国有企业公司制进程中的偏轨现象与法律对策，本文主要内容关键词为：国有企业论文,对策论文,进程论文,现象论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
把国有企业改造为公司，以实现彻底的两权分离，是目前我国许多国有企业改革的主要思路之一。这一改革举措为不少国有企业注入了新鲜活力，也积累了一定的成功经验，所以，它正由初步的试点逐步向纵深扩展。但是，我们也应当看到，在越来越多的国有企业走向公司制的进程中，部分企业出现了不容忽视的严重偏轨现象。本文试图从法律的角度就这些偏轨现象的界定、成因和对策等问题作初步探讨。
一
把部分国有企业改造为有限责任公司或股份有限公司，实质是把我国计划体制下的传统企业改造为适应市场经济需要的现代企业，这在世界上属首开先例，在我国也处于艰难的探索前进之中。这一改革举措在总体成功的同时，由于错综复杂的原因，也出现了一些值得重视的偏轨现象。
（一）某些企业违背国有企业公司制时使国有资产保值增值的法规，造成国有资产严重流失。国有资产泛指国家所有、售权企业经营，能以价值计量的各种经济资源。目前，国有资产总量已逾２５０００亿元，其中经营性的资产占８０％左右，成为国家税利最重要的来源。因此，使国有资产不受侵犯必须成为我国经济立法的基点。近年来，关于国有企业实行公司制的法规反复强调，要“实现国有资产的保值增值”［①］。“严禁将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人。”［②］但是，部分国有企业在公司化的过程中出现了种种形式损害国有资产的偏轨行为，主要表现为：第一，对国有资产低价折投，折股后的资产价值与其实际价值严重不符。有些企业并未按照要求委托有资格的资产评估机构并按照规定步骤进行评估、清产、核资，而是表现出较大的随意性。个别企业为追求创办合资公司的数量、速度，甚至将国有资产竟相减价，即实行所谓的“优惠”政策，这实际上是将国有资产拱手送人。第二，只估算有形资产，低估甚至漏估无形资产。商标权、专利权、技术等这些无形资产是国家耗费了大量人力物力所取得的，是国有资产的重要组成部分，并且能够通过转让、使用许可获得增值。但某些企业在折股过程中往往只看帐面资产值，对无形资产则低估、甚至不估，造成无形国有资产的严重流失。第三，借国有资产折股之机，将国有股份无偿地分配给个人，国有股变成了“个人股”、“福利股”。据不完全统计，目前全国约有１７００万人持有内部股票，相当一部分股票不仅以国有资产为源，而且成为高利率储蓄。第四，在改制以后，同时存在有国家股、企业股和个人股的公司中，国有股受到不公正待遇。如某些公司规定：对个人股实行“保本、保息、保红利”的三保政策，对企业股确保，对国有股不保，国有资产进一步蒙受损失。正是由于以上种种偏轨现象，国有资产的流失令人痛心。据国家资产管理局统计，近年来，因各种原因“流失的国有资产已达７００亿人民币。”［③］，如不加紧堵塞这一漏洞，随着国有企业公司制的推进，国有资产将可能丧失在市场经济中的主导地位。
（二）背离国有企业实行公司制改造的根本宗旨，企业改制变成了形式上的转换。长期以来，我国不少国有企业亏损严重，其中重要原因在于企业管理体制、经营机制不合理，尤其是直接决定着企业动力活力的产权关系不明确。公司作为现代企业制度的典型形式，其重要特征和优势就在于产权关系明确。所以，企业改制的根本目的就是为实现制度创新，即真正实现所有权与经营权的分离，重构企业与政府、企业内部管理的权益关系。但是，有些国有企业并未通过实行公司制达到这一目的，改造后的状况与上述宗旨相距甚远，公司制改造实质上成了形式上的转换。如在某些改造后的公司中，不按公司法的要求进行操作，不是按规定召开股东大会，选举成立董事会、董事长，董事会任命经理，建立相应的监督机构——监事会，而是把厂变成公司，厂长变成董事长，总经理，机构组成和人员依旧，作为国有资产所有者的政府也未以平等股东的身份参与公司的经营、管理，而是不断地进行行政干预，甚至公司领导仍由上级任命。更为严重的是，某些计划体制下的经济主管部门，把机构牌子一变换，成了独立的经济实体。并且利用手中的权力归并原来属其管理的企事业单位成为其成员，截留国家下放给企业的权力和优惠政策。这些就是在公司热中出现的“翻版公司”。以上做法不仅不能达到企业公司制的根本目的，相反，对企业、对国民经济都危害极大。
（三）偏离国有企业实行公司制的法制精神，把股份制变成了单纯的集资、甚至搞投机。公司尤其是股份公司，由于实行投资主体多元化，确实能够开辟新的融资渠道，广泛筹措社会资金，弥补企业资金的不足。１９９２年５月１５日国家体改委公布的《股份有限公司规范意见》及新颁布的公司法都规定：国有企业改造为股份有限公司，应当采取募集方式设立。但这决不等于随便募股，各行其事。有关法律的基本精神是，要符合规定的募股条件，履行法定的募股程序，向国家证券管理机构提出书面申请，经审核批准后制订招股章程。但在实践中，某些企业把实行股份制变成了单纯的集资，把企业扭亏为盈的希望寄托于企业发行股票，股票上市，也不履行法定程序，随意募股，如有的公司规定：本公司的每个职工必须购买５０００元的股票，否则，不得享受公司在分房、医疗费报销等方面的福利。该公司职工只好借钱购买“股票”，这不仅是集资，而且是硬性集资。也有的公司搞“诱惑集资”，公司规定：凡购买本公司股票者，即可以“保本”，又可以每月获得２５％的利息，年底分红。这种做法非但不符合股票发行、购买的法律精神，连股票为风险投资这一基本常识也违背了。
二
以上偏轨现象的成因是多方面的，但笔者认为，有关法规的制订与实施等方面尚存在的问题则是根本性的原因。
（一）从我国现行有关法规的结构看，实体法较多，程序法相对较少，进而使实体法的实施效果受到影响。自从１９９２年国务院决定对部分国有企业实行股份制试点以来，已陆续颁布了一些法规，如《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《国有资产评估管理办法》，以及新颁布的《中华人民共和国公司法》等，这些法规为企业改制的总体成功起到了根本保障作用。但从整体来看，法律结构还不甚合理。主要表现在，有关企业改制的原则、范围、组织形式、违法责任等实体法较多，而关于国有资产的管理授权程序，评估报告程序，法律监督程序，特别是对违法者的制裁，诉讼程序等方面的程序法较少，或者缺位。在某些法规中虽然提出了“国有股份代表的委派办法由国有资产管理部门和人事部门另行制订”［④］，“建立国有股代表的报告制度”［⑤］等，但这些程序法目前尚未出台，法学理论与实践都表明，实体法与程序法是相互依存的，实体法是程序法的内在生命和存在依据，程序法是实体法的生命形式和实施保障。从实践作用看，二者是唇齿相依的关系。所以，国外资本主义公司法，多有明确的诉讼法。在我国正是实体法与程序法的不够配套，才出现虽有国有资产保值增值的法律规定，但国有资产仍然流失；虽有公司法，但仍不按公司法组建、运营的偏轨现象。而对违法者未能及时有力地按程序法提出诉讼，加以制裁，又助长了这些偏轨现象的滋生、扩展。
（二）应有的监督法律不完善，法律监督泛力。由国有企业改造为公司，与一般公司组建不同，一般公司的组建情况是，生产高度发展，企业因规模狭小而无法容纳时以股东多、集资迅速的公司便应运而生，这样公司的生成是自然而然的。把企业改造为公司，则是人为地进行体制再造。这种浓厚的人为性，必然需要进行有力的法律监督。否则，偏轨现象就不可避免地会发生，这一整套的监督体系主要包括：验资机构及注册会计师的监督，审计机关的监督，公司内部监事会的监督，国有资产管理部门的监督，等等。应当承认，这些监督从法律的颁布到实施的实践都很不完善。虽然提出了“要建立国有股权代表的考核、奖惩和监督制度”［⑥］，但仅是原则规定，配套的法律尚未正式出台，有的虽已出台，但实施得尚不够有力。如按照我国有关法律的规定，注册会计师事务所即是验资机构，同时也应起着监督作用，对损害国有资产行为要如实报告，不得隐瞒。但有些并未能起到监督作用，作假验资证明的现象也时有发生。再从公司内部的监督机构——监事会的监督来看，实施也不够有力。按照公司的规定，“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成”［⑦］，“对董事，经理执行公司职务时违反法律，法规或者公司章程的行为进行监督”［⑧］。但是，从实践来看，由于国有股的代表尚不明确，一些公司里国有股的代表缺位，从而就谈不上进入监事会进行监督。有些地方规定原厂长、经理为国有股的代表，但由于没有明确的授权程序，实质上也难以实现。正是由于内外监督乏力，在改造以后的公司里出现违法集资、强行入股等偏轨现象，而且也难以及时有效地加以遏止。
（三）有关经济法律宣传、教育不够。部分主管部门领导和企业领导人法律意识淡薄。随着现代企业制度——公司制在全国的逐步增多，人们对公司确实不如过去那么陌生了，但也应当客观地看到，市场经济在我国起步较晚，公司在市场经济的大潮中毕竟是“新生族”，把国有企业改造为公司更是全新的东西。所以，许多企业领导人还知之不多，知之不深，对于股份有限公司，有限责任公司的内涵、运营特点，股票的性质、发行、上市等仍感到陌生。在实践中难免把错误的东西当成正确的，主观上善良的愿望导致客观上的偏轨，甚至是违法行为。
三
及时而有力地矫正企业公司化进程中的偏轨现象是建立现代企业制度成功的关键。为此必须从根本处着手，建立和完善我国的经济法律体系。目前，党中央、国务院也正在着手，力图尽快地使国有资产的管理走向全面法制化的轨道。并进一步完善我国的公司法。笔者认为当务之急是：
（一）加快制订、颁布和贯彻国有企业改造为公司的程序法，完善有关的实体法，使实体法与程序法有机地结合起来。如颁布国有资产授权管理的程序法，从而保证国有资产值真正授权给那些能够使其保值增值的管理者，同时还有必要制订国有资产的收益确认法、分配法，以便把国有资产的经营状况与资产管理者的利益直接挂起勾来。迫切的是加紧颁布和实施对违反国有资产管理法和公司法行为诉讼的程序法，在此方面我们有必要借签国外公司法的成功经验。这是制裁国有企业公司制进程中的各种违法行为、矫正偏轨现象的关键之一。
（二）建立和完善有关的法律监督体系。要真正做到从国有企业改造为公司伊始到改造后公司的运行都处于严密的监督之下。有关的监督法律有的已经出台，也有正在着手制订。目前应从以下几方面努力。第一，把有关的监督法律系统化，使之更具有可操作性。从目前已有的法律来看，原则性的规定较多，操作性尚不强。第二，创造实施法律监督的各种必备条件。如尽快明确国有股的代表者，以便进入股东会、监事会，有职有责地参加管理、监督。第三，明确验资机构，注册会计师等实施监督的法律责任，使之在验资、评估、报告的同时，真正有效地发挥监督作用，监督国有资产行政主管部门或企业领导人员是否违犯国有资产管理法，利用职权谋取私利，或者玩忽职守，造成国有资产流失。要有效地发挥其监督作用，有必要对他们进一步进行法律监督，即明确他们的监督责任。
（三）加紧制订和实施与新公司法相配套的法规。从１９９４年７月１日起实施的《中华人民共和国公司法》为国有企业公司制改造和改造以后的公司的运行都提供重要的、基本的法律依据。为及时有力地矫正已出现的偏轨现象并防止以后类似现象的发生，目前应着重从以下两方面努力：一方面，以公司法为依据，对已经改造的、不符合规律规定的公司进行认真清理、该撤的撤，该重新登记的重新登记，不可手软。另一方面，加紧制订和实施公司法的配套性法规。因为从新公司法的有关规定看，还比较原则，如规定“国有企业改造为有限公司时，严禁将国有资产低价折股，低价出售或无偿分给个人”。仅有这种规定显然是不够的。再如对董事、经理、监事违反公司法的处罚，我国公司法规定：严重的，“构成犯罪的，追究刑事责任”。［⑦］对于同类行为，日本公司法规定：“处七年以下有期徒刑，或５００万日元以下罚金。” ［⑧］，后者显然更具有可操作性。
（四）加快经济法，特别是企业法、公司法的宣传教育，增强企业领导人员、广大群众的经济法规意识，使他们真正能够知法、懂法、守法。为此，有必要对有关人员进行专门的经济法律知识培训、考核，并把考核成绩与其任职、晋升结合起来，并使之制度化、法律化。
注释：
①《股份制企业试点办法》载《中外股份制法律汇编》，中国政法大学出版社，１９９２年１０月版第５页。
②⑦《中华人民共和国公司法》（１９９４年７月１日实施）第８１条、第２１４条。
③转引自宋才发：《重朔现代企业制度的国有资产管理体制》，《甘肃社会科学》１９９４年４期第６５页。
④⑤⑥《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》第１３、１４、１６条。
⑧《日本商法典（公司篇）》第４８６条，转《中外股份制法规汇编》第６５３页。
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