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中图分类号：F08;G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2002)04-0011-04
改革开放以来，我国高等教育投资体制进行了一系列的改革，取得了明显的成就，在一定程度上适应了高等教育的发展。在实际运作过程中，国内高校已经逐渐分化为三大类型，包括公办高校、民办高校和混合型高校，其中民办高校又分化为非营利性与营利性两类。然而，与多种所有制相适应的多元化投资体制尚未形成，公办学校缺少办学自主权，社会力量投资民办高校的积极性不高等，在相当程度上限制了高等教育事业的发展。这些问题产生的根源在于高等学校的产出与投入机制与社会主义市场经济不相适应，作为独立法人实体的高等院校未能成为自主的融资主体。因此，我们认为高等教育投资体制改革成败的关键在于落实高等学校产权，明晰各产权主体利益。
一、明晰高等学校产权的意义及作用
高校产权指的是高校的财产权利，它是由高校财产所有权、使用权、收益权以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一组权利束，其基本内容包括产权主体对财产的权力或职能以及产权对产权主体的效用或带来的好处，即权能和利益两个部分。它们分别回答了产权主体必须干什么、能干什么，以及产权主体必须和能够得到什么，从而使高校各产权主体经济行为的外在效应内在化。产权之所以在高校办学活动中必不可少，是因为明晰产权在高等教育投资体制运行过程中具有重要的作用。
所谓产权明晰，它指的是产权归属主体的明确和财产权内容的明确，以及权能量度、范围的界定[1]。高校产权主体的明晰是一个广义的范畴，具体来说有两层涵义：即在一级层面或整体上做到所有权、占有权、收益支配权、使用权等四个大权利的合理分割与重组，保证产权的充足权能；在二级层面上，做到各产权要素内部的相对完整，以便产权分割和重组的各产权要素能独立发挥作用，也就是说，在高校产权实现过程中，不同权利主体之间的权、责、利关系是清楚的。这两个层次产权清晰对于我国高校投资体制改革和实现融资结构多元化及落实高校办学自主权都有极为重大的现实意义，忽视其中任何一个层次都是片面的，都不能实现我们的改革目标。
1.高校产权的明晰具有界定教育资源归属的功能。从法律上说，产权概念的核心内涵就是财产所有权(owcrship)，即主体对于客体“绝对的”支配权、财产的最终归属权。产权的这种排他支配使用权的明晰使财产主体得以人格化，从而有效地排除财产所有权和财产运营中一些非主体因素及非经济因素的干扰，为财产运作提供了权利基础：一方面防止高校国有资产的流失，另一方面提高社会力量投资教育的积极性，再一方面明确教师和学校对知识产权和智力股份的权利。
2.明晰高校产权具有激励和规制产权主体经济行为的功能。产权关系归根到底是一种物质利益关系，其本质特征是财产主体责权利的有机统一。产权的明晰使产权主体因责、权、利的明确而必然使外在的责任内在化：所有权的明晰确立了产权主体的义务，收益权的明确更是增强了其主体运营财产的动力。产权这种责、权、利的有机统一，使高校各产权主体因拥有“全权”、“全利”和负“全责”而在办学和管理活动中表现出高度的自主经营的积极性，也有利于产权主体从长远利益考虑，避免一些短期化行为。明晰产权同时也意味着对财产实际占有主体进行了定位，并对其拥有的权限进行了界定，使高校法人实体经营权与投资主体所有权相分离，赋予高校管理者以必要而充分的占有权能，从而对高校举办者、经营者和管理者之间的行为磨擦和正常的社会经济秩序也具有协调功能。
3.明晰高校产权具有优化教育资源配置，促使资源高效利用的功能。高等教育在我国是一种稀缺的资源，充分挖掘其潜能，提高资源的利用率，对于解决当前我国高等教育所面临的主要矛盾意义重大。高校产权的明晰不仅有利于整合各种社会教育资源，也有利于提高高等教育公共财政使用效率。一方面，产权的可转让性能使高教资源根据市场需求的变化在全社会自由流动，而不局限于公有或民办的所有制形式范畴，使有限的高等教育资源得到最佳的配置效果；另一方面，产权的可分解性使同一资源能够满足不同的主体在不同时间的不同需要，为高校所有权与经营权的有效分割提供了理论和实践上的基础，改变了国家过去对高等教育大包大揽和教育资源极大浪费的局面，增加了资源配置的灵活性和效率。
二、高校产权界定与高校产权利益主体的明晰
明晰高等学校产权，就必须界定高校各产权主体。所谓产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。[2]我国著名经济学家刘诗白曾从两个方面对其涵义作了论述：一是指各种主体财产权限的科学界定，包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化；二是通过法制化将产权加以硬化，从而使现实的财产关系具有完备的法权形式，也就是说将体制改革所带来的主体占有、分配关系的变化，通过立法、司法的强制力来加以维护，即“硬化”，使之成为具有现实意义的财产。[3]
在我国高校的长期产权实践中，公办高校产权的归属既完整而单一，又不完整而模糊。一方面，国家作为投资主体享有高校全部所有权；另一方面，公办高校除了归国家所有以外，它的所有权、支配权、使用权、收益处分权等往往又是没有明确的相应主体在承担，具体表现为长期存在的两个“不到位”：一是高校资产的所有者职能不到位，即缺少具体、明确的机构承担高校资产所有者的职能，从而在资产处置、对外投资等体现所有者职能的重要问题上，普遍存在政府机构多头管理、职能不清的现象。二是高校作为法人实体，法人财产的主体地位尚未明确，没有建立相应的法人财产主体行为的激励和约束机制。
在民办高校的产权实际运作过程中，由于受法律导向的影响，它所存在的问题不仅仅是产权的不清晰问题，而且是产权的不合理分割。《社会力量办学条例》规定：社会力量举办教育机构“不得以营利为目的”，“可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”，“积累……不得用于分配，不得用于校外投资”，“清算后的剩余财产……由审批机关统筹安排”等等。《民办教育促进法》（草案）也明确规定：“举办者取得合理回报的基数只是举办者的投入。”按照上述规定，民办高校举办者和投资者没有财产所有权，民办高校虽有占有使用权却无收益权，其所有权主体和收益权主体基本缺位。这种规制必然会极大地制约产权激励的功能，削弱社会力量投资办学的积极性，不利于高等教育事业的发展。
为解决高校产权实践中所面临的种种问题，我们必须对高校产权给以明确界定以适应变化发展的需要。下面分别就公办、民办两类不同高校的产权作一界定。
1.公办高校：作为我国高等教育主体机构的公办高校，其产权的界定相对来说较为简单，所有权与经营权（管理权）的分离是其基本产权结构。因此，落实高校的办学自主权乃公办高校产权制度建设的主要内容。在公办高校的投资结构中，教育投资主要来自国家，学校财产是国家长期投资积累起来的，国家是这类高校的当然所有者，高校法人实体则行使学校财产的使用权。高校由原来单一的产权利益主体裂变为两个产权利益主体，高校举办者（政府）拥有高校财产的最终所有权和高校法人拥有法人财产权，即高校财产现实所有权（使用权、支配权、部分收益权），这种所有权与经营权的产权分离模式有利于拓宽高校融资渠道，使高校成为融资主体，也一直是我国高等教育投资体制改革的目标模式。
2.民办高校：由于历史和传统的影响，民办高校产权关系混乱问题非常突出。根据教育产业的特点，民办高校产权的界定可以从产权的本质特征——责、权、利的统一上切入。只有在责、权、利上达到了有机统一，才能有效地发挥产权的激励、效率与约束功能。因此，我们不但要界定财产的最终归属权，更要明确各权利主体的利益，因为收益权的界定是产权问题的关键。具体来说又包括公有民营和完全民办两类不同性质高校产权的界定。
首先，由于公有民营高校财产是通过挂靠公有公营高校并转制而来，国家是其母体的投资主体，因此这种投资及其收益形成的资产，其所有权应归国家所有，而对于因采用国家对民办高校的优惠政策等所形成的财产应归学校法人所有，因为国家实行优惠政策的目的是为了鼓励和扶持民办高校的发展，从而促进整个高等教育的发展。如果政府要向民办高校追索优惠政策等形成的财产所有权，这就与国家所要追求的促进整个高等教育大众化发展而制定优惠政策的初衷是相矛盾的。
其次，对完全民办高校来说，我们应遵循“谁投资，谁受益”的原则，对投资者所有权、支配权、使用权和增值的收益权分别予以界定，明确其利益主体，以提高投资者的积极性，保持民办高校的稳定和发展。相对来说，民办高校产权中的占有权、使用权及其利益主体较为明确。民办高校的办学经营者、内部管理者作为占有权和使用权的行使者在办学中具有较大的自主权和灵活性。就财产的最终归属权而言，应以充分发挥产权的效率与约束功能为原则，举办者投入民办高校的财产归举办者所有；国家直接、间接投入所形成的校产归国家所有，在学校存续期间高校法人享有使用权；受赠资产在学校存续期间归学校所有，并依法行使管理和使用权；校产增值部分归学校所有。
在收益权的界定上，一方面可以考虑参照股份制企业的收益模式，明确其承担的权利及风险和义务的份额，这不仅有利于激励投资者的积极性，也能较好地规避学校风险，防止捞一把就走的腐败现象的产生。另一方面，也要承诺举办者的智慧和奋斗铸就的产权。当前我国许多民办高校都是没有先期资金投入，白手起家，靠学费滚动发展起来的，现在资金积累达到了好几个亿，这里的决定性因素应该说经营者、管理者的人力资本产权功不可没，如果说在财产的收益上，它们不占任何地位，势必会减弱民办高校发展的动力。
三、产权理论引入高校要注意的若干问题
产权问题本是经济学的一个古老话题，改革开放以来，产权理论已经成为我国经济体制改革中的一把钥匙。我们将产权理论引入高等学校是因为高等教育的产业属性和高等教育资源的稀缺性，高等学校已成为面向市场自主运作的融资主体。但在产权理论的移植过程中，我们必须尊重教育产业的特殊性和教育在社会发展中的重要地位和作用这一事实，明确以下几个问题：
1.必须坚持教育主权的独立
加大力度引进社会力量投资教育甚至吸引国外优质教育机构来华办学，将成为解决我国投资体制改革中所面临的问题的重要渠道之一，而激活这些投资渠道须充分肯定其产权主体利益。产权理论非常强调利益主体对产权的自由支配，认为对出资人而言，财产支配权是所有权的核心和灵魂，是不可让渡的。也就说，社会力量办学投资者和国外教育机构不仅可以自由支配其有形资产的产权，也可以自由支配包括人力资源、知识产权、课程设置、人才培养方向、传统文化等无形资产的产权，这就间接地对我国的教育主权问题提出了挑战。因此，我们积极引用产权理论来解决高校投资问题、落实高校自主权的同时，必须坚持教育主权的独立，通过法规规范教育的基本方针及高等教育的办学方向。
因为教育主权是国家意志在教育事务中的体现，它集中表现在教育方针、目的、政策和人才培养的政治方向上。国家的教育主权是不可分割、不可让渡、不可侵犯的，它涉及国家基本的政治文化经济利益，是每一个主权国家都必须坚决维护的基本权益。随着加入WTO后教育开放度的加大，更多的西方教育机构将进驻我国教育领域，并带来其思想和文化影响。特别是一些带有明显意识形态目的的教育机构会趁机进入，教育领域维护社会主义意识形态，反对西化、分化的任务将更加艰巨。此外，在更加开放的条件下，在吸收国外先进文明成果的同时，保持和弘扬中华民族优秀文化传统也是我们的神圣职责。
2.充分关注高校产权的公益性
产权理论最重要的内容就是收益权问题，高等学校与企业等纯经济性组织在谋求产业发展上的最大区别就是举办高等学校不得以营利为目的，不能以资本利润的最大化为经营目标，而应更多地关注其公益性。高等学校活动的本质特征是培养专门人才，是从事公益活动，以实现高等教育的公益为目标。我国《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的原则，其实质就是要保障教育活动的公益性，而不能把投资兴学作为牟取经济利益的手段。因此，在举办者收益权的界定中，应充分关注公益性这一教育的本质属性，在确立私有财产不被非法侵犯的同时，必须强调国家有权动用法律及税收等措施防止举办者谋取暴利或财富过于集中。
3.处理好产权利益与学术利益的矛盾
高等学校与其他纯经济性组织的最大区别就在于它是一个智力生产相当集中发达的地方，是围绕着高深知识的传播、存储、鉴别和创造组织起来的，智力产权是其产权的重要组成部分，从科学发明、发现、科技成果、专利与非专利技术到科学论著、论文、计算机软件、高新技术产品的商标，几乎涉及到知识产权的所有领域。由于智力产权自身的本质属性，必然会存在其产权利益与学术利益难以兼得的局面，因此，在产权理论运用于高校实践中，需妥善处理好这一关系，具体表现为以下问题的解决。
一是产权与学术权力的关系问题。产权的特点之一——产权的完整性要求产权主体排他性占有财产的产权，即智力产权的不可让渡性；而学术权力(power)产生于学术权利(right)及其民主形式，它包括个人的学术权利和由享有学术个人集合而成的组织，其前提是学术自由和学术民主。[4]也就是说高校的智力产权是可兼容的。智力产权的特殊性决定了产权理论的引进不能是毫无变通的移植。
二是学术价值与智力产权问题。高等学校价值的实现不仅仅体现在人才的培养，也体现在其科研成果的学术价值上，大学的科学研究对发展社会科学文化，使科学技术与生产相结合，促进社会的发展具有重要意义。随着现代化科技的不断发展，以智力产权为核心的知识产权在社会总资产中所占的比重日益增大，能否有效地保护高校智力产权，直接关系并影响到一个国家的科技与经济的振兴和发展。