公共服务型财政体制及其构建路径，本文主要内容关键词为：服务型论文,路径论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设公共服务型政府，是十六大以来我国政府管理体制改革的基本方向之一。温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上提出了“努力建设服务型政府”的要求。本文认为，构建公共服务型财政体制，也即在当前实现投资型财政向公共财政体制转换的基础上，进一步实现由经济服务型财政向公共服务型财政的转换，是建设公共服务型政府的必由之路。
公共服务型财政的内涵与特点
公共服务型财政概念的提出，是我国社会主义市场经济体制的推进和财政体制改革的产物。在传统体制下，地方财政是一种协助政府组织经济，即通过对社会剩余产品的强制性集中来配合中央政府配置资源的强制型财政。改革开放以来，随着权力和利益的分层化、多元化，中央与地方实施了财政包干制。这种财政体制一方面调动了地方政府协助中央政府协调经济运行积极性，但另一方面也刺激了地方政府对地方财政收入的片面追求。由此，地方财政逐步演变为一种投资型财政，即政府热衷于对具有高税源产业的投资或扶持，而忽视了对基础设施或基础产业的投资和发展。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国于1998年提出了建立公共财政体制的基本框架。通过几年的实践，公共财政体制框架初步建立，但地方财政功能定位中的“错位”、“越位”和“缺位”问题没有得到根本解决。“十六大”以来，中央提出建设服务型政府的要求，由此公共服务型财政在公共财政体制框架中的地位和作用得到提升。
公共服务型财政，有广义和狭义之分。广义的公共服务型财政与公共财政是同义语。公共财政，实际上也就是政府通过其收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的一种经济活动。换言之，公共财政是一种服务型财政。它意味着，凡是市场机制能够有效解决的，或者不属于或不可纳入社会公共需要领域的事项，财政就不能介入或创造条件逐步撤离，不能“越位”或“错位”，财政主要应该为政府履行好弥补市场缺陷的功能提供保障；对满足社会需要而必须进行的社会管理和提供的公共服务，财政就要全力涉足或创造条件积极进入，不能“缺位”。在这个意义上，公共财政也就是一种公共服务型财政。
狭义上的公共服务型财政是公共财政的一个组成部分。根据公共财政支出的功能，公共财政可以分为经济服务型财政支出和狭义的公共服务型财政支出。经济服务型财政是指政府为经济建设和发展所进行的各种财政支持或投资，而公共服务型财政是指政府通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会公共服务项目开支。这里的“公共服务”，用温家宝总理的话说，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”由此可见，公共服务型财政是以公共财政体制为核心、以严密的法规制度为保证、与社会主义市场经济发展要求相适应的新型财政管理体制。其基本特征一是强化公共服务，也即以提供公共产品和服务、满足公共需要作为主要目标和工作重心；二是坚持依法理财，即遵循法制化的原则，确保财政运行建立在严密的法规制度之下；三是确保公开透明，即财政预算和执行情况要公开，最大限度地将信息交给社会公众和服务对象，接受社会监督；四是突出以人为本，即更加注重对“人”的关怀，注重群众生活水平的提高和社会事业的进步，坚持为民理财，坚持富民优先，坚持以“众人之财”办“众人之事”，尽为民之责，办利民之事，努力使广大人民群众共享经济发展的成果。
从实践的角度分析，我们在已经实现由投资型财政向公共财政体制转换的基础上，进一步实现由经济服务型财政向公共服务型财政的转换，具有重要的现实意义。一方面，从完善地方财政支出的结构的角度来说，公共服务型财政体制有利于解决地方政府在安排公共支出时重经济性公共服务支出而轻社会性支出的现象，从而促进公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施等社会事业的发展。另一方面，对于地方政府来说，公共服务型财政体制的建立，有利于政府在履行职责过程中有效地解决好政府在履行职责过程中存在的“越位”、“错位”、“缺位”等三大问题。
构建公共服务型财政与建设服务型政府的关系
构建公共服务型财政，是建设服务型政府的重要抓手。同时，根据社会主义市场经济的要求改革政府行政管理体制，从而实现政府职能的根本性转换，对构建公共服务型财政起着决定作用。
构建公共服务型财政必须以政府行政管理体制的改革为前提。从理论上看，财政收支行为是政府的行政行为之一，由于政府的多数行政行为都需要花钱，所以，财政收支行为又与政府的其他行为存在千丝万缕的联系。但从地方财政部门的角度来说，却无法从根本上左右这些行为。相反，一旦政府认为在某些领域应该有所作为，无论这些行为是否属于现代政府的职责范围，即使是“越位”，则财政也必须为此提供资金保障，这表明公共服务型财政体制的建立有赖于政府行政管理体制改革的推进，必须与公共服务型政府的建设同步。从我国地方财政体制变迁的角度看，无论是高度集中的计划经济体制下的强制型财政，改革开放后随着权力和利益的分层化、多元化出现的投资型财政，还是1998年为适应社会主义市场体制要求而提出的建设公共财政体制，都是与政府的行政管理体制的改革进程相适应的。
当然，公共服务型财政体制的建立，对打造公共服务型政府具有推动作用。一方面，无论政府职责定位如何，其开展各种管理活动都离不开财力支持。也就是说，财政为政府实现其职能提供财力支撑。同样，地方财政“公共服务”的职能定位，有利于政府有效履行公共服务职能。另一方面，公共服务型财政的正确定位，有利于规范政府的活动范围。一般说来，一种预算约束硬化的地方财政可以从财力上对政府行为或职能范围的确定施加影响，在一定程度上制约政府职能部门的“越位”或“错位”。毫无疑问，在公共服务型财政体制下，财政支出数量的公众决策机制、财政支出的公开性等机制，决定了政府必须把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，集中精力抓大事，即抓好两个“四”，真正把政府建设成为一个为市场主体服务、为社会服务、最终是为人民服务的政府。一个“四”是经济社会发展的四项指标：经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡。另一个“四”是政府职能的四条：经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。
公共服务型财政与公共服务型政府之间相互联系、相互依赖的关系，决定改革过程中必须注意两者的配套。从实践的角度看，构建公共服务型财政是一个渐进的过程。首先，地方政府及其财政退出经济建设领域，要与本地区的经济发展水平和市场发育水平相结合。一般来说，经济起步早、发展快、市场发育较成熟和市场配置资源的作用范围较大的地区，地方财政的职能应该较快地转移到公共服务型财政上去，财政支出的主要领域是为地方经济建设和财源建设提供良好的软、硬环境。而在其他相对落后的地区，还需要通过政府的作用，启动工业化、市场化进程。在这种情况下，政府支出在支持经济建设方面还不能简单地“退出”。其次，公共服务型财政的建立不只是一个财政支出结构完善的问题，还有一个建立公开透明和监督机制的问题。目前，我国地方财政预算和税收运行体制比较普遍地存在着行政主导立法，政府一些部门还存在数量较为庞大的预算外收入、财政预算编制仍然不细、预算调整较为随意等问题。要解决这些问题，需要人们深入探索和大胆实践，这不是一朝一夕就能完成的。还有，公共服务型财政体制运行中有关地方财政的职能和合理范围的科学界定、相关职能的具体实现方式等问题，也需要我们探索或创新。例如，公共服务型财政的职能是协助政府有效提供公共产品和服务，但在现实中，纯粹意义上的公共品和公共服务并不多，更多的是准公共品、半公共品或混合产品，教育、医疗保健、基础设施等都具有上述特点。以道路桥梁为例，传统观念认为是公共产品。但随着现代科技的发展，管理手段与水平的提高，部分道路桥梁已成为同时具有公共与非公共产品特征的准公共产品，如政府收费的高速路和桥梁，以TOT、BOT等方式建设和管理的道路桥梁，近似于私人产品。对此，政府介入到何种程度，要进行具体分析。另外，地方财政体制由经济服务型财政向公共服务型财政的过渡，也是政府与市场主体、下级政府和上级政府之间、政府相关职能部门之间的一种利益调整。改革的进程取决于人们的思想认识问题，特别是如何正确看待这种利益调整并对这一改革采取何种行为方式。在转型时期，人们科学认识财政体制的转变还需要一个过程，特别是政府对其职能方式由经济发展的“前台”转向“后台”，由“指挥”转向“服务”，还有一个适应期。
构建公共服务型财政体制的路径
构建公共服务型财政体制要着力从完善体制和机制入手，逐步构建成规范的公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政服务发展体系、公共财政管理体制和公共财政运行机制。
第一，构建以税收收入为主、非税收入为辅的公共财政收入体系。财政收入的稳定增长是保证政府有效履行公共服务职能的前提，为此，要进一步完善以税收收入为主、以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系，进一步增强财政实力，保证公共服务和公共产品的投入，促进经济社会全面协调可持续发展。一方面，要切实加强税源调查分析，强化对税收的监管，及时掌握税源动态变化走势，积极寻找和拓展新的税源增长点；严厉打击偷逃骗税等涉税违法犯罪活动，清理和规范税收优惠政策，禁止擅自出台税收优惠和变相优惠政策的行为，加强对各种减免、退税的审查和监督；加快财、税、库、行联网工程建设，为及时、准确、全面反映财政收入状况提供技术支撑。另一方面，积极推进非税收入改革，进一步规范政府性收入分配秩序，逐步将非税收入全部纳入财政管理，集中财力办大事，不断增强政府的调控能力。
第二，构建以提高公共保障能力为重点的公共财政支出体系。一是要逐步清理和剔除不属于公共财政范畴和不符合统筹发展方向的支出，在保工资、保运转、保稳定的基础上，逐步退出对竞争性领域的扶持，加大对基础性、公益性和涉及百姓切身利益等领域的投入，坚持向“三农”倾斜、向社会保障倾斜、向科教文卫事业倾斜、向基础设施建设倾斜。二是要正确把握政府与市场的分工，科学确定财政支出的供给方式，对政权建设、义务教育等“纯公共产品”的供给，由财政全额负担；对“混合性公共产品”中的高等教育和职业教育、社会保障等公共支出，实行最低保障制度；对于“混合性公共产品”中的水电路桥等基础设施和基础产业以及公益事业，应坚持以市场运作为主、政府资助为辅的原则；对于经营性、竞争性项目，则完全推向市场。三是要稳步推进机构改革，清理财政供给范围，严格控制增设非公共服务型机构，严格控制政府机构部门人员的规模，有效地控制财政供养人口的增长，降低行政运转成本。四是要严格控制会议费、招待费、办公费、公务用车等一般性支出增长，优先保证政府重点支出和为民办实事支出。
第三，构建以财政政策和资金为导向的公共财政服务发展体系。在公共服务型财政体制下，服务经济发展依然是财政的主要职能之一，财政对经济发展不能简单地“退出”，应将思路和重心作相应调整，即由直接支持企业发展转向支持公共经济领域，将侧重点放在支持经济质量的提高、支持经济软环境建设、支持区域经济协调发展等方面。在实践中，充分利用好两大手段：一是利用好财税政策手段。随着公共财政体制框架的建立，财政部门支持经济发展，主要应通过制定和整合财税政策，优化经济发展环境，激发所有“做蛋糕人”的积极性，促进各类经济主体健康发展。对影响企业发展的体制性障碍从制定政策的环节加以破除，最大程度地放大财政政策效应。二是利用好财政资金手段。单纯依靠资金直接投入促进经济发展不符合公共财政的要求，其作用也十分有限。要进一步减少政府对企业的直接投资和亏损补贴，有效整合本级财政性资金，积极争取上级财政资金，并由直接支持转向间接引导。充分发挥“双创”基金、贴息资金、科技三项费用、中小企业担保基金等基金的导向作用，达到“四两拨千斤”的效果，引导、吸引和聚合民间资金、信贷资金等社会资金投向政府鼓励投资的领域。
第四，构建以预算编制、执行和监督相分离为目标的公共财政管理体制。一是进一步深化部门预算改革，完善部门预算编制方法，推行“零基预算”，体现公开、公平和增收节支的原则，提高部门预算编制的准确性和科学性，强化预算约束。二是积极完善国库集中支付制度改革，按照“稳步推进，逐步规范，方便单位”的原则，健全国库单一账户体系，规范授权支付，扩大直接支付范围，减少财政支付的环节和时间。三是进一步规范政府采购行为，严格执行《政府采购法》，建立部门采购预算编制制度，进一步扩大政府采购范围和规模，完善政府采购程序，健全招投标机制，打造“阳光工程”。四是强化财政专项资金管理，实施财政资金的全过程管理，提高资金的安全性、效益性。五是逐步建立财政支出绩效评价制度，研究建立预算绩效评价体系和支出绩效管理机制，制定开展绩效评价工作的实施办法，选择有代表性的单位和项目进行试点，积累经验，逐步推开。六是建立财政风险监测和预警机制。研究制定政府性举债的管理办法，建立防范财政风险准备金，及时化解形成财政收支风险、政府债务风险和其他可能转化为财政风险的因素。
第五，构建以严密的法规制度为保证的公共财政运行机制。建设公共服务型财政，必须切实转变财政管理模式和服务方式，将服务理念体现在财政工作的方方面面，提高服务意识，搭建优质服务平台，不断提高财政服务的效能。一是加强财政制度建设，积极推进依法行政，按照《行政许可法》的要求，全面清理财政规范性文件和行政许可事项，完善执法责任制，严格依法办事，规范执法行为。二是推行政务公开，完善决策机制，建立财政决策咨询专家库，重大决策组织专家进行可行性论证和法律咨询论证，对事关全局和群众利益的重大决策广泛征求意见，提高决策的科学性。三是进一步提高窗口服务质量，简化契税征收所、政府采购中心、产权交易中心、国库集中收付中心等窗口服务单位的操作流程，提高办事效率。四是建立领导干部定期下基层调研制度、税收政策联系与服务制度、重点企业联系制度、社会保障联系点制度，及时反映重点企业、基层组织和困难群体的生产和生活情况，帮助解决企业面临的实际困难。
①吕炜：《解析积极财政政策难以淡出的体制根源》，载《改革》2003年第4期。
②魏风春、于红鑫：《中国潜在财政危机的成因与对策》，载《战略与管理》2002年第1期。
③张木生：《中国公共财政的困境》，载《战略与管理》2001年第2期。
④安体富、王海勇：《加快公共财政建设步伐促进经济社会协调发展》，载《财政与税务》2005年第5期。
⑤熊毅：《我国财政政策的评价——目标力度效应》，载《体制改革》2005年第4期。
⑥沈荣华：《提高政府公共服务能力的思路选择》，载《中国行政管理》2004年第1期。
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