经济学视野下的中国城市空间扩展，本文主要内容关键词为：中国论文,经济学论文,视野论文,城市论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1003-2398(2015)06-0066-06 DOI:10.13959/j.issn.1003-2398.2015.06.011 1 引言 城市空间扩展是城市在发展内外动力作用下的一种空间推进，包括城市平面区域的扩大以及垂直方向上向空中和地下的伸展[1]。由此可以看出，城市空间扩展包括两种类型，一种是平面方式的对外扩展，这可以称之为外延式的扩展；另一种是以立体方式的上下扩展，这可以称之为内涵式的空间扩展。本文主要研究城市空间扩展的第一种形式，即城市平面区域的外延式的空间扩展。 改革开放以来，伴随着经济的快速增长和城市化进程的快速推进，中国城市空间扩展的进程也不断加速。究竟是什么力量推动了中国城市空间快速的扩展？这个问题引起了国内外学者的广泛关注。 国外学者对城市空间拓展的研究由来已久，并且演化出不同的理论学派与研究视角。新古典经济学派有关城市土地利用以及空间扩展的研究通常以Alonso的投标租金模型(The Bid-Rent Model)及其单中心城市一般均衡分析框架为基础[2]。Muth和Mills对该模型进行扩展，建立了穆特—米尔斯模型(Muth-Mills Model)[3,4]。Brueckner利用穆特—米尔斯模型来解释城市空间增长问题，认为从经济学的角度来看，人口增长、收入上升和由政府在交通基础设施上的投资而导致的通勤成本的下降，是造成城市郊区空间增长的主要因素[5,6]。除了新古典经济学之外，新经济地理学和新马克思主义地理学进一步拓宽了城市空间扩展的研究视角。前者以Fujita、Krugman等为代表，认为在存在收益递增和不完全竞争的条件下，各种产业和经济活动在“路径依赖”作用下具有空间聚集的向心力，而空间聚集是导致城市形成和不断扩大的基本因素[7,8]；后者以Harvey、Castells等为代表，认为资本为了缓解生产领域过度积累造成的危机，将投资转向城市的建成环境，通过集体消费的方式实现城市空间由“容器”向“商品”的转变，也就是由“空间中的生产”过渡到“空间的生产”，从而推动城市空间的快速扩张[9-11]。 在城市化快速推进的背景下，国内学者也愈发关注城市空间扩展问题。杨荣南和张雪莲认为城市空间扩展的机制中，经济发展是决定性因素，自然地理环境是扩展的基础条件，交通建设对扩展具有指向性作用，政策与规划控制是扩展的控制阀，居民的生活需求对扩展具有特殊影响[12]。方修琦等认为北京土地利用变化、城市扩展与区域空间结构变化的动力机制包括政策因素、经济因素、技术因素和社会因素[13]。何流和崔功豪以南京为例，认为城市空间扩展的动力机制有经济因素、政策因素和规划因素[14]。胡海波以常熟为例，认为城市空间扩展的动力机制有经济发展因素、城市规模因素、自然条件因素、政治政策因素[15]。丁成日基于投标租金模型，构建了土地开发强度不变条件下的土地开发最佳时机模型，并运用该模型对“摊大饼”式的空间扩张进行分析[16]。王俊松和贺灿飞基于Muth-Mills模型，分析经济转型期中国的市场化改革以及土地制度改革如何影响我国城市的空间扩张，表明经济增长、人口城市化、交通改善、服务业发展是中国城市空间规模扩张的主要原因[17]。肖琳和田光进用空间计量方法分析天津城市空间扩展，认为天津城市扩展影响因素多元化，其中，公路建设是主导驱动因子，交通区位优越地区最易发生城市扩展[18]。此外，近年来遥感、GIS以及元胞自动机等新技术，在城市空间扩展与形态演化模拟等方面的研究也得到广泛的应用[19,20]。 如上所述，国内外对于城市空间扩展问题的研究已经具有较为深厚的基础。特别是国外的学者，从新古典经济学、新经济地理学和新马克思主义地理学等诸多视角较为全面剖析了西方城市空间扩展问题。反观国内的研究，目前主要还停留在引用西方的相关理论和方法来研究中国的城市空间扩展问题阶段。需要注意的是，国外的诸多相关理论，是从西方国家和地区特别是美国的城市空间扩展实践中发展演化而来的。众所周知，美国是一个市场经济高度发达的国家，在城市土地开发领域也不例外。为充分发挥市场经济的作用。其城市土地开发(区位、时机、开发强度等)应由开发商根据城市房地产市场的情况来决定，以使土地资源和资本资源发挥最大的效益[21]。在市场经济条件下，由于土地开发成本空间变化、交通可达性差异和城市住房多样化要求等因素使得城市建成区空间连续蔓延，即“摊大饼”式空间扩张成为主流[22]。但是，在笔者看来，基于西方实践的理论模型，并没有揭示中国城市空间快速扩展的独特因素及其根本动力。由于中国体制和国情背景，“中国的城市蔓延难以用西方基于土地市场化利用的城市扩散理论或郊区化理论予以合理解释”[23]。 中国城市土地开发以及城市空间扩展有其特殊性，特别是体现在地方政府的角色上。在中国独特的土地产权与使用制度下，城市土地市场并不是一个完全市场化的市场，而存在一个城乡“二元化”的土地市场结构。其中，地方政府特别是城市政府在城市土地开发中不仅扮演着一个主体和媒介的作用，甚至在一定程度上说是起着决定性作用。反观西方学术界关于城市空间扩展的相关理论模型，地方政府在很大程度上是被忽略的，新古典城市经济学分析城市空间扩展，主要基于Alonso的投标租金模型，但是在该模型中地方政府并不是一个对城市土地开发具有重要影响的主体；新经济地理学相关研究是以迪克西特—斯蒂格利茨垄断竞争模型(Dixit-Stiglitz Model，简称D-S模型)为基础，以厂商行为作为分析核心，同样缺失了地方政府的角色；新马克思主义地理学主要批判资本在城市空间扩展过程中的逐利行为，同样倾向于将政府作为外生因素来看待。我们并不否认现有的理论模型在一定程度上解释了中国城市空间快速扩展的原因所在。特别是丁成日构建的理论模型，对于中国城市“摊大饼”式的空间扩展具有较强的解释力。但是，如果直接运用以上的相关理论和模型来解释中国的城市空间扩展时必然存在一个共同的缺陷，那就是忽略了地方政府因素在其中所发挥的作用，这样必然无法揭示中国城市空间快速扩展的根本所在。基于以上考虑，本文在传统的投标租金模型基础上，引入地方政府要素，构建一个以地方政府为核心的投标租金模型，进而探讨中国城市空间不断向外扩展的根本原因及其相关现象与问题。 2 城市空间扩展的经济学模型 以投标租金模型为基础，丁成日构建了一个简化的城市空间扩展的经济模型。为了分析的便利，提出以下的基本假设：①该区域坐落于均质平原上，由位于城市和农村组成，其中城市位于区域中央，并且被农村包围；②城市集中了所有的非农经济活动，而农村仅进行农业生产；③商业中心(CBD)位于城市的中央，所有的就业机会都集中在CBD，而城市居民住在CBD的外围，通勤到CBD；④交通网络是均质分布，城市居民从居住地到CBD的总交通费用就只决定于从住所到市中心的距离；⑤所有城市居民具有相同的收入、消费倾向和效用函数。 按照以上的基本假设，城市空间扩展也必然伴随着农业用地转用为非农用途土地。于是，城市空间扩展问题也就转化为农用地转用也就是土地开发问题。丁成日认为未开发土地(即农业用地)的所有者拥有该地的开发权，并且其目标是获取最大的土地收益。假设土地开发密度是一定的，根据城市经济学的相关模型，其目标函数定义为：
式(1)中，
代表城市土地租金；
代表非城市土地租金；T代表土地发展的时间；i代表折现率(discount rate)；D代表土地开发总成本；x代表区位；t代表时间。T是决策变量，即某块未开发的土地的未来开发时间，也就是说，在时间T，非城市土地开发成城市土地。公式(1)右边的第一项代表土地发展前的总土地收益，第二项代表土地发展后的总土地收益，第三项代表土地开发成本。所有的土地收益和发展成本都折成当前的价值以便比较。 公式(1)最大值的必要条件是：
公式(3)说明当城市土地租金等于非城市土地租金加上土地发展成本，土地将从农业用地转变为城市用地，从而城市实现空间扩展。在此基础上，丁成日还界定了两种不同的城市向外进行空间扩展的动力机制(见图1)：一是由于城市化和收入的增加导致城市土地租金曲线向外平移；另一个是在城市总人口不变的情况下由于交通的发展(如高速公路的建设)使城市土地租金曲线逆时针地旋转。前者是城市化带来的空间外延，后者是城市郊区化带来的空间外延。 3 模型存在的缺陷及其修正 丁成日提供的简化投标租金模型对于解释城市空间扩展提供了一个很好的分析思路。但是，将该模型应用于分析中国的城市空间扩展问题时存在一个明显缺陷，那就是忽视城市土地开发相关利益主体特别是地方政府的作用。
图1 简化的城市空间扩展示意图 资料来源：参考文献[16]。 3.1 模型的缺陷 按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。按照现行的城市土地资产管理体制，城市政府实质上扮演着城市土地所有权代表的角色。为了分析的方便，我们假定农村土地都为农业用地，且均为农民集体所有，城市土地都为非农用地，均归国家所有，并且由城市政府代为行使所有权。如图2所示，在“二元化”的城乡土地市场中，国家征收是连接城市和农村两个土地市场的唯一合法的途径①。国家征收的过程，实际上伴随着土地性质的两个改变，即由集体土地变为国有土地，由农业用地变为非农用地也就是建设用地。国家完成征收程序后，经过土地整理，将生地变为熟地，而后把土地使用权出让或划拨给使用者。而后土地使用者进行开发建设，最终完成土地转用和开发过程，进而城市空间也实现了对外扩展。
图2 中国城乡“二元化”土地市场结构 在农地非农化及其土地开发过程中，存在着包括中央政府、地方政府、开发商、农民及其集体等多方力量，存在着复杂的利益博弈关系。在分权化和市场化导向的体制改革背景下，地方政府的利益主体地位得到确认和强化。在经济和政绩增长目标导向下，地方政府具有强烈的加快农用地转用、扩大建设用地规模的冲动。由于中央政府需要依赖地方政府行使日常行政管理职权，并且在分税制体制下，地方政府客观上存在通过土地开发和出让行为弥补地方财政资金缺口的需求，因此中央政府不能禁止地方政府的农用地非农化和土地开发行为，转而通过建立基本农田保护制度、编制土地利用总体规划和年度计划、强化土地执法与督察等方式监控地方政府的土地开发行为。此外，虽然农村土地名义上归农民及其集体所有，但是由于农民及其集体没有真正的土地开发权和转让权，不能自主决定土地用途或将其转让。为了获取农地非农化和城市土地开发的增值收益，农民及其集体只有逃避国家征收程序，直接将农村集体土地(特别是农用地)的使用权出售给城市商业使用者，进行房地产开发等商业活动，从而形成以“小产权房”为代表的土地黑市[24]。因此，农民及其集体实际上被排除在合法农用地转用以及城市土地开发之外，也就在农地非农化和城市土地开发过程中没有决定性作用。 由此可见，在中国农用地转用以及城市土地开发过程中，地方政府扮演了一个核心的媒介作用。地方政府不仅代表国家进行土地征收，而且还在有权在土地一级市场上出让土地使用权。虽然按照法律规定，土地出让收益应该在中央政府和地方政府之间实行3∶7分成，但是，由于权力下放和财政分权，在实际执行中，国家基本上没有获得法定的那部分收益。换句话说，土地出让收益基本上全部归地方财政所有。此外，在当前中国土地管理制度下，未开发土地(农业用地)的拥有者也就是农民及其所在集体并没有土地开发权，而该权力实际上是掌握在作为国家代表的地方政府手中。基于此，如果将上述投标租金模型应用于中国的实际，就会存在一个明显的缺陷，也就是目标函数所定义的并不是未开发土地所有者的土地收益，而应该是地方政府在土地征收转用及其后续开发过程中的土地收益。基于这一考虑，笔者对上述投标租金模型进行了修正。 3.2 模型的修正 按照“公共选择”学派的观点，地方政府实际上也是追求利益最大化的理性经济主体。因此我们也认为，地方政府在农地转用和土地开发过程中的目标也是获取最大的土地收益，其目标函数为：
与公式(1)相比，公式(4)有三处变化：其一，积分上限变为M，表示出让M-T年的土地使用权；其二，增加了一个变量S，表示地方政府从土地出让中得到的城市土地租金之外的额外收益，该收益可以看作是城市空间扩展的外部性收益，其来源可能是农用地转为非农用途之后，增加的非农经济活动所带来的税收，也可能是增加的城市人口对地方经济所产生的正的外部效应；其三，农业土地租金由收益变为成本。从地方政府的角度来看，农业土地租金成为了地方政府支付给土地所有权人的补偿，因而在公式(4)中变为成本项，并且计算方式也发生了变化，表示从土地开发之后的总的农业土地租金收益。此外，公式(4)的第四项的形式和含义没有变化，表示土地开发成本。 同样，公式(4)最大值的必要条件是：
从公式(6)不难看出，在新模型中，城市的地域范围是由农业地租、开发成本与外部性收益三个因素共同决定的，并且与农业地租和开发成本为负相关，而与外部性收益正相关。新的均衡城市土地租金水平下移至点
，也就是城市土地租金水平等于农业土地租金加折现的土地开发成本并扣除折现的外部性收益这一点上。如图3所示，新的城市边界由原有的点d外推至点d*。也就是说，由于地方政府作为农地转用和土地开发中介的存在，使得城市的边界扩大了(d*-d)。
图3 存在外部性收益下的城市空间扩展 4 基于经济学模型在中国城市空间扩展分析的应用 将上述的城市空间扩展经济学模型应用于中国，可以对当前中国城市空间扩展及其与之相关的一些独特现象提供一个很好的解释视角。 4.1 地方政府“圈地”欲望为何屡禁不止 如图3所示，在基于地方政府为主体的城市空间扩展模型中，均衡的城市边界点d*是由
决定的这一点。然而，在现实中，中国城市的地域范围往往超出了点d*，也就是地方政府倾向于在均衡点之外继续征收农村集体的农业用地。在不存在城市化和郊区化效应的情况下，这一行为对地方政府而言看上去是亏本的，这似乎与地方政府理性经济人的假设相矛盾。实际上，如果我们仔细分析，就会发现现实情况其实并非如此。 按照中国现行的土地管理制度，在一级土地市场上出让的土地使用权是有年限限制的。其中，住宅用地的最长出让年限是70年，工业用地，教育、科技、文化用地的年限是50年，商业、旅游、娱乐的土地出让年限只有40年，综合或其他用地为50年。换句话说，政府从土地使用权出让中收取了40-70年不等的城市土地租金。相应地，政府应该支付给该土地原来的所有权人相同年限的农业土地租金作为补偿。但是，按照中国有关法律的规定，政府支付给农民及其集体的土地补偿费大致为10-30倍的该耕地被征收前三年平均产值②，也就相当于10-30年的农业土地租金。由此可见，地方政府在征收农业用地时，支付给农民及其集体不超过30年的农业土地租金，而在出让土地使用权时却获得了超过40年的城市土地租金。这样一来，现实农业土地租金就相对降低了。如图4所示。在其他条件不变的情况下，随着现实农业土地租金
的下降，城市空间扩展模型的均衡点也下移至点
，城市边界也相应地移至点
。于是，城市地域范围便多扩展了(
)，相应地，地方政府也就多征收了处在(
)之间的农业用地。与此同时，地方政府的效用也就是收益也随之增加，而其中很大一部分原本是属于农业用地的所有权人也就是农民及其集体的。由此可见，上述的地方政府在均衡点d*之外继续征地的行为非但不亏本，即不理性的，反而是最大化其收益的理性行为。在其他条件不变的情况下，如果地方政府能够尽量压低征地补偿的费用，也就是降低现实的农业土地租金，那么城市的空间范围就会更大，并且城市政府所获得的收益也就更高，由此便可以解释为何当前中国地方政府“征地(圈地)”的欲望屡禁不止的根本原因所在。
图4 现实农业土地租金条件下的城市空间扩展 4.2 “零地价”、大学城为何能够存在 在中国的城市土地开发中，特别是相对落后的地区，存在一个较为奇怪的现象，那就是地方政府往往倾向于以低于市场价格乃至“零地价”的方式出让土地。这似乎也与地方政府理性经济人的假设相悖。其实不然，并且这一行为也同样恰好是地方政府“理性”的表现。低于市场价格乃至“零地价”的土地出让方式为何能够存在呢？其中的关键就在于农用地转用及其土地开发所带来的城市空间扩展的外部性收益。 如图5所示，在不存在城市空间扩展外部性收益情况下，城市土地租金的均衡点为
，我们将该地租水平理解为市场价。此时，如果地方政府以低于市场价也就是
出让距城市中心d以外的土地显然是亏本的。在存在城市空间扩展外部性收益的情况下，均衡的城市+地租金下移到
。此时，地方政府低于市场价出让土地使用权同样是可以获得收益的。同样道理，现实农业土地租金的存在也能起到类似的效果，此时地方政府以不低于
出让土地使用权，同样是不会亏本的。假设[
]之间的土地均以
的价格水平出让，图中的阴影部分就表示相对于市场价格而言地方政府出让土地使用权的“损失”。实际上这并不是地方政府真正的损失，因为这一部分所谓的“损失”已经通过外部性收益和被压低的现实的农业土地租金水平进行补偿了。如果城市空间扩展的外部性收益足够大——例如土地使用权出让给某一企业，并且该企业能够带动一大批上下游企业的发展，进而会给地方政府带来可观的财政收入——并使得该收益等于乃至超过了土地开发成本和现实农业土地租金的总和，那么地方政府以“零地价”出让土地使用权，非但不亏本，甚至还能获得收益。由此可见，一些地方政府以“零地价”的方式出让土地使用权，正是其“理性经济人”的表现。
图5 存在外部性收益和现实农业土地租金条件下的城市空间扩展 运用同样的原理，我们可以解释当前中国大量划拨用地(大学城)存在的原因。划拨用地虽然不能给地方政府带来土地出让收益，也就是城市土地租金收益。但是，如果城市空间扩展的外部性收益足够大，并且地方政府能够有效地压低土地开发成本和现实农业土地租金的水平，以至于该收益超过了土地开发成本和现实农业土地租金的总和，那么以划拨的方式将土地使用权转移给土地使用者，对于地方政府而言仍然是有利可图的。由于土地开发规模越大，成本越低，并且诸如大学校园这样的教育业所产生的外部性收益也相对较大。因此，不少地方政府都热衷于大规模圈圈地建设大学城，这就使得近年来大学城如雨后春笋般在全国各大城市遍地开花。 4.3 蛙跳式城市蔓延为何能够存在 丁成日构建的经济学模型解释了“摊大饼”式的城市空间扩展，也就是城市建成区空间上的连续扩展和外延。但是在现实生活中，中国城市的空间扩展很大一部分是以蛙跳(飞地)的方式实现的，也就是新扩展的城市建成区与原来的城市建成区在空间上时不连续的。为何蛙跳式的城市蔓延能够存在？运用以上构建的经济学模型和分析框架，我们可以对该问题给出初步的答案[25]。 如图6所示，假设当前城市土地开发处于均衡状态，也就是城市边界正好是由
所确定的点d*。此时，作为理性经济人的地方政府不应该将边界点d*之外的农业用地转为建设用地。如果此时国家出资修建的一条铁路穿过该区域，并且在距离城市中心且在现有城市建成区之外的也的地点设置了一个站点。由于铁路及其站点的修建造成了对外交通成本的下降，必然会提高城市经济部门的产出水平，这将提高城市土地租金水平，也就是将原有的城市土地租金曲线向外推移，并且以点
为中心发生偏折(如图6所示)。假设该区域的农业部门的市场局限于本区域，那么铁路及其站点的修建对农业土地租金基本没有影响。于是在铁路及其站点的外部冲击下，城市土地租金曲线变为折现A′，此时原有城市边界扩展至点d′，并且使得地方政府在点
之间进行土地开发变得有利可图。因此，由于国家出资修建的铁路及其站点所带来的正向冲击，在推动原来城市建成区向外扩展的同时，也使城市以蛙跳的方式向外扩展。当然，如果该外部冲击足够大，使得距离城市中心
以内偏折后的城市土地租金曲线高于
，那么原来以飞地形式存在的建设用地将以城市建设区连接起来。 当然，如果地方政府自己出资修建的交通基础设施或进行其他投资，也会对城市空间扩展产生类似的正向冲击。只是，这时冲击的作用力相对较小，其传导机制也更为复杂。从城市部门的行业情况来看，由于制造业部门的市场主要面向区外，对对外交通和运输费用等因素更为敏感。因此，诸如铁路、公路等这样交通基础设施的存在对制造业部门所产生的外部正向冲击相对更大，进而促使制造业部门在相应区位的聚集。
图6 铁路及其站点带来的外部冲击下城市空间扩展 资料来源：参考文献[25]。 5 结论 虽然学术界对中国城市空间扩展问题关注已久，但是现有的研究成果通常借鉴西方相关的理论模型，往往将地方政府这一中国城市空间扩展过程中重要的乃至是主导的力量排除在外。为了解决这一问题，本文在传统的投标租金模型基础上，根据中国的制度背景对该模型进行修正，从而使该模型对于中国城市空间扩展及其相关问题更具解释力。基于本文的分析，我们可以得出以下结论： (1)中国城市空间扩展实际上是多方利益主体博弈的结果，其中地方政府发挥着举足轻重乃至核心的作用。地方政府不仅控制着农业地征收和非农化，而且还垄断土地一级市场。在中国现行的体制背景下，地方政府实际上是城市土地开发及其带来的城市空间增长的决定性力量。 (2)以地方政府为核心变量修正过的投标租金模型，通过推理得到的城市扩展边界与机理与传统模型存在一定的差异，而这些差异正是对中国特殊国情的反映，从而使本模型对中国城市空间扩展及其相关问题更具解释力。 (3)在现实农业土地租金低于理论水平时，地方政府倾向于在原来均衡的城市边界点之外征收农业用地，进行土地开发，从而推动了额外的城市空间扩展，这也是中国地方政府“征地”的欲望屡禁不止的重要原因所在。 (4)由于外部性收益的存在，地方政府以低于市场价出让土地使用权仍然是有利可图的，并且如果外部性收益足够大，地方政府以“零地价”出让土地使用权或将以划拨方式转移土地使用权也不失为一种“理性行为”，这也解释了中国大学城遍地开花的现象。 (5)在存在外部冲击的条件下，例如铁路及其站点的修建造成了对外交通成本的下降，城市土地投标租金曲线会发生偏折，城市会以蛙跳(飞地)的方式向外扩展。但如果该外部冲击足够大，最终以飞地形式存在的建设用地将与城市建成区连成片。 收稿日期：2014-12-01；修订日期：2015-03-13 注释： ①为了分析便利，本文不考虑国家征用农村集体土地的情况。 ②按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，在这三种补偿中，土地补偿费和安置补助费是补偿的主要部分，青苗补偿费通常所占的比重较小，在此我们忽略不计。按照通常的标准，这两种补偿费的总和应该是该耕地被征收前3年平均产值的10倍以上，但“不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。
标签：土地开发论文; 外部性论文; 土地出让方式论文; 经济学论文; 集体土地使用权论文; 农用地论文; 经济论文; 空间分析论文; 城市中国论文; 农业发展论文;
