从强制到疏导：新加坡政府对新闻业的管理，本文主要内容关键词为：新闻业论文,新加坡政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按 新加坡的政治体制和其作为亚洲四小龙之一所取得的经济成就一样引人瞩目。新加坡政府对该国的新闻业实行一套独特的管理办法，世界各国对新加坡的这套管理体制褒贬不一。郝晓鸣先生的这篇文章介绍了新加坡新闻管理体制的具体内容、形成背景及其理论依据，值得一读。
当李光耀领导的人民行动党在1959年从英国殖民者手中接管新加坡时，这个新加坡历史上的第一个自治政府并未引起世人的广泛注意。新加坡这个只有600余平方公里的岛国在当时不过是亚洲众多港口城镇中的一个，既无自然资源又无雄厚的资金和高素质的人力资源。在通过与马来西亚结盟寻求发展资源这一尝试失败后，新加坡从1965年开始走上一条新的发展道路。在不到30年的时间内，新加坡已发展成为一个以商业和新兴工业为主体，人均国民产值高达15，000美元，在世界上排名第18位的城市国家，与台湾、南韩和香港并称亚洲四小龙，成为亚洲国家的一个发展楷模。在寻求经济发展的过程中，新加坡形成了一套独特的政治体制以及与之配套的新闻体制。虽然新加坡在经济上所取得的成就有目共睹，但其政治体制和新闻体制却颇受非议，特别是来自西方的批评。曾在英国剑桥大学学习法律，对西方民主自由颇有了解的李光耀对此不以为然，他认为新加坡经济发展的成功恰恰在于没有盲目推行西方式的民主自由，新加坡在经济上所取得的成就是与其独特的政治体制和新闻控制所提供的保障分不开的。当然这一经验并不一定适合其他亚洲国家。本文旨在介绍新加坡政府所推行的新闻政策及其产生背景，并无褒贬之意。
一、新加坡新闻政策产生之背景
被称之为“狮城”的新加坡从1300年开始逐步形成为一个沟通中国、泰国、马来、印度和阿拉伯地区贸易的口岸。1818年，英国商人莱佛士在获得马来统治者的许可后，开始将新加坡建设成为一个现代商港。为了满足当地英国商人的需要，第一份英文报纸《新加坡记事报》于1824年诞生，在19世纪下半页又逐步出现了马来文、印度文和华文报刊。在英国殖民统治和日本占领下的新加坡报业经历了从严格的新闻检查制度到相对新闻自由等不同时期，但西方式的新闻自由从未在新加坡得到真正实施。
经过多年奋斗，李光耀所领导的反殖民运动终于取得胜利。由李光耀领导的人民行动党组成的新加坡自治政府认识到，它所面临的是一个经济落后、民族矛盾重重而又为大国所包围的弱小岛国，既无自然资源又缺乏团结向上的民族凝聚力。为了解决发展资源问题，新加坡加入了马来西亚联盟。但马来西亚的马来人与在新加坡人口占多数的华人之间摩擦不断，民族冲突时有发生。这迫使李光耀政府不得不在1965年宣布退出马来西亚联盟，寻求独立发展的道路。
如何使新加坡的不同民族和睦相处、同建家园，是新政府面临的首要问题，也是新加坡对新闻实行严格管制的主要原因之一。新加坡的居民由三大民族组成，华人移民占总人口的77%，最早开始在岛上居住的马来人占15%，印度移民为6%，其他为别地移民。这三大民族在血缘、语言、文化和宗教上与中国、马来西亚和印度有着密切联系，各国民族间的冲突往往会引起国际间的矛盾，所以言论上的疏忽很容易导致民族和国际关系的恶化。发生在1950年的玛丽娅事件充分说明了这一点。玛丽娅的亲生父母是一对信奉基督教的荷兰夫妇，他们在日本占领时期将玛丽娅托付给一个马来家庭收养，玛丽娅在养母的影响下信奉了伊斯兰教。当玛丽娅的亲生父母重返新加坡要求领回玛丽娅时，玛丽娅的养父养母拒绝交还玛丽娅。当地的马来文报纸将此事作为一场伊斯兰教与基督教的纠纷进行了报导，最终导致民族间的冲突。马来人对居住在新加坡的欧洲人和欧亚混血人进行攻击，造成18人死亡，173人受伤。事隔14年后，当地马来文报纸谴责华人压制马来族穆斯林的权利，再一次引起民族冲突，造成36人死亡。虽然在这两次大的事件之后新闻媒介对敏感的民族和宗教问题采取了谨慎态度，但民族矛盾并未彻底消除。现任新加坡副总理的李光耀之子李显龙认为，在新加坡发生民族骚乱的可能性依然存在，一旦发生流血事件，新加坡多年来为建设国家和加强民族间相互信任而做出的努力都将付之东流。①
在避免民族冲突的同时，新加坡政府意识到，要使新加坡在经济文化等各方面得到发展，就必须建立整体的国家意识。除了民族间的隔阂外，各个民族内部也存在着语言、宗教信仰和文化等方面的差异。要使人们脱离种族的小圈子而认定自己首先是新加坡人，传播国家意识和宣传政府制定的政策法规是必不可少的。这就要求大众传播媒介不能完全以自由方式决定内容，而必须以国家发展为其首要任务。另外，新加坡的新闻媒介本身就存在语言文字上的差别，不同文字的报刊自然偏重于保护自己读者的利益，如果政府不加以控制就会很自然地成为影响民族团结的因素。
作为一个以华族为主体，位于马来群岛之中的小国，新加坡对同邻国的关系极为敏感。与新加坡现有民族有关系的国家所发生的事情对当地有影响，同时在新加坡所发生的事情也对其他国家有影响。从1969年在马来西亚所发生的华人与马来人的冲突到1990年的海湾战争，各种涉及本地民族或宗教的国际事件都会在新加坡引起波澜。正如一位美国记者评述的那样，新加坡像一个在危险的居民区里行走的小孩，小心翼翼地防范着。新加坡对新闻界的态度充分反映了这一点。②在这种情况下，政府对新闻报导实行控制是必然的。另外，李光耀和他的人民行动党对马来西亚共产党和国民党对新加坡华文报纸渗透的恐惧心理也决定了新加坡政府必然对新闻界采取严格控制的政策。
除了上述原因外，新加坡政府对新闻所实行的严格控制也与李光耀本人对西方民主自由等价值观念的批评是分不开的。李光耀认为，西方对个人主义的追求固然对培养人们的个人奋斗精神有促进作用，但同时它也会对家庭造成危害，使人们轻视政府。绝对新闻自由正是追求个人主义的一种表现。他认为，如果说像美国那样有200年民主历史的国家可以承受新闻自由所带来的不良影响，那么在新加坡这样一个以儒家思想为主导、等级观念严重且又民族矛盾重重的社会，提倡个人奋斗和新闻自由势必导致社会分裂。
二、新闻法规
严格来讲，新加坡对新闻实行的严格控制并非从李光耀政府开始。新加坡目前实行的不少新闻法规起源于原殖民政府和马来西亚政府订立的法律，由李光耀政府修改后继续实行。其中最有影响的当属报纸与印刷出版法令。该法令起源于英国政府制定的印刷出版法令，在1972年经过修改后命名为新印刷出版法令，而后又为1974年修订的报纸与印刷出版法令所取代。这一法令又在1977，1986，1988和1990先后四次被修改。
报纸与印刷出版法令规定，发行报纸必须每年向政府申请许可证。报纸不得挑拨新加坡与马来西亚政府和人民之间的关系，挑动民族情绪或鼓动使用暴力解决政治问题。报纸企业必须公开挂牌出售股份，股份分为管理股和普通股。管理股只能出售给政府批准的个人。在决定报业执行人员的任免等重大问题时，管理股持有人的一票相当于普通股持有人的200票。为了防止外来势力的影响，报纸与印刷出版法令还规定，报业公司的总裁只能由新加坡人担任，公司接收外国资金必须经过政府批准，记者接收外来稿费必须向报纸发行人报告等。为了防止个人控制报业公司，报纸与印刷出版法令规定，任何个人拥有股份的数额不得超过普通股总额的3%。
当1986年新加坡政府与西方的报刊发生争执后，新加坡政府再次修改了报纸与印刷出版法令。修改后的法令规定，政府有权限制那些被政府认为参与新加坡内政的外国报刊在新加坡的销售发行，同时政府有权在图书馆陈列删剪过的被禁外国报刊或将这些报刊送到指定地点销售。1990年通过的修正案进一步规定，在新加坡每期出售300份以上的外国报刊，如果每周或更经常地报导或评述东南亚事务，必须向新加坡政府申请发行许可证。
1935年通过的官方机密法令规定，私自传递或出版对外来敌对势力有用的官方密码、文件、照片以及涉及新加坡军队、国防设施、兵器弹药的情报属于犯罪行为。1964年制定的煽动叛乱治罪法令禁止任何带有煽动暴乱倾向的行为、言论和出版物。该法令将煽动叛乱倾向解释为：1.煽动对政府仇恨、蔑视或不满的情绪；2.煽动新加坡公民或居民以非法手段获取政权；3.煽动对司法部门仇恨、蔑视或不满的情绪；4.挑拨新加坡公民或居民的不满情绪；5.煽动新加坡不同民族和阶层间的不满和敌对情绪。同年颁布的内部安全法令起源于1948年英国殖民政府为对抗共产党活动而制定的紧急情况处置条例。该条例规定，政府有权不加审判地拘留任何被认为威胁新加坡内部安全的人，泛指任何参加计划、组织或煽动人们进行骚乱等颠覆行为的人。虽然内部安全法当时是针对共产党而订的，但它也适用于民族主义或宗教极端分子。
1966年通过的出版与情报保护条例对新闻界报导新加坡武装力量及其政策进行了限制，规定新闻界在报导这类消息前必须得到政府批准。1970年通过的修正案又加入了禁止军方人员向报纸投稿或向记者提供军方消息，新闻媒体不得刊登军队内部的个人申诉等条款。修正案规定，报纸必须得到政府批准方可刊登军方消息或采访军界人士。
新加坡政府在1967年颁布了新的不良出版物法令，取代了1938年由英国殖民政府制订并在1955年修订过的同一法令。该法令禁止进口、发行和再版新加坡境内外出版的影响公共安全和利益的出版物，主要指对新加坡的政治、道德、民族和宗教信仰发展不利的出版物。③这一法令同时授权政府禁止那些参与新加坡内政的外国刊物在新加坡销售发行。
除了上述法律外，新加坡还制定了其他一些与新闻有关的法律。1960年通过的名誉保护法令规定，损害他人名誉者要受到民事或刑事处罚，起诉人不需提供名誉确实受到损害的证据便可向法院起诉。新闻界在报导法庭审判程序、判决和验证时享有绝对特权，并在报导议会、有新加坡参加的国际性组织和会议、司法部门在海外执法程序等方面享有一定特权。青少年法令规定，新闻报导不得提及出庭听审或作证的16岁以下青少年的姓名、住址和学校，或刊登播放他们的照片。司法程序条例禁止刊登或播放法庭审讯中有违公众道德的细节内容，新闻报导和评论中不得有违抗法庭决定或不尊重法官的言论。
三、对新闻界的早期整肃
目前新加坡新闻界与政府所保持的合作性关系是与政府早期对新闻界所采取的高压手段分不开的。在60年代和70年代，新加坡政府对新闻界的自由化倾向进行了严厉的整肃，彻底消除了新闻界与政府对抗的可能性。
在1960年9月，李光耀领导的人民行动党政府指控两名《虎报》记者参加了支持国民党的活动，对他们进行了拘留。同年，李光耀和人民行动党对《旗帜报》和《海峡时报》两家英文报纸先后提出警告，《旗帜报》后来停刊，而《海峡时报》也从此减少了对新加坡领导人的批评。④除政治问题外，不少报刊由于刊登黄色新闻而被迫停刊。1959年6月8日，上台仅三天的人民行动党政府宣布开展文化整顿活动，向黄色文化开刀，吊销8种华文和英文小报的出版许可证。⑤1966年5月，华文报《晨报》又因刊登裸女照片而被吊销出版许可证。
1971年是新加坡政府对报业进行大力整肃的一年。4月29日，李光耀在一个研讨会上指责新加坡一家华文报渲染华文语文问题，并促使另一家华文报也鼓动沙文主义和仇外情绪。5月2日，《南洋商报》总经理李茂成等四名高级执行人员被新加坡政府援引内部安全法令逮捕，未经审判而关押两年之久。该报社长李有成也在1975年被政府援引内部安全法令而逮捕。1971年5月，新加坡政府为了证明当地报业受到外来势力影响，谴责当地英文报《东方太阳报》接收共产党方面通过香港提供的低息贷款119万美元，造成《东方太阳报》的七名外籍高级雇员辞职，报纸被迫停刊。与此同时，李光耀政府还对在新闻报导中采取支持新加坡而不是支持政府策略的英文报《新加坡先驱报》采取封锁消息的措施，禁止该报记者采访政府举办的新闻发布会，并停止在该报上刊登政府广告和提供政府新闻发布稿，致使该报总编被迫辞职。与此同时，政府拒绝为该报的三名外籍雇员更换工作许可证，限令他们48小时内离境，并对报纸资金来源进行了详细调查。《新加坡先驱报》对此表示不服，发表文章自辩并收到大批民众捐款。5月28日，政府下令吊销该报的出版许可证，使报纸停刊。⑥
在1976年新加坡全国大选时，与原《南洋商报》总经理李茂成一起在1971年被捕的原该报总编辑童道章再次因在竞选时渲染华语问题而被逮捕。同年，几名马来西亚和新加坡的马来族新闻工作者先后因被指控参与共产党宣传活动而被捕，报纸随后全文发表了他们的供词。在1977年初，政府逮捕了《远东经济评论》杂志的一名记者，指控他未经有关领导批准而发布机密情报。与此同时，另一名《远东经济评论》记者也被逮捕，并在电视上公开承认在报导中有意将新加坡政府描写成一个不民主和专制的政府。⑦
经过在60年代和70年代几次大的整肃之后，新加坡政府已经基本上消除了新闻界与政府抗衡的可能性，为实行在政府领导下以促进国家发展为目标的新闻模式铺平了道路。
四、政策调控与指导
新加坡早期的新闻界是由私人拥有的名类报纸构成的，报纸反映的是报纸发行人的意愿，一旦报纸与政府发生摩擦，政府只得动用法律采取高压措施来解决。即使是在报界屈服于政府的压力而停止与政府公开对抗的情况下，报纸发行人和新闻工作者仍可采取消极对抗的方法不与政府合作，对宣传政府制定的发展方针采取消极态度。为了解决这一问题，新加坡政府通过修订法律对新闻媒介的所有制进行了改革。
1974年修改后的报纸与印刷出版法令规定，报业公司必须公开挂牌出售股份，消除了个人或家庭独立办报的可能性。同时，政府通过划分管理股与普通股的区别和对管理股出售的批准权，实际上将报业的管理权交给政府所信任的投资者。此后，政府又通过合并各报业公司，成立了新加坡报业控股公司，将各家独立经营的报纸合于一处，形成了报纸行业在政府控制下的垄断。目前，除了一家印度文小报外，新加坡报业控股公司已经拥有了新加坡全部的英文、华文和马来文报纸。垄断为新加坡控股公司带来高额利润。1992年公司获税前利润1.6亿多美元，比1991年增长19.6%。由于公司公开挂牌出售股份，公司已成为由投资者所管理的纯经济实体，公司自然不会允许所属报纸与政府对抗，从而造成公司经济损失的现象发生。报业公司追求经济效益与政府利用报纸推行政策的目的十分一致，公司为了保持垄断地位不希望实行西方式的新闻自由，而政府也为了更有效地利用新闻促进发展而不愿实行西方新闻自由，双方各有所图。这样，新加坡的报业与政府成为了合作者而不是西方模式中的对抗者。
在广播方面，新加坡政府通过对新加坡广播公司的控制为电视台和电台广播制定了方针政策。新加坡广播公司下辖五家电台和三家电视台，以不同语言播放节目。政府禁止私人安装卫星电视天线，但同时通过卫星发展本国的付费电缆电视，当地观众可以通过电缆电视观看美国电缆新闻网的新闻节目以及英语和华语的娱乐节目。
对新闻界的早期整肃和近年来结构上的改革为新加坡政府利用新闻进行宣传提供了方便条件。政府对新闻内容的控制主要不再是通过动用法规和行政命令，而是通过公关和批评指导来实现。政府的各个部门都设立了公共关系机构，回答新闻界提出的问题，并主动发布有关新闻。政府的新闻发布稿通过电路直接发到各个新闻机构，新闻机构的负责人也与政府的部长和其他高级官员经常见面，通报情况。政府领导人也经常通过访问报社或打电话，与报纸负责人就具体的新闻内容交换意见。经过长期合作，政府和新闻界已达成共识，报纸和广播都以显著地位刊登或播放有关政府的消息，解释和宣传政府的政策与法令。政府和新闻界都有批评对方的权力，但这种批评必须是公正的、讲道理的和建设性的。报纸在刊登一方的批评时往往会同时刊登另一方的答辩。例如，今年8月新加坡不管部长林文兴对三家地方报纸过分渲染色情和暴力提出批评，当地报纸在刊登林的批评时，也刊登了三家报纸负责人的反驳意见。⑧
在政府有效地控制了新闻界的情况下，政府动用法令对新闻界施加压力的情况日益减少，政府下令关闭报馆或逮捕新闻工作者的可能性也越来越小。虽然新加坡的新闻环境日益宽松，但新闻界人士清楚地认识到，这并不意味着可以在新加坡像西方记者那样报导新闻，政府仍会对反政府和有害社会的新闻机构采取严厉措施。在这种情况下，新闻工作者在报导中实行自我检查是非常普遍的现象。同时，新加坡在经济文化等方面所取得的成就也使大部分新闻工作者自觉地在新闻报导中采取支持政府的立场。就新闻从业人员整体而言，在新闻报导中封锁或减少可能引起民族之间、宗教派别之间和新加坡与邻国关系的消息，协助政府促进新加坡的发展已成为一种自觉的行为。按照《海峡时报》总编辑张业成的说法，报纸把自己看成是政府前进中的伙伴。⑨
五、与西方新闻界的冲突
新加坡政府的新闻政策不断受到来自西方的批评，这除了政府对本地新闻机构的控制外，另外一个重要原因在于新加坡政府在80年代末期与西方一些报刊发生了一系列冲突。
作为一个商业中心，外国报刊在新加坡有着很大的发行量。新加坡政府对这些报刊对新加坡的报导密切注视。《亚洲华尔街报》在1986年就新加坡开设第二家证卷交易市场发表文章，影射新加坡政府开设这一市场的目的是为了倾销一些效益不好的政府公司股票。新加坡政府宣布《亚洲华尔街报》的报导失实，要求该报全文照登政府的反驳文章，但遭到拒绝。新加坡政府于是宣布将《亚洲华尔街报》在新加坡的发行量从5000份削减到400份。与《亚洲华尔街报》同属美国道琼报业集团的《远东经济评论》在1987年也与新加坡政府发生争执。《远东经济评论》在一篇报导中批评新加坡政府拘留了一些据称是马克思主义的阴谋者。新加坡政府谴责该刊物干涉新加坡内政，下令将其发行量从9000份削减到500份。新加坡政府与美国道琼报业集团的矛盾在1989年进一步升级，李光耀在新加坡法庭起诉《远东经济评论》诽谤成功，《亚洲华尔街报》宣称处理此案的一名法官带有偏见，李光耀于是起诉《亚洲华尔街报》，道琼报业集团也提出反控。新加坡在1990年禁止《远东经济评论》和《亚洲华尔街报》的记者采访亚太经济合作大会。双方争执直到1991才得到缓解，各自撤销了上诉。《亚洲华尔街报》在有意避开对一些有争议的新加坡问题进行报导后，发行数量获准提升到2500份。与此同时，与新加坡政府继续发生摩擦的《远东经济评论》的主编被道琼报业集团更换。
《亚洲周刊》和《时代周刊》也与新加坡政府发生过类似争执。两家杂志开始都拒绝刊登新加坡政府的反驳文章，发行量被新加坡政府削减，直至两家刊物被迫刊登了新加坡政府的反驳文章后，新加坡政府才停止对这两家刊物的禁令。
除了削减发行量外，新加坡政府对受禁外刊外报采取了删剪后发行的措施。政府将这些报刊的有关文章和广告剪除后放在图书馆供读者阅读，并同时允许报商销售这些经过删剪的报刊，个人也可随意复印。
李光耀和李显龙在不同场合向国际新闻界解释新加坡政府的立场。首先，新加坡政府欢迎客观信息的流通，但这并不意味着新加坡政府接受一些西方国家所提出的新闻自由的提法。新加坡政府认为，由于新加坡在民族和宗教方面的特定情况，美国那种“思想自由市场”的观点往往会引起暴乱和流血。⑩新加坡作为一个主权国家没有义务维护西方的新闻自由，同时也有权决定批准何种外国报刊进口。(11)外国报刊得以在新加坡发行是新加坡政府给予它们的特权，而不是这些报刊的固有权利。
第二，外国报刊无权干涉新加坡内政。李光耀认为，新加坡人对在新加坡所发生的事情进行辩论是新加坡的内政，政府并不忌讳外国报刊向本国读者报导和评论新加坡的事务，但它不允许在新加坡大量发行的外国报刊加入对新加坡内政的讨论。面对美国政府对新加坡政府限制上述报刊所作出的批评，新加坡政府反驳说，政府依法限制外国报刊的发行量是主权国家的内政问题，外国政府出面指责纯属干涉他国内政。(12)
第三，新加坡政府强调“答辩的权利”。根据李光耀的说法，外国报刊有权向本国读者以任何方式报导在新加坡所发生的事务，但如果它们的报导中有重大错误，新加坡政府有权向它们提出更正的要求，无论它们代表的是何种观点。(13)
六、结束语
从新加坡独立后的历史来看，新加坡政府一向认为，新闻媒介在现代社会生活中有着举足轻重的地位，这对于新加坡这样一个多民族聚居而又缺少国家意识的小国来说更是如此。作为一个发展中国家，新加坡必须要求其新闻媒介服从于国家利益，成为政府在发展国民经济、促进民族团结过程中的伙伴，而不是西方模式中的对立派。为了做到这一点，新加坡政府不惜牺牲新闻自由，通过高压政策，使新闻媒介向自觉接受政府指导的方向发展。
从目前情况来看，新加坡政府的新闻政策确实为新加坡近些年的发展提供了保证，但这种政策应该是永久性的还是过渡性的，说法不一。随着经济生活的改善和文化素质的提高，越来越多的新加坡人对政府控制新闻媒介产生怀疑，认为新闻应该更广泛地反映各界人士的呼声，开展多方位的批评监督。李光耀之后的新政府也表示，随着经济的发展和社会的稳定，人民将获得更多的民主和自由。在这种情况下，新闻媒介毫无疑问将可在更加宽松的气氛中发表评论和报导。但由于新加坡是一个有着东方文化传统的多民族小国这一基本事实未变，在新加坡实行西方式的新闻自由的可能性可以说是微乎甚微。
注释：
①《新闻媒介指南》，新加坡新闻与艺术部1993年版，97页。
②赫沃尔、丹尼斯《正在开放的莲花：变革中的东亚新闻界》，自由论坛新闻研究中心1993年版，135页。
③郭振羽、陈寿仁《新加坡的传播政策与策划》，科冈保罗出版社1983年版，47至48页。
④兰特《亚洲报纸：现代倾向与问题》，荷尼曼出版社，1982年版290页。
⑤林任君《我们的七十年》，新加坡报业控股华文报集团，1993年版，29页。
⑥兰特，《新闻媒介指南》，新加坡新闻与艺术部1993年版，293至294页。
⑦《新闻媒介指南》，新加坡新闻与艺术部1993年版，86页。
⑧见1994年8月17日《联合早报》第6页和《海峡时报》第20页。
⑨赫沃尔、丹尼斯《正在开放的莲花：变革中的东亚新闻界》，自由论坛新闻研究中心1993年版，84页。
⑩麦赫拉，《东南亚联盟国家的新闻体制》，亚洲大众传播研究与信息中心，1989年版，120页。
(11)郭振羽，《你的新闻，我的自由》，台湾远见杂志，1987年5月1日，55页。
(12)郭振羽，《你的新闻，我的自由》，台湾远见杂志，1987年5月1日，55页。
(13)《新闻媒介指南》，新加坡新闻与艺术部1993年版，97页。