中国城市化演进的系统逻辑--以人地关系为视角_人地关系论文

中国城镇化演进的系统逻辑——基于人地关系视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,城镇化论文,逻辑论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1 引言：城镇化与人地关系

      城镇化是涉及经济、社会、生态、文化等多要素巨系统的复杂变迁过程，是国内外学界长期关注的热点。当前的城镇化相关研究，从时空演变、路径与模式、制度演化、社会变迁、生态环境等角度积累了大量研究成果[1-7]。然而城镇化从来都是一个系统概念，单一或者割裂地探究城镇化问题的传统范式，很难从根本上解释清楚城镇化运行的内在逻辑和规律，从而在城镇化关键问题上难以制定科学合理的对策。特别是随着中国城镇化率迈过50%的门槛，城镇化出现了比以往更为复杂的利益格局重塑的局面①，迫切需要从新的视角重新梳理和解读中国城镇化的系统逻辑。

      中国城镇化是在高度压缩的时空维度中展开的[8]，形成国际社会高度认知的“中国模式”②，同时遭遇了诸多矛盾与困境。城镇化的核心是人口城镇化和土地城镇化，人口对土地的产权束及其变迁是城镇化的内在逻辑，我国城镇化的动力和模式是在国内外战略格局下通过制定一系列的制度调节人—地关系③而实现的，是传统地理学的核心“人地关系”的具象表现。本文基于人地关系视角，提出城镇化“人—地系统”模型，尝试从系统演化的逻辑框架去解释中国城镇化的历程，分析当前城镇化人地系统的矛盾和缺陷，进而提出新型城镇化的人地政策创新体系。

      2 理论框架：城镇化“人—地系统”模型

      中国城镇化道路不是一个孤立的过程，它受到不同历史时期国际战略格局的制约与影响[2]，全能型国家政府通过各项城镇化政策的制定④，调控和作用于城镇化“人—地系统”，从而获得城镇化发展的初始动力和形成具有中国特色的城镇化模式。城镇化“人—地系统”是指农村地域人口和土地向城镇地域的转化过程中各种系统的相互作用机制，具体表现为城镇建成区向外扩张的“土地城镇化”和农民转化为市民的“人口城镇化”，涉及劳动力、资本、土地等生产性要素资源的空间重组和环境、社会、文化等生活性要素变迁的复杂系统过程。城镇化系统内部各要素相互作用与反馈，每个系统要素都从某种程度上决定或者影响城镇化方向、速度和质量。

      从城镇化“人—地系统”模型构成来看(图1)，我国面临人口众多、城镇化起步晚和任务重等特殊国情，在错综复杂的国际形势和国内环境双重作用下，国家采取差异性显著的城镇化发展战略。城镇化进程从建国后至今表现出明显的以政府调控为主导的制度导向特征，由户籍制度、土地制度、住房制度、地方投融资制度、财税制度和行政区划制度构成的制度空间体系在不同时点从多重角度作用于城镇化时空演变过程，催发城镇—农村地域间的人口—产业—土地—环境系统要素互动糅合的复杂“化学作用”。

      从城镇化“人—地系统”模型的运行模式来看，城镇化的主体和核心是人口城镇化，实质是农村人口获得非农就业岗位后，开始在城镇定居、享受城镇居民享有的各项服务设施和福利服务，并伴随生活方式、行为习惯、价值观念等方面发生潜移默化变迁的过程，最终实现由农业人口向非农业人口的转变。然而我国现实人口城镇化过程中，政府调控长期采用低成本城镇化战略，户籍制度、土地制度、住房制度等一系列制度导致2亿进城外来务工人员无法完全享受城镇公共服务设施和福利，成为长期往返于城镇与农村的“两栖人口”，出现了中国特色的“半城镇化”现象。

      城镇化的关键和焦点是土地城镇化，土地城镇化指由农村土地转化为城镇用地和由农村景观转换为城镇景观的过程。受财政分税制度、地方投融资制度和行政区划制度的影响，城镇政府通过低价征用农村耕地或集体建设用地资源，获取大量城镇建设资金和推动工业化低成本核心竞争力的形成[9]，在某种意义上土地城镇化成为推动我国城镇化的重要动力。长期以来，城乡双轨制的土地制度，造成农村土地难以通过土地市场直接参与城镇化土地增值收益的分配过程[10]，失地农民“被城镇化”后的保障制度不健全，城镇化质量低下。2000-2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增长速度只有45.90%，土地城镇化速度远快于人口城镇化速度，城镇建成区大规模扩张并未出现相应规模的人口城镇化，出现了“虚假城镇化”的低质城镇化现象。

      在城镇化“人—地系统”模型中，土地是城镇化的重要资源和资产，政府根据每个城镇化阶段积累模式的内在需求调控人口对土地的产权关系——主要包括所有权、使用权、收益权、处分权以及附着在土地上的其他权利，进而作用于人口城镇化的方向和速度。城镇化“人—地系统”模型实质是以人为核心和以人对地的产权关系为主线的城镇化演化过程，在国内外制度环境和资源环境的制约下，城镇化伴随着社会经济的快速发展而逐步演进。

      

      3 内在逻辑：基于人—地关系变迁的城镇化演进机理

      我国城镇化的制度环境不断变化，基于宏观环境的制度选择决定了城镇化的演变轨迹和空间，最终体现为城镇化率、城镇化质量等指标表现。根据我国城镇化率发展阶段和内在制度逻辑，将建国以来城镇化演变划分为四个阶段(图2)：低速城镇化恢复阶段(1949-1960年)、逆向城镇化震荡阶段(1961-1978年)、双轮城镇化驱动阶段(1979-1994年)、城市群主导的高速城镇化发展阶段(1995年至今)。

      3.1 低速城镇化恢复时期

      建国后，国家以重新分配边界资源(土改)方式，成功摧毁了已经形成的分工和制度，贫困的农民获得了对土地的完全产权，无数失去谋生手段的剩余人口获得了制度内存在的意义[2]。在中苏结盟的战略背景下，国家实施第一个五年计划，反产业演进规律地确立了重工业优先的战略方针，苏联资金、技术和人才的全方位支持以及我国工农产品剪刀差成为推动城镇化发展的主要宏观动力源。重工业吸纳劳动力的能力不强，但由于战后城镇化起点极低，国家大规模的工业投资刺激了城市对技能劳动力的需求，在开放式户籍制度的引导下，城镇化实现了恢复性发展，城镇化率年均增长0.76个百分点，设市城市由解放前的58个增加到1957年的176个，城乡间形成了有序演进的人地关系循环。然而在1957-1960年，国民经济出现了“大跃进”的盲目乐观制度导向，“赶英超美”“大炼钢铁”“快速建设”等超常规发展充斥着城镇发展的主旋律，三年间城镇净增城镇人口3124万人，工业企业职工人数倍增，设市城市增加到199个。1958年推行的“人民公社”“按需分配”等农村制度，把农民的土地所有权和其他农用生产资料统统归公，变相剥夺了农民对土地的产权，极大打击了农民生产的积极性，农业全面大幅减产，城镇化根基开始动摇。

      在这一时期(表1)，城镇化的主要任务是通过工业化实现战后经济迅速恢复，通过苏联帮扶的外部支持和农村剩余资本和劳动力的内部积累，有效供给了经济起飞的原始动力，城镇化进程有序推进。然而后期中苏断交的国际战略背景，导致初期模式受到极大挑战，出现了背离客观发展实际的“盲目跃进式”城镇化制度导向，城镇基础设施建设对工业化积累资本的损耗过大，快速城镇化的表象背后隐藏着巨大风险，并酿下了严重苦果——三年全国饥荒和反向城镇化。

      3.2 逆向城镇化震荡时期

      中国与美苏两大阵营同时对立的严酷国际政治经济环境，决定了我国在这一时期不得不采取了闭关锁国的决策，城镇化发展的唯一原动力就是依靠牺牲农业积累获取工业化发展机会的工农产品剪刀差。国家为了应对“三年饥荒”给城镇化带来的全面冲击，开始压缩城镇供给，通过“上山下乡”运动，大规模削减城镇人口，至1963年，在大跃进期间增加的3000万城镇人口已基本清零，对加强农业生产、减少工资和粮食开支、争取经济状况好转起了很大作用[11]。1964年，国务院批转了公安部《关于户口迁移政策的规定》，对人口城镇化严加控制，除了极少数招工、升学和解决两地分居、照顾生活等特殊情况外，农民进城和人口流动被严格控制。此外，就业和社会保障方面的制度化歧视也限制了农民向城市的流动。二元城乡空间格局形成了在福利、机会和风险诸方面泾渭分明的城市社会和乡村社会⑤。

      在这一时期，城市成为纯工业生产的空间，尽力挤压消费功能需求和控制城市基础设施投入，通过人民公社集体土地产权制度将大量人口禁锢在农村，最大化地将农村劳动剩余转化为城镇化动力积累[12]，以实现闭关锁国状态下国家对重工业的强烈诉求。为维持这一城镇化积累模式，国家通过人民公社、户籍管理和就业政策，对城乡实行空间上的无形分割，严格限制农村剩余劳动力向城镇转移，形成了举世无双的城乡二元社会经济结构[2]，且该结构至今仍未完全破解。

      

      3.3 双轮城镇化驱动时期

      1970年代中后期的中美和解建交，为我国通过改革开放实现在国际范围内配置经济资源要素提供了重大战略机遇，国家采取“国际经济大循环战略”，应因国际市场对工业制成品的庞大需求，基于劳动力价格优势的外商投资成为地方城市和乡镇推动城镇化的根本动力，外向经济使得沿海地区的区位价值大幅提升，成为经济发展的主力军，推动形成以劳动力资源优势参与国际经济分工的经济模式，城镇化表现出自下而上和自上而下双轮驱动的发展特征。1984年中央1号和4号文件关于“开创社队企业新局面”的指示，使全国乡镇企业1984-1985年有一个很大的飞跃。到1994年全国已建和在建的乡镇企业小区近4万个，全国已组建的乡镇企业集团达178个(1992年)，自下而上的城镇化有利于农村经济和人口向小城镇聚集，提高农村城镇化水平。中央关于沿海开放和建立经济特区、开发区的政策，大大促进了港澳台和国外资金的进入，为地方城市发展提供了直接的动力[13]，自上而下的城镇化动力在本阶段后期逐渐表现出强劲的势头。国家出台了一系列城镇化相关政策，如农民进入集镇落户、入城农民办理暂住人口、调整建制镇标准等，使城镇数量大增、人口规模增加，城镇化水平不断提高。

      在这一时期，顺应改革开放战略的人地关系调整成为推动城镇化发展的根本逻辑。首先，农村通过实施家庭联产承包责任制，明确了农民对土地的经营权和收益权，农业增收提质夯实了城镇化根基。其次，面向国际分工和国内短缺经济的环境，城镇成为承载生产过程的空间场所，利用农村剩余廉价劳动力，结合极低的土地价格和优惠的财税政策，乡镇集体企业和外商投资企业大规模兴起，通过企业长期经营产生的税收，弥补城镇化所需的基础设施投入，城镇化表现出自上而下和自下而上双轮驱动的发展特征，时空进程表现为乡镇建设用地和城市工业用地比重迅速增长，城镇空间边界不断向外扩张的快速城镇化态势。

      3.4 城市群主导的高速城镇化时期

      1990年代中期以后，全球经济一体化向纵深推进，城市和城市群成为参与全球竞争与分工的空间单元。乡镇企业空间分布离散、技术层次不高、基础设施共享程度低的弊端逐渐暴露，其发展的动力和活力远逊于多布局于大中城市群的国有企业和外资企业，城市群成为城镇化社会经济空间的主要组织形式。肖金成(2004)认为，城市群已经成为城镇化的主要载体，我国已经形成了长三角、珠三角、京津冀、辽中南、山东半岛、海峡西岸、长江中游、中原、川渝和关中等10大城市群[14]。据2009年的统计数据，10大城市群的面积占全国国土面积的11.00%，人口占全国总人口的39.24%，GDP占全国GDP总量的将近2/3。这一时期城镇化呈现出高速发展的特征，城镇化率年均增长1.36个百分点，城镇建设用地迅速蔓延，1997-2000年，平均每年建设占用耕地为1800km[2]，而2001-2005年，该数量已增加至2187km[2]，土地城镇化呈现出冒进式发展的势头，城镇化的土地资源供给紧张。

      在这一时期，中央政府实行的分税体制使地方政府本质上成为一个“经营空间的企业”，通过向其行政边界里的经济人(居民、企业)提供公共服务(基础设施、法律保障、公共安全等)获取经济收益。城市政府主要通过两种方式获得收益：一是对行政辖区内的经济活动收税；二是直接出让配套了各种基础设施的土地[15]。面对全球市场对一般工业制成品的需求增长趋缓、全球制造业的地方竞争加剧以及国际贸易争端频发的复杂形势，外向型工业化推动下人口红利主导的快速城市化遇到增长极限[3]，在土地产权制度改革为核心的制度建设下，土地成为资本增值的工具要素，地方政府凭借在土地市场征收和供给的垄断地位，大力推进土地城镇化，形成了中国特色的“土地财政”模式。然而，由半城镇化造成的社会风险、城市建设用地蔓延造成的粮食安全隐患、房地产热造成的实体经济虚弱、资源过度消耗造成的区域环境恶化等城镇化风险，对当前城镇化发展模式提出了严峻挑战。

      4 系统困境：新时期城镇化系统的人地矛盾

      4.1 土地城镇化的路径依赖

      在近年来制造业不景气和资本相对过剩的新形势下[3]，地方政府通过垄断土地城镇化的土地供给，形成了依赖土地出让收入的财政模式，规模空前的高速土地城镇化为地方政府提升城市竞争力、大力建设公共基础设施、创造升迁政绩等提供了资金支持。土地城镇化的路径依赖，短期内实现了城镇空间的快速拓展，同时也埋下了城镇化运行的巨大风险和利益冲突。首先，高速蔓延粗放式扩张的土地城镇化进程，对人多地少、耕地保护压力大的国情提出严峻挑战，土地的刚性约束和区域生态环境的承载极限制约凸显。其次，地方政府联合特定的商业资本，通过房地产市场实现了国民财富的结构性转移，客观上加剧了社会矛盾和压制了国内对制造业产品的消费需求，资本涌入房地产领域造成了实体经济空心化的威胁。此外，税收对土地城镇化的高度依赖加剧了地方政府财政运行的金融风险，酝酿着地方财政危机的爆发。

      4.2 人口不完全城镇化的困境

      我国低成本快速城镇化的时空模式和长期的城乡二元结构造就了以大规模城乡两栖人口为特征的不完全城镇化，城市外来务工人员低廉的劳动资本回报难以支撑高成本的完全城镇化需求，成为统计口径意义的城镇化人口，却难以真正享受城镇居民上学、社保、医保等城镇户籍福利，加剧了二代外来务工人员的城市融入成本和社会风险。城乡收入差距、城市内部阶层之间的收入差距不断拉大，不同阶层的收入差距被烙刻在既定的城乡空间格局中，低质量的不完全城镇化格局不断固化。与此同时，城市政府致力于降低新增城镇化人口所需的公共基础设施和服务设施的巨额财政支出，通过户籍、住房等制度将城镇化支出成本强制性转嫁给农村，以维持政府财政收支平衡，强化了人口不完全城镇化的既有格局。

      4.3 人口、产业、环境与土地的非均衡城镇化

      在国际产业格局重组和对一般工业制成品需求趋弱的形势下，我国以重工业为代表的技术密集型和以房地产业为代表的资本密集型产业在国家产业转型升级的政策号召下发展迅猛，而劳动密集型产业发展的空间日渐狭窄，难以提供足够的城镇就业岗位，区域生态环境承载超负荷运转，不完全人口城镇化、劳动密集型产业空心化、区域生态超载化、冒进土地城镇化，最终形成人口、产业、环境与土地的非均衡城镇化格局。城镇化人地复杂系统演进的负熵机制不断强化，如资源过度消耗、区域生态环境严重退化、社会利益格局极化、政府信用过度透支、土地资源刚性约束等，系统非均衡状态严重制约了新型城镇化战略的实施和全面建设小康社会目标的实现(图3)。

      5 迈向新型城镇化的人地系统创新

      5.1 由增量城镇化向存量城镇化转变

      根据我国资源环境承载力和工农关系，王铮等指出我国城镇化率的适宜目标是63%[16]，距离当前52.6%的城镇化率仅有10个百分点的差距。过去10年间年均1.36个百分点的高速城镇化，积累了诸多矛盾和问题。新型城镇化的核心理念应该摒弃以往规模扩张式的增量城镇化，转向发展存量城镇化，提升城镇化质量，包括调整优化存量城镇建设用地的空间结构和比例、推进城镇外来务工人员的城市融入、构建与城镇化进程相适应的生态承载体系、转型与升级匹配城镇化进程的产业结构等。

      

      图3 土地城镇化与人口城镇化的互动关系模型

      Fig.3 The model of interaction between land urbanization and population urbanization

      5.2 由土地城镇化向人口城镇化转变

      改革开放30年来存在将城镇建设水平简单等同城镇化发展水平的误区，过分重视城镇建成区规模的扩张而忽视了城镇人口的集聚和融入，把外来务工人员仅当做生产者，而不愿接受他们及其家人作为城市市民，导致人口城镇化严重滞后于土地城镇化⑥。新型城镇化应该以人口城镇化为城镇化转型发展的核心，围绕人口的产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变，积极探索人—地挂钩、农地转非增值利益分配、城乡生产要素的市场化配置、户籍开放、公共服务配套等政策创新设计，科学合理有序地推进人口城镇化进程。

      5.3 由刚性城镇化向弹性城镇化转变

      我国各地资源禀赋、区位条件、生态承载力、经济社会基础、文化社会等要素禀赋差异大，城镇化基础和条件迥然不同，城镇化路径和模式理应不同。但在中央高度集权的城镇化制度导向下，顶层制度设计促使各地形成了以追求GDP经济绩效为核心、以城镇规模为中心目标的刚性城镇化路径，城镇化过程中千城一面、文化流失、生态破坏等问题凸显，城镇之间缺乏互补和分工，同构现象突出，特色竞争力不足。新型城镇化应该充分尊重区域的差异性，鼓励各区域探索符合自身城镇本底条件的城镇化特色模式，改变“自上而下”一刀切的制度设计惯性思维，结合区域城镇化要素差异，对如草原地区城镇化、资源型地区城镇化、生态敏感区城镇化、城镇密集区城镇化等，实行分类指导、特色制胜，走弹性城镇化之路。

      

      图4 新型城镇化“人—地系统”创新体系

      Fig.4 Innovation mechanism for new-type urbanization mode of "man-land system"

      5.4 由要素城镇化向功能城镇化转变

      长期以来，地方政府形成了以通过生产要素集聚而最大化经济产出的城镇化路径模式，要素配置能力往往决定了一个地区的城镇化水平高低。我国行政层级的政治结构决定了高行政等级城市具有更强的要素集聚能力和公共服务功能，造成大量人口向大城市集中而导致严重的城市病，而中小城市却缺乏吸引力，在空间结构上形成非均衡城镇化格局。新型城镇化强调以人为本，政府要通过大力推进公共服务设施、社会福利均等化，增强中小城市对产业和人口的承载功能，促进人的全面发展，特别是要让进城人口都能与城市居民同等享受就业、教育、医疗、住房、养老等服务，真正实现从农民到市民的转变(图4)。

      (感谢住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟老师对本文的指导！)

      ①城镇化率迈过50%，城乡之间、城市内部阶层之间、政府与企业之间等存在多重复杂的利益博弈，社会矛盾和冲突增加，人口、土地、产业、环境非均衡发展矛盾凸显。

      ②英国城市规划学者彼得·霍尔认为，中国模式成功之处在于将全球自由市场的巨大潜力、外商直接投资的推动效应和政府的强力干预灵活地结合起来，不仅实现了城乡人口的大规模迁移和国民经济的快速增长，而且在某种程度上避免了拉美城市化道路的诸多弊端。

      ③人地关系是地理学核心思想，指人类与地理环境之间的相互作用关系。城镇化人地关系，重点指人口城镇化和土地城镇化过程中人类与地理环境之间的相互作用机理。

      ④我国城镇化演化表现出明显的政府调控特征，通过土地政策、住房政策、户籍政策、行政区划政策、投融资政策等引导和控制城镇化的发展速度、方向和目标。

      ⑤钱振明、吴祖麟通过分析中国城镇化政策的历史演进，指出国家出台的一系列政策促进形成了泾渭分明的城市社会和乡村社会的城乡二元格局体系。

      ⑥国土资源部副部长胡存智指出，2000-2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市、但是没有城市户籍的人口不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。国土资源部曾做过测算，按照现在土地城镇化的速度，如果让人口城镇化的速度跟上来的话，2010年城镇化率应该达到59%，即人口城镇化率与土地城镇化率相比，大概慢了10个百分点。

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