新时期国家粮食安全战略和政策的思考，本文主要内容关键词为：新时期论文,粮食安全论文,战略论文,国家论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年以来，全球农产品价格快速上涨并经历了两次大幅度的波动，国内主要农产品价格也呈现持续稳定增长态势，这些现象引起了国内外对食物安全或粮食安全的高度关注。国际社会使用的是食物安全(Food Security)，在我国常翻译为“粮食安全”或广义上的粮食安全，它包括粮食和其他所有能够满足人体营养需要的食物(FAO，1996)。我国的粮食安全概念与国际通常使用的食物安全概念有一定差别，也可以称为狭义的粮食安全，主要是指大米、小麦、玉米、大豆和薯类的国内自给率。2007-2008年初全球食物价格大幅度上涨，被认为是20世纪70年代以来一次最大的全球食物危机(Von Braun，2007；FAO，2008；World Bank，2008)。虽然全球食物危机并未明显传递到中国，但由于近几年我国农产品价格持续上涨并成为引发CPI上涨的主要因素，国内对粮食安全的关注不亚于其他国家(Huang等，2008；国家统计局，201 1)。本文目的是在对我国现在和未来粮食安全判断的基础上，对新时期国家粮食安全的目标和战略及政策进行了梳理，并提出提高农业生产和保障我国粮食安全的战略与政策建议。
一、对当前我国粮食安全的判断
(一)广义的粮食安全基本上得到保障
从个体、区域和国家三个不同尺度上，过去三十年我国食物安全水平都得到不断提高。首先，从个人和家庭的微观食物安全来看，温饱问题已基本解决，消费多样化、食物营养不断改善。其次，从区域来看，区域间的市场一体化和流通条件不断改善(Huang和Rozelle，2006)，区域间贸易量显著增加，不但有效地解决了资源空间分布不均带来的区域食物安全问题，而且能够很快缓解局部地区自然灾害对当地农产品供需平衡的冲击，区域食物安全水平显著提高。第三，从国家层面来看，食物安全总体水平得到高度保障，“十一五”期间，我国食物和饲料总体保持净出口。虽然2009年以来食物和饲料为净进口，2010年农牧渔业净进口为1535亿元(扣除棉花进口)，自给率也达到97.6%(根据国家统计局数据计算)。随着全球经济一体化进程的加快和我国经济开放程度的不断提高，农产品进出口贸易结构变化越来越朝着有利于发挥比较优势的方向发展。耕地密集型农产品(如粮食和油料等作物)的进口额不断提高，而高附加值劳动和技术密集型农产品(如蔬菜水果、加工食品)的出口也较快增长(黄季焜，2010)。
(二)狭义的粮食安全已经突破了95%自给率的国家既定目标
如果按照目前我国粮食的定义范围(包括大米、小麦、玉米、豆类和薯类)，2008年我国的粮食自给率已经下降到95%以下，2009年下降到92.5%，2010年更下降到90.6%。饲料粮需求和食用植物油需求的刚性增长是我国粮食自给率下降的主要原因。
1.大豆供给安全已从国内生产转向依靠国际市场进口。从加入WTO以来，大豆进口快速增长，2010年进口量达到5400万吨，占我国大豆需求总量的近80%；同时，我国还进口了200万吨的大豆油，相当于1000多万吨大豆。大豆需求增长和国内生产资源与技术约束是大豆进口快速增长的根本原因。我国养殖业饲料和植物油需求快速增长还将继续延续一段相当长的时期，资源和技术约束也日趋明显。例如，1996年美国和巴西采用转基因大豆后，两国大豆的种植面积和单产快速增长，2009年美国和巴西的大豆单产分别达到2.7吨/公顷和2.8吨/公顷，比我国大豆单产(1.6吨/公顷)高70%左右。
2.玉米供给安全正逐渐从国内生产向国际市场进口转变。2010年是我国玉米从净出口国转变为净进口国的转折点。20世纪90年代我国玉米年均出口550多万吨,2003年出口曾达到1600万吨。之后，由于国内需求增长高于生产增长，2004-2009年玉米出口量年均下降260万吨左右，2010年成为玉米净进口国，进口157万吨，同时还进口了316万吨的玉米干酒糟用以部分替代国内的豆粕和玉米等饲料粮需求(海关总署，2010)。随着我国未来畜禽和水产品需求的进一步增长，即使国内玉米产量继续保持年均2%～3%的增长速度，进口量以每年200万吨左右递增的局面仍将难以改变。
3.口粮安全水平在不断提高的同时达到高度保障。真正能威胁国家政治社会稳定的核心粮食(口粮)安全完全能够得到保障，大米和小麦这两种主要口粮作物的自给率在“十一五”期间都保持了100%的自给率，主要原因是我国居民消费结构变化所致。随着居民收入水平提高和城市化的推进，畜产品、水产品和蔬菜水果占食物消费的比例逐渐增加，人均大米和小麦消费已呈现长期的下降趋势。1990年我国人均大米消费量达到88公斤，之后逐渐下降到2000年的75公斤和2009年的60公斤，年均下降约1.5公斤；人均小麦消费量也从1990年的73公斤下降到2000年的65公斤和2009年的50公斤，年均下降约1.2公斤(国家统计局，1991，2001，2010以及基于实地调查来自中国科学院农业政策研究中心的数据库)。预计这种需求的刚性下降还将继续。
(三)新时期粮食安全面临的挑战和机遇
新时期我国粮食安全面临一系列新的挑战。从粮食生产来看，耕地减少，资源环境压力增大，劳动力成本上升，农业技术进步速度减缓。从需求方面看，随着收入水平提高，人均肉类消费及其对饲料粮的需求将大幅度增加。从国际市场来看，粮食等农产品价格将会在不断波动中上升，国际市场价格将显著影响国内市场的稳定。
新时期，我国粮食安全也面临新的有利因素和发展机遇。首先，我国人口规模增长速度明显减缓，大米和小麦等口粮的人均消费和总量需求均呈下降趋势。2000-2009年，我国大米总需求年均下降0.7%，小麦总需求年均下降0.3%，未来大米和小麦的消费需求还将继续下降。其次，经过三十年的改革和发展，无论是政府财力还是居民收入水平都得到大幅度提高，外汇储备水平更是从20世纪90年代末的1600亿美元提升到2010年的2.8万亿美元(国家统计局，2011)，增强了我国通过进口提高农产品供给的能力。第三，我国国际政治和贸易谈判条件明显改善。我国与北美、欧洲和俄罗斯等发达国家以及巴西、阿根廷等南美发展中国家的粮食出口大国都建立了良好的合作关系；WTO机制的建立也显著改善了国际贸易环境，世界市场上的玉米、大豆等农产品国际贸易量出现持续和稳定的增长。
二、中长期我国粮食供需平衡和粮食安全水平预测
采用全球贸易分析模型(GTAP)和中国农业政策分析与预测模型(CAPSiM)对2020年我国粮食供需变化和粮食安全水平进行了预测分析。笔者设置了3套模拟方案：(1)基准方案，即最有可能发生的方案，在这方案下，假定2010-2020年我国GDP年均增长率为8%，人口年均增长率为0.5%；(2)高经济增长方案，该方案假设国内经济增长速度相对于基准方案提高10%，即GDP年均增长为8.8%，其他假设与基准方案一致；(3)高技术进步方案，假设国内种植业技术进步年均增长率比基准方案的技术进步速度提高10%，其他假设与基准方案一致。
1.基准方案模拟结果：我国粮食需求增长在未来10年将显著高于供给增加，粮食自给率不断降低。在现有农业生产资源、政策、技术增长和需求变化条件下，我国粮食产量在2020年产量将达到5.75亿吨，年均增长幅度约0.52%。然而粮食需求在2020年产量将达到6.63亿吨，年均增长幅度约为1.1%。由于需求增长速度显著高于生产，我国粮食自给率将不断下降，我国粮食总体自给率将从2009年的92.5%下降到2020年的87%，每年下降接近0.5个百分点。
然而，不同粮食作物的供需状况和自给率变化存在显著差异。未来10年我国大米不仅保持完全自给，而且还略有出口。模拟结果显示，2020年我国大米净出口量将达到315万吨，我国大米自给率将保持在102%左右。小麦自给率虽然将有所下降，但依然保持较高水平的自给率，2020年我国小麦净进口量预计为275万吨，小麦自给率将保持在98%左右。但我国玉米自给率将显著下降，玉米产量在2020年将达到2.1亿吨，虽然产量增长显著高于水稻和小麦，但玉米总需求在2020年将达到2.3亿吨，预计2020年我国玉米供需缺口在2000万吨左右，自给率将下降到91%。大豆供需缺口将进一步加大，预计在2020年我国大豆进口量将达到7200万吨，自给率降到18%。
2.高经济增长方案模拟结果：在高经济增长方案下，由于粮食需求进一步提高，我国粮食的自给率将进一步下降。根据预测，在高经济增长方案下，2020年我国粮食自给率将下降到86%；但大米自给率将保持101%，小麦自给率也将保持96%，而玉米自给率将下降到89%，大豆自给率将下降为17%。
3.高技术进步方案模拟结果：在该模拟方案下，由于技术进步加快，我国粮食单产和总产量将高于基准方案，国内粮食自给率明显提高。根据预测，2020年，我国粮食自给率将为89%；大米、小麦、玉米和大豆的自给率将分别为103%、99%、93%和19%。
三、对我国未来食物和粮食安全问题的几点思考
(一)食物安全的国际经验和对我国的启示
国际发展经验表明，一国对食物安全的关注重点和政策目标会随着本国经济发展和国际环境的变化而不断进行调整。发达国家一般更强调食物的营养和价格的稳定。人均农业生产资源丰富的国家一般不存在突出的食物数量或供给安全问题，对食物安全的关注重点主要是食物价格稳定和贫困人口的食物安全。而人均农业生产资源稀缺的发达国家，除了对本国消费中关键的农产品(如大米和土豆等)实行高度保护以维持较高的自给率外，对其他农产品更注重通过国际贸易为本国居民提供充足和多样的食物供给。人均农业生产资源稀缺的发展中国家，食物安全问题普遍较突出。由于国家财力有限，这些国家都非常重视通过提高生产力和贸易保护等措施尽量维持本国食物较高的自给率。然而，这种政策以扭曲本国资源配置效率为代价，国家财政为此付出了巨大成本，同时牺牲了消费者通过多样化食物组合提高消费福利的选择。但是，随着国际贸易自由化的推进，无论是人均农业生产资源稀缺的发展中国家还是发达国家，对食物安全的关注都从多数农产品逐渐转向本国居民主要消费的核心农产品上。
随着国际政治经济环境的变化和国内社会经济的发展，也需要从更广阔的视野审视我国的粮食安全问题。首先，随着我国居民收入水平的提高，消费者对食物多样性和营养的要求越来越高，因此应注重从食物整体的角度为消费者提供丰富多样和富有营养的食物消费选择。其次，我国所面临的国际政治环境和贸易环境与20世纪90年代相比明显改善。第三，综合国力的大幅度提升也为我国利用国内外两个市场为消费者供给充足的食物提供了资金保障。第四，受WTO规则的制约，我国通过贸易保护来维护本国粮食安全的政策选择空间有限，同时受到国内日益稀缺的土地和水资源等因素的制约，继续实施95%的粮食自给率目标的经济和环境成本将大幅度提高。总之，在新的历史条件下，我国是否依然需要保持95%的粮食自给率目标值得深入探讨。
(二)畜禽产品进口与饲料进口
我国未来农产品进口的压力主要来源于消费者对动物产品需求的增长。2009年，我国年人均畜禽产品消费量约为53公斤(包括肉、蛋、奶)，估计到2020年将上升到70公斤左右。我国畜禽产品贸易已经从20世纪末期的净出口转变为净进口，净进口额从2000年的0.6亿美元迅速提高到2010年的49.1亿美元，这种增长还将继续延续。畜禽产品中净进口增长比较快的是猪肉和奶类产品，2010年我国猪肉净进口数量约为70万吨，奶粉的净进口数量也达到41万吨(农业部，2011)。
虽然我国可以选择直接进口畜禽产品来满足国内消费需求的增长，但是通过进口饲料粮增加国内畜禽产品供给的方式可能更可行和有效。首先，肉类产品的国际贸易潜力有限。由于担心畜禽疾病传播和产品质量安全，各国对畜禽产品的进口都制定了非常严格的检疫标准，肉类产品的贸易成本较高。2009年全球肉类产品的国际贸易量只有4100万吨左右(UN，2011)。其次，肉类产品国际贸易市场风险较大。过去20年的国际贸易数据显示，肉类产品的国际贸易量在年度间波动很大，畜禽疾病的爆发可以导致肉类产品的国际贸易量急剧下降。因此，不宜过于依赖国际市场。第三，选择进口饲料增加国内畜禽产品供给，可以将养殖环节的增值部分保留在国内，有利于促进国内就业和提高农民收入。从欧盟、日本和韩国等发达国家的经验来看，这些国家在进口畜禽产品与饲料的政策选择上，无一不采取优先进口饲料粮的战略，这是所有人口大国保障国内畜禽产品供给安全的普遍选择。
(三)资源进口与国内生产
从我国耕地和水资源供给潜力来看，进口部分饲料粮不仅符合我国经济利益而且也是保障农业可持续发展和农业资源安全的要求。
进口大豆为我国节省了大量的耕地和水资源。2010年我国进口大豆5400万吨，按国内大豆单产1.6吨/公顷计算，相当于进口了3400万公顷的耕地资源，相当于我国耕地面积的28%。按照大豆生产每公顷用水4000吨计算，2010年，大豆进口也为我国节省了1360亿吨水，约占2009年我国农业用水总量的37%，基本上相当于我国所有的工业和城乡居民的用水量(水利部，2010)。如果加上大豆油等植物油的进口，对我国土地和水资源的节省数量将更可观。如果完全依靠国内生产来满足大豆需求，必然要大幅度压缩其他粮食作物和经济作物的种植面积，严重阻碍农业生产结构调整和农业比较优势的发展。
本文的模型分析表明，2020年我国大豆和玉米的产需缺口可能将分别达到7200万吨和2000万吨左右，从现有耕地资源和水资源的供给潜力来看，完全靠增加国内生产几乎是不可能的。假设2020年我国每公顷大豆产量达到1.8吨/公顷，用水量保持在4000吨/公顷，进口7200万吨大豆相当于进口了4000万公顷耕地和1600亿吨水。假设2020年我国玉米单产为6.8吨/公顷，用水量为4800吨/公顷，进口2000万吨玉米相当于进口了294万公顷耕地和141亿吨水。进口大豆和玉米两者合计相当于为我国节省了4294万公顷耕地和1741亿吨水，相当于2009年我国耕地的35%、农业用水的47%。
四、提高农业生产和保障我国粮食安全的战略与政策建议
(一)建立适合我国新时期国情的国家粮食发展新战略
根据对我国粮食等农产品市场的预测和趋势判断，未来我国农产品需求结构将发生显著变化，在受到自然资源限制和生产结构变化约束的情况下，建议中央根据新时期我国的国情重新审视我国粮食安全面临的机遇和挑战，在新时期对国家粮食安全的目标和战略做适当的调整。
实施国家食物安全新战略：三个转变、四个目标。三个转变，即从“粮食安全”观念向“食物安全”观念转变，为保障国家粮食(食物)安全提供更大的发展空间和供给渠道；从“粮食安全”向“口粮安全”转变，把中心任务转向口粮安全，切实保障在危机时可能影响国家安全的大米和小麦的国内供给能力；从“进口畜禽产品”向“进口饲料粮”转变，隐性进口“土地和水资源”，提升畜禽产品国内生产能力，增加国内农业就业和农民收入。四个目标(到2020年)是：使我国食物总体自给率保持95%以上；大米和小麦自给率基本达到100%；作为饲料粮的玉米自给率保持在85%以上；肉蛋奶保持基本自给。
(二)夯实粮食生产基础，提高粮食综合生产能力
1.实施国家农业科技创新工程。农业科技进步是提高粮食和食物安全的技术保障。根据国家中长期和“十二五”农业科技发展规划，在加大对农业科技投入的同时，切实推进农业科研和推广体系的改革，加速包括转基因技术在内的现代生物技术的产业化速度，创造优越市场条件吸引大型企业参与农业科技创新，并使其成为未来科技创新的重要主体，使农业科技进步成为粮食和其他主要农产品增长的驱动力。
2.实施国家农业基础设施更新和完善工程。农业基础设施是保障粮食和其他农产品安全的物质基础。加大对农业生产和市场的基础设施投入，提高农产品的供给能力、抵御自然灾害能力和农产品市场的稳定。在加大农田水利基本建设和中低产田改造投入的同时，提高对市场物流和食品安全监管等基础设施的投入。
(三)改善国际粮食贸易环境，构建全球与区域食物安全治理机制
新时期，我国与国际市场的联系日趋紧密，为了有效利用国内外两个市场来保障国家食物安全，我国应该积极参与并改善国际粮食贸易环境和治理机制。
1.积极参加全球和区域的食物安全治理机制建设。积极参与和推动联合国粮农组织、G20和亚太经合组织(APEC)等倡议的建立全球和区域粮食储备体系、粮食安全治理机制和禁止粮食禁运等行动计划，这些计划要求粮食主要生产国和消费国应建立一定水平的粮食储备，在全球出现粮食价格大幅度上涨时，按各国承诺的比例释放粮食库存；同时禁止粮价上涨期间粮食出口限制措施。
2.促进国家间的技术转让。推动发达国家通过无偿或有偿形式向发展中国家转让农业生产技术，提高我国在内的发展中国家的粮食生产能力。
3.建立和完善同北美和南美国家的玉米和大豆贸易伙伴关系。美国、巴西、阿根廷等国是我国大豆和玉米等粮食进口的主要来源地，可以考虑在平等互利的基础上，与这些国家签订中长期的粮食贸易协议。
4.积极促进非洲粮食生产发展。促进非洲粮食生产有利于缓解国际粮食市场的供需矛盾和减少我国进口粮食的国际政策压力。我国应加大对非洲粮食生产的技术和基础设施建设援助，提高非洲国家的粮食生产不但能提高非洲粮食安全，而且对我国自身的粮食安全保障也将会起到积极的作用。