。目前的现状是每一个家庭综合中心包括社工和后勤等在内的所有工作人员大约有20人，而它们往往针对数万人口，甚至数十万人口提供一般性基础服务，这在很大程度上限制了他们工作的深度和广度，不利于它们专业性的发挥和培育(同一发现可以参考：朱健刚、陈安娜，2013；王思斌、阮曾媛琪，2009)。这一点在承接家庭综合服务中心的社会组织的特点上也能看出来，承接所有家庭综合服务中心的社会组织基本上都是同质性的社工服务中心(社、所)。这些社会组织的组建者来自专业人士，在各个家庭综合服务中心提供基本相似的服务。它们的差异主要在于实力和专业能力的强弱，不在于服务内容上的专业分化。 混合制则有效地平衡了单一单位制和项目制的长短。通过单位制确保一般性公共服务的供给，通过设立综合家庭服务中心、综合青少年服务中心、长者服务中心、社区中心等机构，满足核心服务人群的基本服务。同时，香港还通过大量的专业项目针对特殊人群提供特殊的社会服务，或者设立服务队更灵活地提供专业服务，这样的一些做法可以补充单位制提供基础性服务之后留下的空缺，做到无缝隙的公共服务供给。 (3)对社会组织发育的影响。在整体上，政府购买服务可以显著地促进社会组织的发育。在中国，政府对社会组织发展相当谨慎，由国务院出台的《社会团体组织登记管理条例》主导性的取向是管理社会组织(顾昕、王旭，2005)。在政府购买服务的模式下，政府对于社会组织的看法发生转变，并且依赖于社会组织来共同完成这一项工作，所以培育和发展社会组织成为这一政策模式下相应的配套政策。在3个方面，政府购买服务可以促进社会组织发展：第一，政府购买服务给社会组织提供了直接的经费，这对于社会组织来说非常关键；第二，政府购买服务会让政府放开对公益服务类社会组织的登记管理，在广州和上海，政府都采取了相应的政策；第三，政府购买服务给社会组织开放了活动的空间，解决了社会组织提供社会服务的进入问题。 进一步来看，相对而言，由于香港的社会基础较好，政府对于社会组织发展设限较少，政府购买服务在这样的政治和社会背景下，极大促进了本土社会组织的发育，我们可以看出，香港政府购买服务中涉及的社会组织数量非常之多、种类非常多元。 项目制模式下的上海对于社会组织的培育也取得较好效果。项目制的特点是专业具体，规模有大有小，种类多样，这给社会组织的发展提供了容易进入的门槛，极大地促进了各类中小型、初创型社会组织的发展。在上面关于上海市的介绍中可以看出，上海市及各区县都出台了孵化社会组织的政策和具体支持办法，也通过社会组织来培育社会组织，比如像恩派，他们和政府一起，培育社会组织和公益人才。我们通过对于承接政府购买服务项目的具体社会组织描述分析可以看出，随着政府购买服务工作的推进，大量的纯粹民间的社会组织开始成立，提供服务。并且由于项目制的特点，特别有利于专攻特定领域的社会组织的发育，有利于社会组织专业化发展。但由于项目往往是一年为期，这给社会组织的发展带来不确定性因素。 单位制模式下的广州对于社会组织的培育的效果主要在于培育了一批起点高、全面发展的社会组织。从单位制本身的制度设计来看，家庭综合服务中心要求提供统一的基础性的全面服务，这对社会组织发展造成两方面影响。第一，社会组织需要提供全方位的服务，这给社会组织设置了门槛；第二，每一个社会组织都需要提供相似的全面服务，这限制了社会组织多元化的发展可能性，并影响了社会组织的专业化。我们可以看到在广州由大学老师直接成立的社会组织的数量多，所占比例最高，并且还有大量的社会组织是依赖于大学师生的，这一点在上海就不存在。家庭综合服务中心合同为3年，可以为社会组织提供比较稳定的支持。 (4)政府管理方式。制度模式的不同也带来了政府管理模式的不同。香港政府购买服务经过几十年的发展，政府与社会组织的互动模式已经经历过好几次演变。目前政府对于社会组织管理的模式相对而言比较灵活，在经费采取“整笔拨款”制度之后，政府对社会组织的专业性比较信任，监管灵活，给予社会组织自主性很高。并且由于混合制下的政府直接介入社会服务的提供，让政府同时具备专业素质，更有利于对于社会组织承担项目的管理。 单位制对于政府来说管理起来相对容易，因为该体制模糊了地区和服务内容的差异性，强调统一性。针对统一内容，有着统一要求，标准统一，履行统一的考核。因此政府对单位制下的社会组织控制和监管相对容易。项目制对于政府来说管理起来相对困难。首先是项目本身有着巨大的差异，对每个项目的监管实际上需要不同的专业素质，需要面对很多差异化的服务和标准，因此在考察方面，政府仍然也需要依赖专业的社会组织去进行，这增大了监管的复杂性，政府管理成本相对较高。 六、余论：治理模式的比较研究 制度模式的选择有着多重约束条件。在国家治理方面，项目制是一种较新的治理技术，使用这一技术一方面是现实的需要，另一方面是由于现存单位制存在不足。项目制的推行，极大地影响了地方政府和基层社会的行为模式，为了获得项目和落实项目，它们有一系列的配套行为方案。与此同时，项目制也带来了与传统单位制不同的治理效果。 在社会治理领域，地方政府面临的约束条件主要有两个。第一，政府的财政能力。从上面3个案例可以看出，财政能力至关重要，香港每年可以提供100亿元港币以上向非政府机构购买服务，这样的财政能力一定能够促进社会力量发展；相对而言，上海和广州每年提供数亿元购买服务，在国内已经是比较大额的购买金额了；购买服务开展的相对比较好的地方基本上都是比较富裕的地区。第二，社会组织基础。政府购买服务需要一定的社会组织发展基础，否则开展起来就会没有合作的对象，同时社会组织发展的越多元越专业，对购买服务的质量至关重要。社会治理并没有面临太多的传统路径依赖的问题，因为这是一个比较新的领域。这给社会治理领域提供了相对比较宽松的制度选择和设计空间。 由于政府内部治理领域存在着稳定强大的单位制体制，对于单位制和项目制的比较实际上存在一定难度，因为项目制在组织和实施方面仍然会受到传统单位的影响。在社会治理领域，则不存在这样的问题。这为进行制度的比较提供了更好的可能性。在本文中，我们可以看出3种不同类型的政府购买服务制度模式：以上海为例的项目制模式、以广州为例的单位制模式、以香港为例的混合制模式。相对而言，上海的模式和广州的模式都是各自的主动创新或制度引入，地方政府有较高的主动性和决定权。我们可以看出，两种模式带来了基本上两种不同的服务模式和社会组织发展可能性。虽然两地投入的经费相当，社会组织已有发展基础相似，但制度的效果表现出非常的差异性，制度具有非常明显的激励作用。而香港作为第3个案例，实际上进一步凸显了单一模式的特点。通过比较研究，能够对治理模式进行定位，并进一步比较效果(管兵，2013)。这将会有利于对中国治理的经验进行更具学术意义的总结。 文责自负。 ①上海市自强服务总社网站：http://www.cszqss.com/about.asp，2013年10月3日浏览。 ②参见社区公益招投标网关于招投标工作流程的说明：http://www.gysq.org/sqgy/zj/zixun_detail.dhtml?id=3&Exp_Type_Id=1909，2013年10月19日浏览。 ③上海市社会团体管理局所属的社会组织网站(http://stj.sh.gov.cn/Index.aspx)有关于各个社会组织法人代表的信息。在确认法人代表的身份的过程中，通过搜索网站，重点通过社会组织的官方网站、政府的公开信息及工作报告、新闻稿等，找到关于社会组织和法人的身份背景资料。 ④参见上海市民政局2004年老龄工作开展情况总结：http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node15/node58/node72/node99/userobjectlai4749.html，2013年12月9日浏览。 ⑤参见上海市民政局关于十五规划中老龄事业发展的总结：http://mzj.sh.gov.cn/gb/shmzj/node8/node15/node55/node231/node263/userobject1ai22366.html，2013年12月9日浏览。 ⑥参见上海市民政局关于十五规划工作的总结：http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai9814.html，2013年12月9日浏览。 ⑦参见浦东新区政府网页：http://invest.pudong.gov.cn/investinfo_wccy_yqjs_gy/list/list_0.htm，2013年10月8日浏览。 ⑧参见恩派网页：http://www.npi.org.cn/thenest/，2013年10月8日浏览。 ⑨参见以下网页：http://stj.sh.gov.cn/Info.aspx?ReportId=5e836245-0200-40el-a0ac-412cdfa16204; http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/sortinfoview.php?id=8562；2013年10月8日浏览。 ⑩参见广州社区服务网，http://www.96909.gd.cn/。作者在2014年8月间对该网站公示的家庭综合服务中心的资料及相关的社会组织资料进行了详细整理。 (11)参见广州社区网，http://www.96909.gd.cn/sqfww/sg_jt_jiben.asp?f_number=0121&f_name=东山街家庭综合服务中心，2014年9月27日浏览。 (12)参见广州社区网，http://www.96909.gd.cn/sqfww/sg_jt_jiben.asp?f_number=0304&f_name=滨江街家庭综合服务中心，2014年9月27日浏览。 (13)(14)参见广州市民政局文件穗民函〔2012〕263号，《关于进一步做好街道家庭综合服务中心建设工作的函》。 (15)参见香港社会福利署网页，http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_797/，2014年9月23日浏览。 (16)截至2014年8月，共有108间综合青少年服务中心；截至2012年11月，共有23间儿童与青年中心。参见香港社会福利署网页，http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_young/sub_centreserv/，2014年9月23日浏览。
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政府采购服务的制度选择与治理效应：项目制度、单位制度与混合制度_社会组织论文
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