中、美、日、德三国制造业污染防治政策工具选择的比较研究_公众参与论文

中、美、日、德四国制造业污染防控政策工具选择的比较研究，本文主要内容关键词为：防控论文,四国论文,制造业论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F205 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089(2014)06-0052-12

      作为国民经济基础行业的制造业，对环境污染具有显著性的影响。统计数据显示：2012年，中国制造业废水、烟(粉)尘、二氧化硫与固体废弃物排放量占工业总排放量的比重分别是83.69%、71.24%、53.67%和31.59%。因此，如何控制制造业污染排放，进而提升该产业的竞争力已成为亟待解决的难题。考虑到美、日、德三个传统制造业强国在产业污染控制方面有着成熟的经验与教训，且以上三国与中国相同，均是先污染后治理，借鉴其污染防控政策经验，以此为前提来探索中国制造业的生态足迹有着重要意义，研究结果对于发展中国家的污染治理也有一定的启示作用。

      二、文献述评

      对污染防控政策工具的分类是建立在基本政策工具研究的基础上。目前，西方学术界较为推崇的是Rothwell与Zegveld的观点，即基本政策工具分为供给、环境和需求三种类型。[1]针对污染防控政策工具，李晟旭将其分为命令控制型、经济刺激型、社会型，以上政策工具分别主要指行政调整机制、市场调整机制、社会调整机制。[2]略区别于李晟旭的研究，毛万磊认为，环境政策工具包括命令控制型、经济激励型、自愿型三类，后者主要包括信息手段、自愿协议、公民参与等方式，尽管名称不同，但自愿型政策工具与毛万磊所提出的社会调整型政策工具内涵是一致的。[3]下面按国别评述污染防控政策工具选择。

      (一)中国污染防控政策工具的选择

      污染防控政策工具的选择在中国具有一定的特殊性。Chang与Wang的研究表明，排放许可证政策在中国仅存在表面上较多地方，排放交易计划的选择需要考虑其与现有产业发展的兼容性问题。[4]在分析中国污染防控政策的基础上，宋姣姣与王丽萍提出我国环境政策工具选择方案：根据边际管理成本与边际交易成本的比较来选择环境管制工具，采用复合型的环境管制工具，进行环境管制工具的创新——开征环境税。[5]相当一部分学者从历史演变的视角分析了中国污染防控政策工具的选择。例如，Zhang等研究中国环境政策的演变特征。[6]Wang认为，中国近三十年的环境政策经历了五个大的阶段，即环境保护基本国策至可持续发展战略阶段、由环境控制转向生态保护、由末端治理转向源头控制、由点源治理转向区域治理、由行政管理转向法律与经济手段调节。[7]Chow在描述涉及中国20世纪70年代以来污染防控的法律与基本政策的基础上，剖析了规制与控制，以及经济激励两种政策，进而提出规制中国工业污染的政策。[8]不同于以上学者，Luo等将污染防控政策时间段限制在21世纪，认为中国的污染防控政策工具的选择应将环境污染与经济发展放在同等重要位置，并提高公众的环境意识。[9]

      (二)美国污染防控政策工具的选择

      Smita等从环境创新的视角研究了美国制造业污染减排支出与规制政策的选择。[10]袁海尧阐述了美国的环境税收与收费两种政策工具，并将后者进一步分为排污收费、排污许可证及排污交易、押金及管理费制度；[11]与袁海尧的研究略有差异，陈燕与蓝楠认为美国存在环境税收、排污权交易、生态补偿等政策工具。[12]考虑到美国的环境政策工具因不同的总统执政期而异，部分学者剖析了里根或奥巴马执政时期的美国环境政策工具选择。[13]从历史演变的视角分析美国环境政策工具选择的研究较多，但是，不同学者分析的历史阶段存在差异。相关研究包括第二次世界大战后至1990年、[14]黄金时代之后、[15]1969年至今、[16]冷战以后以及近二十年环境正义的政策工具。[17]

      (三)日本污染防控政策工具的选择

      由静态的视角来看，对于日本污染防控政策的研究侧重于法律、自愿行动、损害事故补偿机制、环境信息披露、地区的环保协议与环境友好型制造业技术创新计划等，相关文献或通过日本与新加坡的政策对比分析，或者提炼日本污染防控政策特征，为中国的污染防控政策制定提供借鉴。[18]大量的文献聚焦于日本污染防控政策的演变分析。例如，姜太平将日本污染防控政策划分为污染及其治理阶段(1945-1975年)、政策协调和规划阶段(1976-1989年)，剖析了法制、规划和环境影响评价等政策。[19]同样重视法制与目标规划的还有李燕与顾朝林。[20]沈惠平则研究了20世纪60年代后的环境政策，主要包括法制、基本环境计划与命令控制手段。[21]与以上学者的污染防控历史阶段划分不同，吴建华与龚蕾探讨了环境立法、环境信息公开与环境教育等政策。[22]污染防控的经济政策研究也得到了少数学者的重视，从税收政策、财政补贴等方面加以分析。[23]

      (四)德国污染防控政策工具的选择

      Vogel在论述德国环境政策的目的、成就与基本原则的基础上，分析了排污费与税收、押金与退款制度、损害赔偿机制等政策工具。[24]盛晓白指出，德国的环境政策工具主要包括环境教育、法律、补贴和优惠、环境捐税、投资资助与环境审计等。[25]与Vogel、盛晓白的观点部分相同，任春认为，德国的环境政策主要包括环保法律、推进环保汽车消费的税收、押金—返还制度与环保教育等。[26]Ian Bailey与Susanne Rupp着重探讨了以市场为基础的政策工具与环境协定两大政策工具。[27]韦幼苏与郑慧英则关注德国生态税以及针对有毒原材料使用、回收废旧电器的管制政策。[28]从历史演变的视角分析德国环境政策的文献相对缺乏，有限的文献均强调了法律法规，[29]区别于以上学者，孙宇飞等提出了研发投入与目标规划政策。

      综上所述可知，尽管相关学者针对四国污染防控政策工具的选择问题进行了大量的、有益的探索，但是仍然存在以下不足之处：从研究的对象来看，当前的研究侧重于整个工业，而未能给予国民经济基础产业的制造业以充分重视；从研究的视角来看，鲜有文献构建政策工具分析框架对中、美、日、德四国进行比较研究。基于此，本文尝试弥补这两点缺憾，将政策工具分类，对比分析四国的制造业污染防控政策。

      三、制造业污染防控政策工具的选择

      (一)制造业污染治理的政策工具分析框架

      当前的政策工具分类或略显宽泛，或相互之间存在重叠，或忽略某一类政策工具。鉴于美、日、德、中的制造业污染防控政策主要包括法规管制、损害补偿机制、政府资金投入、融资税收等市场化机制、绿色规划与产业布局、信息披露制度、污染治理协议、公众参与机制等，本文将基本政策工具分为目标规划、命令—控制、市场化机制以及自愿型政策工具四类(图1)。其中，绿色规划与产业布局，政府资金投入属于目标规划政策工具；命令—控制是指规制性政策工具，该类政策工具包括具有惩罚性质的损害补偿机制以及非惩罚性质的法规管制政策工具；自愿型政策工具未涉及规制及市场化机制，属于自愿性质，主要包括公众参与机制、信息披露、污染治理协议等。

      (二)四维政策工具分析

      从目标规划、命令—控制、市场化机制与自愿协议四个维度分析制造业污染防控政策工具选择。

      

      图1 政策工具类型

      1.目标规划政策工具

      (1)绿色规划与产业布局

      在美国，绿色规划的政策工具主要应用于环境技术创新及环境正义计划。针对环境技术创新，联邦政府制定了综合性的环境技术创新计划、专门性环境技术创新计划、部门性重大环境技术创新计划等。此外，为推进部门研究的协调，联邦政府曾建立以EPA为首的加强信息共享的合作计划。针对环境正义，奥巴马政府将其列为七大工作重点之一，制定了《环境正义计划：2014》。该计划首先识别环保局实施环境正义的工作领域；其次，开发一些科技、信息与资源工具，为环境正义决策提供科技支撑；再者，启动项目，包括局部气候与能源、城市用水等。

      日本对于城市规划较为重视，于二战后的复兴期制定了绿地规划标准，着眼于城市公园绿地建设。自1973年起，日本六次修订了“城市公园整备五年计划”，合并成“社会资本整备五年计划”。之后，日本的城市规划目标拓展到整个城市环境建设，相继制定《东京都绿色倍增计划》(1984)《东京都环境管理计划》(1987)。通过城市规划，日本有效地调整了制造业空间布局，优化了区域产业结构。

      德国的绿色规划主要包括单项规划与总体规划，其中，单项规划主要包括废弃物处理系统规划、空气质量或废弃物管理规划；总体规划包括区域总体规划、土地利用规划、城市发展规划等，其目标是协调不同需要，合理科学规划土地。

      自1982年开始，中国的环境保护已经纳入国民经济与社会发展计划。在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，将环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划。近年来，中国的绿色规划政策主要包括《全国生态环境保护纲要》(2000)《全国生态脆弱区保护规划纲要》(2008)《国家环境保护“十二五”规划》(2011)《重点区域大气污染防治“十二五”规划》等。另有《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005)《节能减排工作性方案》(2007)等政策中的部分内容涉及污水与二氧化硫排放的规划。

      (2)政府资金投入

      美国联邦政府对污染防控治理投入的资金逐年增长，相关支出是财政公共预算的一部分，占GDP的比重超过2%。政府资金投入主要用于环保技术创新、清除因事故性溢流或因涉及堆放有害废弃物处理现场惯常的环境损害的有害废弃物污染、政府采购等。为推进环保资金管理，美国设立了超级基金，联邦政府每年投入15亿美元，用于清理污染地等。为提高环保产品的技术创新水平，联邦政府与企业或者某研发机构达成协议，投入资金购买其环保创新产品。

      日本政府资金投入的领域主要为基础设施建设及循环经济发展。针对运行费用高的环境基础设施，政府给予资金投入；废弃物再资源化工艺设备生产者给予相当于生产、实验费的1/2的补助；对引进先导型合理利用能源的设备予以补贴，其补贴率为1/3，补贴金额最高上限为2亿日元。

      德国的资金投入着眼于废弃物管理和处置，其中，中小型企业的废弃物排放是政府资助的重点，这对于中小制造企业的污染排放规制以及再制造企业的发展起到了推动作用。与此同时，德国政府对积极承担环保责任的制造企业或环保项目以补贴。

      中国政府对工业污染治理的资金投入多以补贴或者专项资金的形式出现。污染治理的投资占GDP的比重在2001年为1.06%，之后，总体呈现攀升态势。2010年，污染治理投资占GDP比重达到最高，为1.90%；2011年、2012年下滑至1.50%、1.59%。从资金投入的流向来看，新世纪初以废水投资居多，从2003年开始，资金投入的重点转向治理废气，相对而言，治理固体废弃物投资偏少。2012年，在总的污染源治理投资500.5亿元中，废气、废水与固体废弃物投资的金额分别为257.7亿元、140.3亿元和24.7亿元。

      2.命令—控制政策工具

      (1)非惩罚机制

      法规管制。美国针对行业的污染防控法规管制主要出现在20世纪70年代环保“黄金十年”，涉及环境教育、水、空气、生产所产生的噪声等污染物以及资源回收利用等(见表1)。相关法律具体包括《环境教育法》(1970)《环境质量改善法》(1970)《安全饮水法》(1974)《资源保护与回收法》(1976)《净水法》(1972)《资源保护和恢复法》(1974)《有毒物质控制法》(1976)《海洋保护、研究和庇护法》(1972)与《噪声控制法》(1972)等(见表1)。显然，这一时期法律从多个维度重视污染治理。20世纪90年代克林顿执政时期，虽然法制建设要逊于20世纪70年代，但是，仍然制定或者修订了《清洁水法》《安全饮用水法》《生物多样性条约》《电子化信息公开法》《超级基金法》《美国气候行动方案》等法案。区别于20世纪70年代，克林顿时期法律关注的焦点是环境信息披露、污染场所清理与温室气体减排等。现任的奥巴马总统着力于经济增长—能源—气候变化的统筹发展，制定《清洁能源安全法案》，支持碳总量控制与交易立法，授权美国环境保护署起草更严格的燃煤电站二氧化碳排放标准，相关法律在推进经济增长的同时也有效减少了制造业污染排放。排污许可证方面，企业如果拟申请，一般要缴纳许可证费。

      日本中央政府制定的与制造业污染直接或者间接相关的法规集中于20世纪60年代、70年代以及90年代。20世纪60—70年代的法律着力解决公害问题，主要包括《公共水域水质保全法》《工厂排污规制法》(1958)《烟尘排放规制法》(1962)《公害对策基本法》(1967)《大气污染防治法》《噪声规制法》(1968)《水质污染防止法》(1970)《废弃物处理法》(1970)《恶臭防止法》(1971)《公害防止管理者法》(1971)《自然环境保全法》(1972)《城市绿地保全法》(1973)《节能法》(1979)等(见表1)。以上法律中以《公害对策基本法》与《自然环境保全法》最为重要。由相关法律可以看出，自20世纪50年代末，日本政府针对环境污染，在大气、水质、噪声、恶臭等方面均制定了规制法案，但20世纪60—70年代的法律对于污染多是以“浓度限制”为主，且对于公害立法过于松散，未能针对复合型环境污染提出规制政策。20世纪90年代的法律重点解决废弃物处理问题，1993年颁布的《环境基本法》，重要目标之一即为减少环境负荷，实现循环利用。由于该法律是在《公害对策基本法》与《自然环境保全法》基础上制定的，决定了其成为20世纪90年代最为重要的法律。在1993年前后，日本政府相继出台《再生资源循环利用法》(1991)《容器包装循环利用法》(1996)《废弃物处理法》(1997修订)《气候变化对策推进法》(1998)。进入21世纪后，法律相对较少，2002年、2008年对《气候变化对策推进法》进行了修订。

      

      除了中央政府制定的法规，日本地方政府积极参与规范性的制度建设，如东京都早在1949年就制定《工厂公害防治条例》；1969年又提出《公害防止条例》，明确“环境权”为居民的基本权利，并规定详细的保障都市居民健康生活的公害防止措施；1976年，川崎市率先制定了环境影响评估条例，推进环境影响制度化建设。总体而言，日本地方政府制定的法规管制政策较之于中央政府更有针对性，且部分条例制定的环境标准要高于中央政府，另有部分条例管制的领域属于国家法律尚未涉及的。

      显然，两级政府制定的法规管制政策对制造业生产过程中的环境治理形成了强大约束力，其法规管制的特点为：政策涉及制造业的废气、废水、噪声、土地污染、人体健康等多形态的污染排放管制；政策关注废旧家电、电子产品的回收，在推进再制造业的同时，减少了废弃物的污染排放；与中国不同，地方政府积极参与环境治理，颁布较为细化、有针对性的污染法律，极大地约束了制造业污染排放。

      德国在1965-1989年间，相关的法规管制集中于末端处理，涉及制造业对清洁空气、植物、动物、废水等污染治理，具体包括《保护清洁空气法》《植物保护法》《汽油及铅法》《废弃物法》《动物保护法》《联邦污染防治法》《洗涤剂法》《联邦自然保护法》与《废水收费法》等。如上所述，20世纪90年代德国的环境政策沿着两条主线展开。一是废弃物资源化，德国相继制定《包装条例》与《循环经济与废物管理法》：前者要求生产商和零售商对于用过的包装回收利用，进而减少包装废物填埋与焚烧；后者规制的目标是减少经济源头的资源使用量和污染产生量，并对废旧包装物加以回收利用，当避免产生废弃物和回收利用均不能实现时，才允许将最终废弃物进行环境无害化处理。二是政策的多元化，即涉及环境影响评估、环境信息披露、环境审计等，如《环境影响评估法》《环境信息法》《环境审计法》《土地保护法》与《生态税改革法》。进入21世纪，德国环境政策的国际化体现为相当一部分法规针对大气污染防治，如《挥发性有机物排放的限制规定》《温室气体排放交易法》《化学制品—臭氧层条例》《化学制品—气候保护条例》等；与此同时，德国对于环境治理的公众参与，废弃物回收仍然高度重视。颁布了《公众参与法》《回收与清除证明条例》《垃圾场条例》等。

      较之发达国家，中国的污染防控法规管制政策主要针对大气污染、水、重金属等，其内容包括对环境影响评价的规范、污染的防治、清洁生产的标准制定等。相关政策包括《中华人民共和国环境保护法》(1989)《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996)《中华人民共和国清洁生产促进法》(2012)《中华人民共和国环境影响评价法》(2002)《水污染物排放许可证管理暂行办法》(1988)《水污染防治法》(1996)《水污染防治法实施细则》(2000)《大气污染防治法》(2000)《生态环境质量评价技术规范》(2005)《国家环境保护标准修订工作管理办法》(2006)等。以上部分法规包括了非惩罚与惩罚两种政策措施。

      除了法规与污染防控的标准制定，我国制造业污染防控的规制政策还体现在如下方面：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、污染限期治理制度、污染总量控制制度、强制性信息披露制度等。其中，“三同时”制度为我国独创，指的是项目建设时，污染防控设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；排污许可证制度主要针对水污染及大气污染两类污染物防治。

      (2)惩罚机制

      损害补偿机制。美国通过建立污染损害赔偿基金以及排污交易机制来实施污染损害赔偿。前者以超级基金为代表，如上所述，美国设立超级基金的重要目的之一是对自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害进行赔偿；后者实施的主体为环境非达标地区，在该地区新、扩、改建项目必须取得排污削减量以“抵消”或补偿其排放。排污削减量的获得方式之一是通过许可证交易市场或储存排放削减信用的银行购买。

      对于污染所造成的损害进行补偿是日本重要的规制政策。日本曾颁布《公害防止事业企业负担法》《公害健康损害补偿法》，在世界上首次将运用PPP原则消除蓄积性公害的问题加以制度化；依据特定地区、特定对象、疾病类型和居住条件等因素，设计了不同等级的公害损伤补偿标准。损害补偿机制的建立形成了对制造业污染排放的有效约束，减小了制造业污染问题在解决中的不确定性。

      早在环境政策制定的第一阶段，德国就构建了污染者损害补偿原则，并在环境政策的巩固阶段贯彻实施了这一原则。1990年，德国制定了《环境责任法》，对损害补偿的民事责任作了详细规定。在《水法》中规定，对于因向水体排污而导致他人受害的损害赔偿之诉的长期消灭实效为30年。

      中国相当一部分法规也制定了环境损失的补偿制度。例如，《中华人民共和国民法通则》(1986)规定对违反国家保护环境政策，污染环境造成他人损失的，应当依法承担民事责任；《中华人民共和国环境保护法》(1989)规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。进一步地，该法案对赔偿责任与金额纠纷处理也进行了清晰的诠释。《中华人民共和国水污染防治法》(修正案)(1996)《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(1996)《中华人民共和国大气污染防治法》(2000)分别对水、噪声与大气污染的损失补偿问题进行详细地说明。

      3.市场化政策工具

      融资税收等市场化机制。美国对于制造业污染防控采取税、费及排污交易多种措施，其中，排污交易成为污染防控的一大特色。环境税收方面，美国实施了破坏臭氧层化学品生产税、破坏臭氧层化学品储存税、危险化学品生产税等，并规定收益超过200万美元以上的企业法人缴纳0.12%的环境收入税。不仅征收环境税，美国还实施了企业所得税减免优惠，规定企业综合利用资源所得给予减免所得税优惠。费用方面，美国制定了针对二氧化硫排放、固体废弃物排放的收费制度，其中前者的收费标准是30美元/吨—200美元/吨；后者的标准是0.85美元/吨。与德国类似，美国在饮料罐、轮胎、电池等固体废弃物排放方面实施了押金制度。

      为世界主要工业国家所推崇的是排污许可证及排污交易机制。在该机制下，每个企业都需要一个排污许可证，设定排放污染量配额控制指标。国家环保局按许可证总量的2.5%进行拍卖；企业之间也可以将各自未用完的排污许可证配额之内的余量用于交易。

      日本政府对减少废弃物的产生、废弃物再使用与循环利用的研究开发、设备投资提供优惠贷款利率；对从事环保产业的企业单位可以简化贷款手续，特别是担保手续，并可延长偿还期限。与此同时，还对这类企业实施减免固定资产税等税收优惠。

      德国推进制造业环境污染治理的市场化激励机制主要包括生态税、非税收的环境收入、押金与退款制度。生态税在施罗德执政时期颇受重视，其实施的目标是为了减少能源的消耗与环境污染，提高就业率。生态税的实施措施主要体现为提高汽油税、天然气税、低硫柴油税收等。非税收环境收入是指相关收费依据废弃物中必须处置的有毒有害物质的毒害程度而进行。收入基本上用于支持、咨询和研究开发有毒废弃物的技术与方法，以及修复其带来的危害。

      早在1995年，中国人民银行就制定了针对环境保护的信贷政策，提出把支持生态资源的保护和污染的防治作为银行贷款的考虑因素之一。2007年，原国家环保总局、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，对环境违法的项目或企业进行信贷控制，扶持绿色环保项目。我国在1978年首次提出排污收费制度，1982年的《征收排污费暂行办法》正式确立排污收费制度。《环境保护法》《水污染防治法》均对排污收费做了规定，即排污收费的执行原则遵从“排污收费、超标处罚”，以应缴纳排污费数额作为计罚的依据。此外，目前排污费的征收主要以污染税的方式体现。较之于发达国家，我国的排污权交易尚处于试点阶段，目前主要集中于大气排污权与水排污权交易。虽然20世纪90年代中期在六个城市进行了大气排污权试点，并在以后的实践中有少数成功的案例，但总体而言，排污权交易仍需要进一步完善。

      4.自愿型政策工具

      (1)公众参与

      公众参与成为美国污染治理的重要渠道之一。联邦政府通过《国家环境政策实施程序条例》规定，公民可以自由参与并有权获取环境影响评价文件，持有异议者可提出意见。环境教育也是引导公众参与的主要途径之一，早在1970年制定的《环境教育法》就规定，政府可通过学校教育与新闻媒体宣传，推进公众参与污染治理。除了法律，联邦环保局通过信息化、重要文件制作、制定公民环境正义指南等机制与方法创新提高公众参与度。

      日本的制度性安排中，《环境基本法》《推进形成循环型社会基本法》《再生资源利用促进法》均规定了以培养民众环境责任意识与环境资源教育为目标的制度。除此之外，非制度性的安排也推进了公众参与制造业环境治理的积极性。例如，为保证民众的监督权，日本地方政府对于环境保护相关信息都保持开放的态度，公众可以及时了解环境政策及其执行情况；民众可以通过递交居民意见书、参加听证会来反馈意见。另外，日本政府还通过非制度性安排引导民众使用绿色产品。

      德国的公众参与污染治理机制是多维度的。除法律规定公民拥有环境知情权以及参与环境影响评价报告的评论权、建设权等具体权利外，德国还成立了环保资源协会，充分发挥非政府组织力量，积极向民众宣传环保知识，建立公民参政体制。在宣传教育方面，德国建立多层次教育体系。首先，环境教育被纳入国家教育体系，幼儿园、中小学就开展环境保护教育；其次，许多公共机构和军事机构提供环境教育；再者，在新闻媒体上采取多种形式进行广泛宣传。

      当前，中国制造业污染防控的公众参与制度包括信访、举报投诉、听证等制度。中国自1993年开始相继出台环境评价及信访政策，鼓励公众参与污染治理。例如，1993年6月，《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》提出，环评工作中公众参与的方式和途径主要是听证；2003年9月出台《环境影响评价审查专家库管理办法》，明确专家挑选的随机机制，制定专家库的动态管理办法；2006年制定《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确公众参与环评的具体范围、程序、方式和期限。针对信访工作，2002年出台《关于进一步加强信访工作的通知》，完善环境信访月报制度，加强信访信息反馈和信访案件的督办。

      (2)信息披露制度

      早在1969年美国出台的《国家环境政策法》中，就规定了环境影响报告书及相关机构的意见，应依据《情报自由法》对外公开。随后颁布的《国家环境政策实施程序条例》对信息披露进行了详细规定。20世纪80年代，美国出台了《紧急计划与公民知情权法律》《有毒化学物质排放清单》，公布国家“毒物释放总览”，首次向公众披露进入空气、水、填埋场以及运到企业外地点的300多种危险物质的排放处理信息；1996年，美国制定了《电子化信息公开法》，规定政府应该披露环保等行政信息。

      日本环境信息披露的重点在于技术与数据、环境政策、环境行为及成效三方面。针对环境技术信息与环境政策的披露，日本政府在大气污染、水质改良、污染物处理等方面进行技术援助、技术交流与协作等，将技术信息部分公开化；通过互联网将环境技术与政策公开化；政府通过公告让民众及时了解环境政策，中央、地方政府、企业的环境行为与成效。

      德国的环境污染信息披露在《环境信息法》中得到体现。该法明确界定了环境信息的概念，并规定公众的环境知情权与政府披露环境信息的职责，环境信息披露的内容，以及公众申请获得环境信息的程序、经费等内容。信息披露涉及水域、空气、土壤等。

      我国制造业污染排放的信息披露制度建立时间较晚，且主要针对上市公司。2005年，国务院出台《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(简称《决定》)，指出企业要公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见。需要指出的是，该《决定》对于企业公开环境信息并不是强制性的。2007年，国家环境保护总局制定《环境信息公开办法》，从政府与企业两个维度规定了信息公开的内容。其中，政府环境信息公开涉及公开的范围、程序与方式，企业环境信息公开包括环境信息内容与信息公开的时间。政府给予自愿公开环境信息的企业以奖励。2008年，国家环境保护总局出台《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》，鼓励上市公司定期自愿披露其他环境信息，推动企业主动承担社会环境责任。

      (3)污染治理协议

      2001年，美国《国家环境绩效跟踪计划》开始实施，该计划的实质是政府与企业之间的污染治理协议，依据协议规定，双方的责权利进一步清晰。参与企业在环境绩效考核得到计划认可时，会得到一定奖励。另一种污染治理协议产生的背景是环境法律制定严格的环境标准或规定，且行政机构缺乏资金与人力实施环境政策，于是联邦政府机构规定，可由非公机构提交一份环境保护计划，计划在得到行政机构批准的情况下可执行。显然，这种污染治理协议也有一定的自主性。

      德国行之有效的污染治理协议通常是政府和行业协会或企业签订，协议的内容是多方面的。企业做出达到一定节能和减少污染物排放目标的承诺，政府则许诺给企业提供财政援助，或放宽管制。在众多资源协议中，德国工业界实施的降低二氧化硫排放的协议最为重要。

      较之于以上两个国家，日本的污染治理协议并不是一种自愿协议，地方政府与企业签订的污染管制协议具有法律约束力，对违反协定的企业，地方政府可以强制其履行义务。

      四、制造业污染防控政策工具的比较分析

      综合以上政策工具可知，中国自20世纪80年代才对制造业污染问题给予关注，而美、日两国自二战后就开始重视制造业污染控制，德国也在20世纪60年代中期以后开始制定制造业污染防控政策，早于中国。较之于发达国家，中国的政策工具还具有两个特征：一是强调绿色规划与产业布局，法规管制与公共参与，且绿色规划与法规管制政策已经取得一定的成效。尤其是2006年，伴随着新型工业化战略的实施，国家在宏观层面对二氧化硫等污染物排放进行了规制，制造业固体废弃物、废水等的排放有了一定程度的减少。相对而言，中国在政府资金投入、损害补偿机制、融资与税收、信息披露、污染治理协议等方面的政策尚存在缺陷(见表2)。需要指出的是，中国在污染治理过程中重视政府的主导作用，而市场机制的建立相对较晚，也不成熟，由此对制造业在融资、税费等方面的政策调控作用远弱于发达国家。二是强调政策框架，而忽视内容细节。这一点在市场化机制、损害补偿机制、法规管制与公众参与四类政策方面表现得尤为突出，究其原因在于政策的起步较晚，且政府的管理理念有待于进一步加强。以法规管制与公众参与为例，虽然前者在实践上取得一定的成效，但是由于法规管制中的公益诉讼制度、行政问责等细节问题不够完善，导致制造业的污染排放与官员晋升的关联较弱，在此背景下，污染事件尚未对官员任免形成较强的约束力，听证与信访制度的实施效果也欠佳。

      

      本文构建了四维分析框架，对中、美、日、德四国的制造业污染防控政策工具进行了分析，并结合中国的国情进一步展开比较研究，政策建议如下。

      (一)污染防控资金投入及结构有待优化

      美、日等发达国家的环保资金投入总量占GDP的比重超过2%，而中国的资金投入总量占GDP比重不足2%。其次，发达国家污染防控资金投入重点在污染防控技术创新、废弃物处理、循环经济发展方面，有利于制造业的技术创新、废旧产品的再制造。相对而言，我国的污染防控资金对于技术创新、循环经济的支持力稍弱，相关政策仍需要一定的调整。

      (二)污染防控损害补偿机制及法规管制亟待细化

      在现阶段，中国针对大气、水与噪声等污染源构建了污染损害补偿机制，但政策仍然不够细化。可借鉴发达国家，将损害补偿与损失对象、疾病类型、居住条件等挂钩，更多考虑环境正义的因素。与此同时，创新损害补偿的方式。针对法规管制，为强化其实施效果，需要制定人大、政协、民众的立体问责制度，并建立官员晋升的环境污染“一票否决”制度以及责任事故的终身追究制度。

      (三)污染防控市场化政策有待创新

      当前制造业市场化政策集中于产业链的中上游，对于产业链末端的消费者因素尚未给予足够的重视。建议考虑废弃制造产品或包装的押金—返还制度。此外，由于现行的排污交易机制成效尚不明显，仍需要进一步完善。

      (四)污染治理协议机制有待构建

      政府、行业协会、企业是制造业污染防控的重要利益相关者，政府与行业协会或企业签订污染治理协议，并给予自愿实施污染防控方以财政援助或者奖励，将有效地提高制造企业签订协议的积极性。

      (五)污染防控规划的范围有待拓宽

      当前中国污染防控的规划多是以水、大气、二氧化硫污染源控制为规划目标，而美、日、德三国的污染防控规划范围相对较广，涉及城市规划、环境信息分享、环保技术创新、环境正义等，多维度的污染防控规划可以为制造业污染治理提供信息、技术等方面的支持。因此，建议政府拓宽污染防控规划的范围。

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