韩国的公务员制度（上），本文主要内容关键词为：韩国论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、序
1960年代以来，工业化在韩国的30年成功推行，使韩国从农业社会走向了后工业社会。韩国的工业化被看作是政府领导下的发展，而韩国的公务员制度则被看作是政府事务管理的工具。1961年起，韩国公务员制度在军政权统治下开始启动。军人政治家给予国家经济发展以形式上的支持，以此来推动他们的政权合法化。但也正是由于韩国的公务员制度为之成功地实现工业化提供了保证。但是，应当看到，这30年的发展是在缺乏合法性基础的军人独裁统治下进行的。当时的政治状况潜藏着不稳定因素，人民渴望一场革命性的运动。甚至1992年的民选总统也未能免于抗议政治。
工业化使韩国从农业社会转变为城市社会。30年前城市与农村人口的比例为1:4，现在刚刚好反了过来，迅速的城市化与传统农耕和儒家思想并存，新旧观念在一个后工业社会中同时膨胀。经济和社会变革的步伐超过了对它进行管理的学习能力。作为这一发展进程的领导部门，公共管理集团所采取的是精英主义态度，它是一个必须考虑政治和社会方方面面问题的高度集权化的团体。管理精英能够采取一系列的政策措施来实现政府的意图。官僚机构中存在着制衡，政府机构努力确保自己的权限，而不是关心法治。私人企业可以通过向政府机构捐助而对其施加影响。
韩国公务员制度的成就根植于它的组成部分的矛盾性，公务员群体是韩国社会中最具有影响力的精英集团。尽管韩国政治中腐败现象层出不穷，但韩国公务员的招募制度却是建立在健全的价值体系之上的，是构筑在韦伯的“合理—合法”原则上的。在运用于个人关系和非正式事务中，有着农耕社会的行为和文化特征，但在政策抉择中却是理性的。正是由于这一专业精英团体独有的决定权，促进了国家工业化的实现。当然，政策的执行也不能排除低级官员和人民大众的努力。面对一些外在的威胁，危机和紧急事务管理成为公共行政的经常状态。韩国人民对行政管理的感情是矛盾的，他们既表现出对政权压制的憎恶，又渴望在社会事物的管理和处理中拥有果断的决策。在西方人看来，韩国的这一切都是不正常的。然而却恰恰是这些一直处于困境中的公务员，居然成功地使这个国家从不发达状态发展起来，这实在令人称奇。
尽管取得了惊人的成就，韩国公务员制度仍然不断承受着更大的压力和来自各个方面的批评。韩国社会越繁荣，人们对它的公务员制度的批评却越多。反对政府的示威和暴动层出不穷。过去公民批评的目标往往是非法的独裁政权而不是公务员制度，在政治制度开始走向民主的道路后，人民的注意力就转向公务员的不良行为。
二、韩国公务员制度溯源
（一）朝鲜时代的吏制
到20世纪后期，韩国已经经历了几个王朝。最近的朝鲜王朝从1392年到1910年统治长达五个世纪。朝鲜王朝维持了根据儒家思想所设立的典型的君主统治结构，国王是统治者。但在国王作出最后决定之前，所有的政策都必须经过朝廷的同意，以确保国王是一个仁慈的统治者。朝廷得到官僚集团的支持，未经他们的同意，一项政策不能成为法律。
朝廷中包括两个官僚集团：一个劝谏集团，它对国王的决定提出反对意见；另一个是教育集团，它教育国王和王子遵循儒家思想，同时培训进入官僚集团的候选人。教育集团的代表定期与国王讨论，王宫是对话的中心。作为一个官僚集团代表的官吏不能垄断传送给国王的信息。朝鲜王朝的统治体系注重与国王的多渠道沟通，具有贵族背景的非官员也能直接向国王呈述他们的观点。用现代的话说，朝鲜王朝维系了一种庞大的控制统治体系。国王当然是政府决定的最后裁决者，但国王大多数时候都受到官僚集团的制约。而且，正是国王与官吏集团的这种有限的制约与平衡使朝鲜王朝得以维持了五个世纪。
所有服务于王室的官吏都要经过竞争激烈的指定考试。官吏是统治者的合法的私人服务者，他们运用儒家思想来维护统治者的利益。国王是最高统治者，他们不对国家和王室作概念上的区分。理想的状态是，王朝的官吏是统治者的奴仆，而在区分国家和统治者个人事务的框架中则作为国家的服务者发挥作用。官吏没有工资，他们被赐予耕地作为补偿，因为国家的所有土地在理论上都是国王的财产。大部分耕地通常被转租给劳动者。官吏没有任期，国王可以随意开除任何人。然而，很多被开除的官吏经过一段时间后又回到了官吏队伍。因为，他们是通过了考试才获得做官的资格的。但是，官吏资格并不是被任命到政府组织中承担职位的惟一资格。在国王任命一个政府组织的官员时，它所属的等级可能更为重要。
（二）殖民地时期的公务员制度
1910-1945年间的日本殖民统治时期，朝鲜王朝的几乎所有官吏都被罢黜，一种新的官僚制度根据日本刚从西方学来的模式建立了起来。这种新的官僚制在国家事务和统治者的个人事务之间用正式条文明确地加以区分。从而在初级的管理阶段提出了对功能性技术管理者的需求。然而，殖民时期的公务员不服务于公众，他们是殖民者命令和控制韩国人民的工具。
殖民地时期的官僚制启动了面对普通大众的招募制度。从这个意义上说，它是一个具有更多现代合法性的官僚制。公务员考试的科目不再限于儒家教义，而是包括像法律、数学和其他专业知识等科目。日本人占据了大多数高级职位，以此来控制政府和超政府组织。只有低级职位才由本地人担任。考试的成绩只是通往公务员的途径之一，有权力的日本官员和有影响的韩国人的推荐是殖民地时期公务员招募的更为主要的来源。
殖民地时期的官僚制由一个合法体系控制。全职公务员有固定的工资。殖民统治者给他们稳定的地位以获取他们对官僚体系的忠诚。他们的人事管理，如培训、退休金、晋升和批准，都有合法的准则。针对人民的行政措施的权威便在规则和法律的幌子下获得合法性基础。管理者可以随时修改这些规则和法律以方便殖民统治者。应当说，殖民地官僚制结构是建立在合理—合法基础上的。但是，这种权威并不来自对统治者的充分接受，而是来自警察和军队的赤裸裸的暴力和强迫。合理—合法的权威掩饰了非法的压迫，所以，这并不是韦伯所说的合理—合法权威模式。
三、韩国公务员制度的形成与发展
现在的韩国于1948年成立。在民主共和宪法的基础上，韩国公务员制度以一种新的精神重建。韩国政府努力学习现代行政方式和先进的公务员制度。但是，韩政府延续了殖民地的行政结构，保留了大多数公务员。这是因为，对于一个新独立的贫穷国家来说，高素质的人才相当缺乏，韩国除了利用殖民地公务员的行政专长以外别无选择。这样一来，也使殖民地行政的许多传统保留了下来。从而使韩国公务员制度表现出高度的权力集中和强制性权威的行政风格，对人民的需求反应迟钝甚至不作反应。
在随后的发展中，韩国公务员制度经历了不断的改革和完善。第一项对完善公务员制度有意义的事件发生在朝鲜战争后。战争结束后，美国在许多领域训练韩国军官，韩国人学习了美国军事组织和人力资源上台后，发现韩国公务员制度不如军队组织系统化和理性化。因而，将军队管理技术的常用方法应用于公务员管理以提高效率和效能，于是军人政治家领导的行政改革迅速地在韩国取得成功。韩国公务员制度建设史上的第二个有着历史意义的事件，是1959年国立汉城大学在美国的帮助下成立了行政学院。这个学院用先进的专业知识培养公务员，并得到了其他大学的纷纷效仿。很快，行政管理成了韩国社会科学领域最热门的科目。许多大学开设了实际上相当于公务员培训班的研究生夜校班。得到培训的学员很快在中央政府或地方政府的工作中显示出实力，因而进一步激发更多公务员和候选人学习管理知识的热情。
韩国公务员制度的变化相当迅速，以致于无法准确地确定某一时期属于公务员制度发展的哪一个阶段。但是，总的看来，韩国公务员制度的发展还是经历了如下阶段：(1)从共和国成立到20世纪60年代早期的建国时期的“公仆(public servant)”阶段；(2)从60年代中期到80年代晚期的发展官僚制下的“保护服务(protected service)”阶段；(3)从80年代晚期至今的民主官僚制下的“专业服务(professional service)”阶段。
现在看来，虽然政权历经变革，但韩国公务员制度的主要运作框架仍然是国家发展的权威保护者。行政已经同政治分开；公务员可以依据一个清晰的等级体系和层级结构来判定依次提升的阶梯；有着一整套根据官阶和资历制定的固定的公务员工资和退休金制度；依据一套严密的功绩制；竞争考试是惟一合法的公务员招募机制。必须承认，韩国的公务员制度并不实行完全的民主管理方式。官僚腐败现象虽然有所减少，但仍很普遍，尤其是在实行调整政策的地方官员中。个人关系是官僚政治中最重要的资源。许多机构间的冲突倾向于用非正式的社会程序而不是正式程序解决。通过精英感情和政治独裁，韩国公务员制度成功地控制了决策过程的中心。出于战略考虑，也邀请一些精选的专业人员和社会领导参加决策过程。但政治权力则集中在高层行政人员手中，政策执行实际上由韩国公务员体系控制。成功的政策执行是公务员最重要的行为标准。韩国是资本主义国家中公认的最遵守规则的国家。许多规则都是作为政策执行工具而制定的。
韩国社会变化非常迅速，这使得韩国公务员制度表现出滞后于社会转变的步伐，它表现笨拙地应付各种各样的挑战。如果说韩国的公务员制度曾经作为工业化的领导力量和社会发展的指导者的话，那么近年来它在很多方面则成了发展和竞争的障碍，以致于它经常受到批评，即使是最近的改革也经常遭到谴责，因为改革速度太慢而不能适应国家发展的要求。（未完待续）