试论教师社会保障体制的改革，本文主要内容关键词为：社会保障论文,试论论文,体制论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近二十年的实践和探索，我国的社会保障体制改革取得了很大的进展。随着社会、经济和教育体制改革的不断深入，教师的社会保障体制逐步从“国家保障”向“社会保障”转变，由“福利型保障”向“风险型保障”转变。本文试从我国教师管理体制的特殊性，从我国社会保障体制的现状及存在问题的分析入手，探讨与社会主义市场经济相适应的教师社会保障制度的改革框架。
一、我国现行教师社会保障制度的现状
过去，我国的教师社会保障制度是与计划经济相适应的，由国家和学校包下来的，与工作部门高度重合，具有“准公务员”干部身份的全民所有制事业单位社会保障制度。改革开放以来，我国在全面推行社会保障制度的基础上，逐步对教师的社会保障制度进行改革。1986年，我国实施全民企业、大集体企业职工及劳动合同制工人的社会养老保险统筹制度；1992年开始推行农村社会养老保险事业；1996年起推行国家机关和事业单位的医疗、住房和失业保险制度。应该讲，我国的社会保障制度已有了明显的改进，但其基本格局仍是权益分离，内容不系统，对象不全面，保障程度低，难以形成全方位的、与我国教育体制改革相配套的教师社会保障体系。
1.社会保障内容不合理，实施范围有限。社会保障的内容可分为三个层次：第一是核心内容，是针对现实风险的直接保险需求的，主要是养老、疾病、伤残、失业、死亡等有关的救助或保险项目，这是在各国的社会保障制度中都涉及到的；第二层次是补充内容，这是旨在保障国民生活水平的间接保险需求，主要指妇女、老人、儿童、食品、住房等有关福利、津贴项目和救济金，各国社会保障制度一般也会涉及；第三层次是间接内容，针对于预期风险的间接保障需求，具体是义务教育、职业培训、付薪休假等层次较高的项目，这一般是出于特殊考虑，并且在国力较强盛的情况下才会涉及。我国社会保障制度，如按国力现状预算，一般只能涉及到第一层次的内容。但是我们在实际施行中，在许多方面有很大的超前，而同时又有一些与市场经济发展和社会发展有密切关系的内容却严重缺失。
世界各国十分重视的失业保险，在我国却被排除在社会保障体系之外。由于失业保险的缺失，我国在改革开放前的三十多年中，对于职业的保障实际上完全依赖于土地，这不仅在农村是如此，在城市中也是如此。最典型的便是一遇到经济紧缩，便将大批的城市居民和职工推向农村，推向土地。如1962年的精简城市职工、“文革”期间持续十年的知识青年上山下乡运动都带有极明显的缓解城市失业危机的性质，尽管当时根本否认我国有失业现象。在教育系统中最典型的例子，就是大批在农村从事教育工作的教师，他们的身份是“民办教师”。
2.社会保障缺乏公平，保障对象非全民化，这是我国社会保障最突出的问题。社会保障的重要原则就是公平，因而它要求将全体国民都纳入社会安全网之中。而在我国，由于行业管理的特殊性，真正能够享受到社会保障的人只是全社会成员的一部分，如工人中有全民、集体之分，教师中有公办教师、民办教师和代课教师之分。即使是公办学校的教师，企业所属的学校与教育部门所属的学校也完全不同。从这一点上讲，我国的社会保障有违现代社会共同遵守的公平原则。首先，我国存在着巨大的城乡差别，我国有近80%的农业人口，从事农村教育事业的教师占全国教师总数的35%左右。长期以来，他们基本被摒弃于国家的社会保障体系之外，全部的保障依赖于家庭和土地，这种状况不利于农村教育事业的发展，也不符合我国社会主义初级阶段多种所有制并存、共同发展的方针。近年来，在各省市和地方的努力下，民办教师问题在沿海经济发达地区已基本解决，但由于民办学校的新体制的出现，新的“民办教师”的社会保障又将是一个新问题。
我国教师的社会保障水平，比农民、工人高得多，基本等同国家机关的公务员，属我国行政管理体制中的“干部”。相对于我国的基本国力而言，所享受的社会保障已是极充分了。享受的范围不仅有养老、医疗、工伤、残疾、死亡和生育等各项保险或救助项目，还享有食品补贴、住房分配或补贴、交通费用补贴、误餐补贴、电脑补贴、儿童福利等等发达国家才会涉及的福利项目。不同的社会成员之间所能享受到的社会保障待遇千差万别，这是我国社会保障对象非全民化的又一表现：即各部门、各企业、各种不同所有制单位中的劳动者所享受的社会保障待遇和项目差别很大。因此，我国社会保障制度中巨大的城乡差别、部门差别、职工身份的差别是与社会保障的公平性和全民化要求相背离的。这也是我国社会保障制度急需改革的方面。
3.教师社会保障制度的改革与工资制度的改革不配套，使得社会保障的筹集渠道单一，收支严重失衡，难以适应市场经济和深化教育体制的需求。长期以来，我国教师的社会保障，是“国家保险”的福利型保障体制。近年来，随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深入，这种“国家保险”式的社会保障制度的弊端也越来越突出，由于没有自身的积累储备，学校的公费医疗严重超支，难以承受，教育部门只能通过财政补贴弥补，尤其是新老学校之间，公办学校与民办学校之间负担畸轻畸重，公平失衡，制约了教育的改革和发展。同时，由于长期以来教师的社会保障含有较大的供给制成分，教师个人基本上不负担任何费用，由国家和学校承担了社会保障的社会责任，不仅筹资渠道单一，而且造成了教师缺乏自我保障意识，在收入日益增加的情况下，也不愿意为自己的生老病死承担义务。
4.政出多门和部门分割，管理体系混乱，在全国未能形成统一有效的社会保障体系。由于历史的原因，我国社会保障政出多门，形成多头分散管理的局面：劳动部负责城镇企业职工的养老保险、失业保险、工伤保险以及生育、疾病医疗、死亡保险的政策制定的基金管理工作；人事部负责机关、事业单位工作人员的部分社会保险政策制定；卫生部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村养老保险和城乡社会救济、优抚工作；人民保险公司也承办了部分城镇集体企业职工和部分农民的养老保险业务；各级工会尤其是基层工会，承担了相当一部分职工保险福利的事务性管理工作。另外，社会保险还与财政、税收、银行等部门的工作有关。
近年来在教师社会保障制度的改革中，由于各系统、各地区出台的政策、措施不一，制度不规范，缺乏配合，互相制肘，形成部门割据、各自为政的局面，人为地增加了工作的难度，这就不可避免地使本来有限的社会保障资金浪费严重。另一方面，社会保障的立法不健全、制度不落实，使社会保险的统一性、强制性、权威性职能难以充分发挥，影响到社会保障的有效管理和稳定运行，影响了教师社会保障事业的整体发展。
5.现行社会保障办法实行操作性不强。例如，现行失业保险制度规定，失业保险基金的筹集按职工标准工资总额的比例提取，但目前教师工资名目繁多、品种复杂，标准工资不仅占职工工资总额的比例低，而且也难以准确计算，这样的提取标准不仅在公办学校中难以操作，更难以在民办学校中推广。又如，失业救济标准，如果参照企业失业人员，按失业前三个月标准工资的一定比例计发，不仅难以操作，而且标准过低，很难起到“失业救济”的作用，使得学校在内部管理体制改革中，一些被解聘和待聘的教职工很难通过人才交流中心进入社会重新择业，只能采用如“分流转岗不下岗”的过渡性办法。还有现行的职工福利基金是按照企业工资总额的一定比例提取的，它包括了医药费、福利费、企业奖励基金三部分，按现行规定这三部分必须捆在一起使用，在目前医疗费普遍超支的情况下，教职工的集体福利事业和奖励都因此受到极大影响。
二、教师社会保障体制改革的几点思考
首先，从全社会角度来看，我们现有的社会保障社会化程度极低，内容不系统、不完善，对象不全面，管理混乱，直接妨碍了人才在各部门之间的流动和人才资源的合理配置。在封闭式的教师管理体制下，教师的保障全系于学校和政府，教师一旦离开教师队伍，其身份立刻改变，即使他几年后重新从事教师职业，其社会保障也难以延续，阻碍了教师队伍的流动和优化。由于民办学校的社会保障制度与公办学校不配套，体制不完善，使得许多教师宁愿在低收入的公办学校，也不愿去民办学校一展宏图，严重影响了民办教育的健康发展。因此，无论从何种角度看，我国现行的“国家保险”式的社会保障制度严重影响了教师的合理流动，束缚了学校的活力，阻碍了教育体制改革的进程。
其次，由于社会保障直接关系到社会的稳定和进步，就我国日前的实际情况而言，社会保障的不完善的负效应，得到国家财政政策的调节，这虽起到现实的保障作用，但却阻碍了市场经济的建设。这几年我国国内的消费处于低迷状态，一个重要原因就是社会保障体制的改革严重滞后于经济体制的改革，在银行利息一而再再而三降低时，对市场的消费几乎没有什么作用，银行存款反而增加。据市场调查，城市居民存款的主要用途首推医疗保障。因此，社会保障体制的改革要取得人们的完全理解和依赖，并从而改变传统的社会保障观念，仍将有一个较长的过程。这同时也表明，由于我国管理体制上的特殊性，在构建教师的社会保障体制时，必须从我国的实际出发，不能搞一刀切。
第三，我国的教师社会保障由于主要采取国家或学校统包的形式，因此未能发挥出引导消费结构合理化的作用。改革开放以来，教师的收入普遍增长，但人们几乎无需考虑各种社会保障费用的支出，因而新增的收入主要用于储蓄和消费上，而用于参加社会保障的支出却十分有限，人们参与社会保障的意识十分淡薄。与此同时，学校用于教职工工资、社会保险和职工福利的各项补贴接近当年财政拨款的100%，迫使学校用各种手段去筹资，严重影响了学校的社会声誉。事实证明，这种“暗补”式的福利政策，弊端十分严重，已到了非改不可的地步。因此，对教师社会保障体系的“暗补”到“明补”，从“单位行为”到“社会行为”，是教师社会保障体制改革的基本切入点。
三、我国教师社会保障制度的改革框架
第一，为适应市场经济发展的需求，必须尽快确定社会保障制度的改革基本框架，建立教师真正的社会化养老、疾病和失业保险等社会保障机制。所谓真正的社会化，有两方面含义，一是覆盖全体社会成员的；二是社会保障制度必须是法定的、完善的，管理机构必须是统一思想的且具权威的独立机构。社会保障的内容很多，若全部能够按实际需求设置保障项目，当然是最理想的。事实上，我国处于市场经济体制的起步阶段，亦即社会主义初级阶段，只能有选择地，按轻重缓急逐项设置，一般而言，老年、疾病、工伤、失业、生育、住房、死亡是最基本的七项内容。这七项内容中，由于老年、疾病、失业是全体社会成员最普遍遇到的，也是风险最大的事件，同时也与社会、社会发展的关系最为密切。因而，重点解决这三项保障内容显得十分迫切。这三项内容在学校中已经初步建立，但问题是没有与教育体制和社会体制改革的需要相配套。因此，首先将教师的公费医疗纳入社会保障范围之内，实现国家补助下的社会统筹，分别由国家、学校和个人共同承担，然后逐步过渡到社会化的医疗保险体系。其次，教育管理体制改革，使教育队伍的管理从封闭型的管理体制向开放型的管理体制转变，教师由“单位人”变为“社会人”，养老保险与失业保险是最基本的社会保障。我们要按国际通行做法，扩大养老保险覆盖面，努力提高养老金收缴费，完善养老保险金制度，加强养老金的管理，同时我们要积极建立和完善失业保险制度，努力做好下岗教职工基本生活保障和再就业工作，对需要照顾的离退休教师、灾难性疾病和残疾等生活能力弱者，努力提供保障性福利及上门服务，这些资金来源主要由国家负担，也可通过社会团体开展赈灾、捐款等形式来献爱心、送温暖，形成多方位的社会保障体系。
当前，民办学校的发展十分迅速，民办学校的教师虽然在工资收入上明显高于公办学校的教师，并且国家对其实施扶持政策，但大多数民办学校的教师却面临缺少社会保障和失业的高风险。在市场经济下，民办学校经过一段高速增长和发展后，必然有一段缓慢增长和调整的时期，虽然政府将采取宏观调控措施，但由于制度不健全、不配套，政府调控的难度越来越大，成本越来越高。其中，社会保障制度的不健全就是重要因素之一，因此，通过法律和制度建设，尽快建立和完善完全社会化的民办学校教师养老、疾病、失业等保险体系。从目前民办学校和教师个人收入水平来看，也已经具备了可能性。
第二，理顺管理体制，规范管理方法和程序。我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展。现在我们的社会保障系统划分成几块，分属许多部门实行封闭式的条条管理。这样，一下子很难建立一个统一的教师社会保障管理机构。由于教育事业的公益性、教师职业的特殊性，教师的社会保障体系应与国家公务员相似或相同。因此，可以考虑先建立一个协调机构，然后逐步理顺关系，提高协调程度。社会保障的特点之一就是社会程度越高，基金周转余地越大，保险功能也就越强。因此，社会保障制度的改革、机构的调整和建立都必须是一个由上而下的过程，国家必须对此有通盘考虑和完整思路。
第三，为了实现社会保障制度改革的经济和社会发展的目标，必须坚持市场自由原则和社会平衡原则的结合，建立和完善社会福利和社会保险制度。我们要在立足现有保障体系内容的基础上，采取总体设计，分步实施的办法，推进我国的教师社会保障制度的改革。根据一定的法律和规定，统一社会保障政策，实行法制化管理，重点搞好教师养老保险制度、失业保险制度和医疗保险制度的改革，使社会保障逐步扩大到各级各类学校的全体教师，将教师的社会保障建立在全社会的保障体系基础上，确定稳固合理的资金来源，形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，最终建立起一套完善的、与社会主义市场经济相适应的教师社会保障制度。
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