入世与我国农业保护的政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,我国农业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业无论在我国经济的过去和将来无疑都扮演着重要的角色。农业为我们提供了基本的食 品和廉价的工业原料，同时还为初期的工业化提供了必要的资金积累。但农业部门的“贡献 ”是在一个特殊的条件下形成的，现实也确实如此，在我国经济发展过程中，农业的生产增 长率较工业缓慢，因此农业在国民生产净值中所占的比重不断下降。农业生产的特殊性使其 发展离不开政府的调控和支持，在摈弃保护和垄断，保持充分自由竞争的WTO框架内，各成 员国政府对农业的支持与保护政策也必须作出相应的调整。
一、我国现行的农业保护政策体系
建立市场经济体制，由市场调节资源分配，引导和组织社会生产，这一模式的效率已被人 们充分肯定。但由于市场在某些领域的失灵以及经济生活的日益复杂和不确定因素的增多， 经济活动需要政府调控来维持稳定也被人们认同。为此，各国均制定了不同的经济政策以对 经济进行不同程度的调控，而农业是各个产业中最特殊和最典型的一个产业，各国政府制定 农业政策除了一般意义的调控意图外，还都不同程度地体现了保护农业的思想。所以，我们 这里提出的农业保护政策，是指在政府的农业政策中，那些具有明显的支持和保护农业色彩 的制度创新、财政、税收、金融、外贸、就业、收入和价格等政策。按照这个界定，我国现 行农业保护政策的主要内容有：
（一）推行和稳定家庭承包经营政策 即在不改变土地集体所有的前提下，将土地的使用权 分离出来归农民所有，实现所有权与使用权的分离。政府通过土地承包期限的延长和稳定土 地承包关系，以期让农民吃上定心丸，从而增加对土地的长期性投入和更加有效地保护耕地 。
（二）农产品价格支持政策 这是政府为了扶植农业的生产，而对农产品规定的高于市场均 衡价格的最低价格。政府对粮食生产的价格支持在一定程度上维护了农民生产的积极性，并 带动了其他农副产品收购价格的提高，维持了农民的收入水平，减少了农产品产量的波动。
（三）农业生产的支持政策 我国政府对农业生产的支持主要体现在：第一，坚持财政对农 业基本建设的投入。第二，对农业生产资料进行补贴，例如对按合同定购的农产品，直接把 平价农用生产资料的差价付给农民。第三，政府除了利用财政资金直接支援农业外，还成立 了中国农业发展银行，它作为我国目前唯一的一家农业政策性银行，向农村提供政策性信贷 资金支持。第四，积极推广农业科学技术。
（四）农产品购销政策 近些年在农产品购销方面尤其是粮食购销上，我国政府加大了干预 的力度，主要体现在两个方面：一方面，建立了新的粮食流通体系，其关键措施是垄断粮食 收购市场，即只有国有粮食收储企业可直接以保护价格向农民收购粮食，其他国有粮食加工 、批发、零售企业，以及各类用粮企业和个体、私营粮食经营者，都不准直接向农民收购粮 食。当然，这主要是少数重要农产品，不包括其他产品。这样做的目的，是使国有粮食收储 企业掌握粮源，主导价格，从而获得垄断利润，为消化亏损挂账开辟资金来源。另一方面， 建立粮食储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节， 平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。目前，我国粮食储备量已经超过2亿吨，约 等于年产量的40%。
（五）农产品贸易壁垒 我国已于1994年签署了乌拉圭回合协定，按照该协定的有关要求， 在农业方面，我国已消除了在投资及投资区位、股权比例、贸易平衡、当地购买原材料和零 部件要求、外汇平衡及汇出等障碍，并进行了一定程度的关税减让。尽管如此，农产品贸易 壁垒依然存在，主要是：一是对农产品进口收取关税，粮棉产品税率在3%以下，其中小麦、 大米、玉米全部免税。而关税较高的主要是小额商品，大都在50%-180%。目前我国农产品的 平均关税税率仍在30%以上。二是实行农产品进口配额管理，例如1999年中央采取了比较强 硬的配额管理办法限制棉花进口。三是实行出口退税。我国对出口农产品实行出口免税或退 税政策，以鼓励出口。四是进行动物及植物检验。五是采取进口计划和许可证措施，规定只 有特许的企业才能经营农产品进出口业务。
二、入世对我国农业保护政策的影响
加入世贸组织，我国的农业生产政策及农产品国际贸易都将受到WTO规则的约束。我国需按 《农业协议》在市场准入、国内支持、出口补贴及动植物卫生检疫等主要方面做出承诺，这 将对我国的农业保护政策产生极大的影响。
（一）关税支持与保护农业的政策空间趋紧
长期以来，我国对农产品进口主要采用进口配额与进口许可证措施予以调控，以粮食作物 为例，除了对大麦征收3%关税外，其他如小麦、大米、玉米等均未征税，而是采用配额和许 可证管理，这使我国利用关税支持与保护我国农业发展的能力不强。另外，由于我国自1992 年以来多次降低关税水平，因而我国农产品平均关税已处于较低水平。根据《农业协议》将 非关税措施关税化计算成等值关税，这将使我国关税水平大幅度下降，因为等值关税是农产 品国内市场平均价格与国际市场平均价格的差额，我国因长期存在着严重的工农产品价格剪 刀差，因而在基期年份（1986—1988年），我国大部分农产品价格均低于国际市场价格，这就 使等值关税为负值。将等值关税与享受非关税措施影响的产品的现行正常关税率相加就形成 了混合关税，然后据此削减。由于我国等值关税是负值，将使混合关税下降。所以我国实际 上是无法使用等值关税来支持与保护农业的。为此，只能采用上限约束的办法自主提出约束 关税，但上限约束关税必须承诺取消非关税措施，并通过与缔约方谈判才能确定，而对方不 会轻易放弃对我国降低关税的要价。以中美达成的就我国入世协议为例，协议规定对美国农 产品税项五年内减至14.5%-15%。
（二）价格支持政策为主的“黄箱”政策要受AMS总量限制 《农业协议》要求成员国削减国 内支持，用以清除农产品价格扭曲现象。凡是不会引起贸易扭曲的政策被列为“绿箱”政策 ， 意为通行无阻；凡是产生贸易扭曲的政策，被称为“黄箱”政策，意即需要停止使用。“ 黄箱”政策主要包括价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、化肥、灌溉等 投 入补贴，某些有补贴的贷款计划。对“黄箱”政策，要求成员国用综合支持量（简称AMS）来 计算其支持措施的货币值，并以减让基期（1986—1988年）的综合支持量为尺量，作出减让承 诺。
由于我国长期以来实行的是剥夺农业剩余来支持工业发展的战略和经济政策，根据《农业 协议》规定计算，在1986—1988年我国对农产品生产的国内支持措施的总水平(AMS)是负值 ，负的AMS意味着我国入世后不需要承诺国内支持的减让义务，但同时决定了我国今后“黄 箱”政策对农业的支持总量AMS不能超过基期年均农业总产值的10%。1986—1988年我国农业 总产值年均为4581.3亿元，入世后我国AMS总量不能超过485亿元，按现行汇率约58亿美元。 不仅大大低于发达国家减让基期的AMS，如美国基期AMS为238亿美元，削减20%后仍有191亿 美 元，欧盟削减后仍有769亿美元，日本AMS削减后有238亿美元；再如印度削减后的AMS仍超过 百亿美元。58亿美元的支持总量，相对于正向现代化迈进的农业，对资金的需求来说真是杯 水车薪，支持空间太小。
（三）“绿箱”政策不受入世影响，空间无限
“绿箱”政策是指政府在实施某项农业计划时，资金由财政部门开支而不是来源于消费者 ，对贸易没有或者只有细微的支持，对生产影响很小，以及对生产者不提供价格支持的补贴 措施，具体包括：一般政府服务、以粮食安全为目的的公共储备、国内粮食援助和严格条件 下的对生产者直接补贴。由于“绿箱”政策是可免除减让承诺的国内支持政策，可为成 员国加强国内支持政策提供机会。我国由于可利用的AMS总量偏小，因此只有充分利用财政 支农的“绿箱”政策才能更好地支持和保护农业。长期以来，我国财政支农总量不足，“五 五”期间国家财政农业支出比重为13.2%，“六五”期间下降到9.5%，“七五”期间仅为8.4 %， “八五”期间平均为8.8%，1996—1998年为10.7%，我国财政农业支出的比重呈现出下降、 徘徊和增长缓慢的趋势。如果再除去一些基础设施的费用，真正用于农业的资金平均只占财 政支出的3%左右，而其他发展中国家财政对农业的支持一般都在10%以上。
（四）出口补贴政策空间变零 WTO规则要求成员国政府承诺削减其补贴农产品出口的数量和 预算开支。具体做法是以1986—1990年为基期，以均等速度削减，发达国家在6年内将有补 贴的农产品出口数量减少21%，出口补贴预算开支削减36%；发展中国家在10年内将有补贴的 农产品出口数量减少14%，出口补贴预算开支削减24%。另外，还规定对在基期没有出口补贴 的农产品则禁止在今后对该产品实施出口补贴。
出口补贴是农业保护的重要措施，发达国家在基期有着巨大的补贴，即使削减后这些国家 仍可有大量出口补贴，如美国有6亿美元。我国在1986—1990年间的农产品国内价格低于国 际市场价格，出口补贴很少，对出口支持力度不大。另外，我国政府在入世双边谈判过程中 已承诺不再搞出口补贴，这就说明我国农产品出口补贴约束在零水平，因此出口补贴保护农 业政策空间为零。
（五）发展中国家的“差别待遇”是农业保护政策的特别通道 《农业协议》在规定国内支 持时，给予了发展中国家“特殊和差别待遇”，主要有：(1)最不发达国家对“黄箱”政策 不需要作出减让承诺；(2)发展中国家政府为鼓励农业和农村发展所提供的直接或间接援助 措施中，一般可得到农业投资补贴；对低收入或缺乏财力的生产者提供农业投入补贴；以鼓 励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。我国是一个发展中国家，利用发展中国家的身 份，争取得到WTO优惠的差别待遇，可增强对农业支持与保护的力度。
三、WTO成员国农业保护政策的特点与启示
WTO成员国尤其是发达国家如日本、欧盟、美国、加拿大等从二十世纪上叶就开始实行农业 保护政策，到二十世纪的八十年代中期已达到了很高的农业保护率。日本1986年PSE为75%， 欧 盟为50%，美国为42%，他们在长期的农业保护过程中，形成了一整套多样化的农业保护方 式和方法，具有一定的特点。
（一）农业保护政策是在经济发展水平较高阶段实施的 推行农业保护政策，政府必须投入 大量资金，必须具备一定的经济实力，这不仅是为了改善农业的生产条件，也是为了制止农 业人员与非农业人口收入差距的不断扩大。发达国家很早就实行了某种农业保护措施，但全 面实施农业保护政策是在二战以后进行的。韩国也是在60年代后期，工业化进程已取得重大 成就后对农业实施保护的。工业化和现代化为对农业实施保护提供了物质基础和技术手段。
（二）农业保护政策制度化、法制化 成员国对农业保护都制定了周密和详尽的法规，保证 了农业保护措施的连续性和实施过程中的规范性。如美国形成了每五年修订一次立法的制度 ， 使美国农业保护政策不仅能适应经济形势变化的需要，而且使农业保护政策有了法律上的保 证。日本六十年代初制定了《农业基本法》，1999年根据新的经济形势和加入乌拉圭回合农 业协议的要求重新制定了《食品、农业、农村基本法》，在《基本法》下，又有一系列的法 规和计划。
（三）农业保护方式多样化 发达国家对农业保护的历史较长，从而形成了一整套多样化的 保护体系。主要有农产品价格支持、补贴制度、财政信贷政策、关贸保护、农业保险制度等 ，这些不同的农业保护政策适应了不同的农业保护要求，因而客观上充分地起到了保护农业 的作用。
总的来说，成员国政府对发展农业都非常重视，从各国实施农业保护的结果看，它对于促 进农业的发展、农产品产量的提高起到了有力的推动作用。当前，我国农业的发展正处于建 立社会主义市场经济制度的关键时期，加入WTO又会给农业带来巨大冲击。如何保证我国农 业的健康稳定发展，我们可以从成员国对农业保护的做法中得到一些启示。
1.应对农业保护的重要性有充分的认识。我国建国以后实行的是剥夺农业剩余支持工业发 展的经济政策，对农业保护的重要性认识远不如发达国家，目前我国农业整体上处于负保护 状态，而且农业的发展又出现诸多问题，如农业结构不合理，农产品品质低，经营规模小、 生产率低，农产品成本高，农民素质低，科研能力落后，农民收入增长缓慢等等。农业的基 础地位不稳定，整个国民经济就不可能持续发展，因此，我国现阶段从中央到地方都应该高 度重视和认识对农业实施保护的必要性和重要性。
2.根据我国国情采取适度的保护政策。根据我国国情，我国农业保护的首要目标是消除工 业对农业的剥夺，并最终实现工业对农业的补贴，目的是在推进农业现代化的基础上，提高 农业生产率和农业自身的竞争力。
3.在《农业协议》框架下寻求农业保护的有效方式。我国由于可利用的AMS总量偏小，因此 农业保护政策只有充分利用“绿箱”政策才能更好地支持与保护农业的发展，对“黄箱”政 策的使用应研究在AMS总量约束下如何提高使用效果。
4.坚持市场导向，调整我国农业的国内支持政策。由于农业的弱质性和风险性，政府干预 农业，对农业实施保护是必要的。但农业保护应当有利于而不是阻碍市场机制发挥作用，这 是衡量农业保护政策效果和效率的重要尺度。我国九十年代中以来对农业的保护程度有所提 高，但我国的保护政策以价格支持为主，因此，存在着调整保护方式的要求，政府的农业支 持保护政策应从价格支持向生产能力支持转变，为市场机制发挥作用腾出更大空间。
四、入世与我国农业保护政策的取向
（一）实现农业保护政策目标的转变
政府保护和支持农业的政策目标应由过去旨在提高农产品的供给能力，转向调整农业生产 结构、发展高效农业上来。我国农业经过20年的改革和发展，已由过去长期短缺转向供求基 本均衡，丰年有余。从1995年以来，粮食连续6年获得好收成，年年都有节余。这些年国家 也已建立起了粮食储备制度，具备了抵御意外风险的能力。而加入WTO，意味着我国经济将 真正融入到世界经济之中，我国的农产品需求面对的是全世界的农产品供给曲线，在这样一 个充满竞争的市场中，除了产品的价格以外，产品的品种和质量是关键，而这正是我国农产 品致命的弱点。以粮食为例，在年产5亿吨的粮食产量中，大约有1亿吨左右是品质较差的品 种，因无法售出形成了无效供给。正因为如此，我国农业保护政策的目标应适应加入WTO后 所面临的问题而变化，以发展优质、高效农业为目标。为此要加速缺乏竞争力的产业和产品 的转型，增强具有比较优势的产业和产品的发展，如重点发展畜牧业、水产、水果、花卉、 蔬菜产业，以及农产品和食品加工业。
（二）实现政府保护农业政策措施的转变
由过去以价格保护为核心转为以提高农业的竞争力为核心。我国现行的农业保护措施，无 论是对农业生产资料的补贴，还是对主要农产品的国家垄断经营，都体现了价格保护的做法 。价格保护实际上是一种权宜之计，在短期内效果是十分明显的，但长期使用，一是使财政 负担过重，尤其像我国这样一个农业大国，农业人口如此众多，我国也没有这个能力进行这 样大规模的补贴。二是扭曲了供求关系。在市场经济条件下，产品的供求关系和价格相互影 响、相互作用，而人为的价格支持使价格扭曲，信息失真，不反映实际的产品供求状况，从 而造成资源浪费，资源配置效率低下。而且，农产品价格支持政策与WTO的原则相违背。所 以，今后我国应以如何提高农业的竞争力为重点，通过农业制度创新和对农业的智力支持来 提高农业的生产力。
（三）加快城市化进程，加速农业人口向其他部门转移是农业长远发展的唯一出路，也是对 农业最大的支持和保护
农业生产力提高的相对滞后是农民收入增长缓慢的根本原因，而农业结构的落后及农业生 产规模的相对狭小又是导致我国农产品相对过剩和缺乏竞争力的现实因素，短期的保护与扶 持需要巨大的财力投入，又不符合WTO的要求。从长远的政策目标看，农业的现代化还是要 走农村工业化与城市化的道路。因此，从现在开始，就应该制定一个短期和长期相结合的农 业人口转移与城市化政策体系，加快我国的农村城市化进程。一是应实施新的城市人口户籍 管 理政策，实施以就业注册为导向的城市人口管理，以吸收更多的农业人口进入城市；二是加 大对农业的资金支持力度，改变那种对农业直接实施补贴和价格补贴的扶持方式，应在WTO 框架内，加大对农业基础设施的投入与农村智力开发方面的资金投入；三是在加快城市化 与城镇化的条件下，推进农业人口的社会保障体系建设，从根本上解决我国城乡割裂和农业 发展滞后与缺乏竞争力的问题。
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