国债政策的可持续性，本文主要内容关键词为：持续性论文,国债论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国债政策可持续性的现实意义
1.国债政策的可持续性
为扩大内需、推动经济增长，从1998年开始，我国连续4年实行了积极的财政政策。
积极财政政策在“有效增加国内需求、促进国民经济的持续快速健康发展”的同时，带来赤字规模和国债余额的较快增加。为此，国债政策的可持续性问题日益引起人们的重视。那么，什么是国债政策的可持续性呢？从理论上讲，国债政策的可持续性可定义为保证其对国民经济运行总影响为正的前提下的政府可能维持的最大债务规模及赤字水平。之所以这样定义国债政策的可持续性，主要是因为：(1)20世纪30年代以来，宏观经济政策的中心目标始终是：充分就业以及生产率和实际收入的持续增长，国债政策也不例外；(2)政府大量和持续的借贷需求在增加总债务规模的同时，会从挤出私人借贷和投资、导致政府偿债率和通货膨胀率上升、影响私人部门财富增加及相关储蓄率等方面影响国民经济的运行，因此，政府的债务余额及赤字水平应有上限。
2.国债政策可持续性的现实意义
进入2001年，尽管仍然实行积极财政政策，但是从中央和地方预算草案看，积极财政政策正在向逐步淡出的方向努力。“预算安排的中央财政赤字水平为2598.1亿元，与2000年持平；预算安排的国债发行总规模为5004.05亿元，其中中央本级发行4604.05亿元，比上午实际发行额增加423.95亿元，主要是2001年国债还本支出增加所至”。而且预算草案明确指出，“2001年建设国债主要用于弥补在建项目后续资金不足，中央财政支出部分除技术改造贴息以外，全部用于未完工程，不再上新项目”。2001年度财政政策的确定及其中发生的变化，似乎减弱了政府对当前财政政策选择及相关问题判断的需求，但实际情况并非如此。因为，在居民储蓄意愿很强、国民储蓄率较高、与经济发展相适应的公共投资需求很大的情况下，政府仍然要在缩小赤字还是扩大赤字两者中择一而从。换句话讲，在当前储蓄率下，如果赤字的扩大能够促进经济增长，政府还要不要从赤字部门转变为盈余部门，成为储蓄的贡献者？
另外，相对于一般经济状况，转轨时期的需求管理有其特殊性。我国目前的需求管理，不管是刺激消费，还是调动民间投资的积极性，都不得不面对转轨时期这一特殊因素。这使得当前的需求管理不仅要分析研究需求不足中包含的周期性因素，而且要认识其中存在的体制原因。特别是，当资本市场不能通过价格调节有效地配置资源、消除需求不足时，需求不足将不再是周期性的，而是带有了一定程度的长期性特征，即造成资金长期不能充分利用。现实情况是，储蓄者更节约，储蓄率维持在较高水平，但资本市场无法将储蓄资金转变成额外投资；投资没有因储蓄的增加而同步扩大，甚至作出了相反的反应。在这种情况下就应该按照凯恩斯所倡导的方法行事，即如果需求不足是市场力量作用的结果，那么就实行一种能够调节需求的政策。在我国，包括银行体系在内的资本市场的发展滞后，限制了货币政策在需求管理方面的作用，具有间歇性特征的财政政策不得不维持一个相对较长的时期。在此背景下，正确认识国债政策的地位和作用、分析研究国债政策的可持续性具有很强的现实意义。
二、债务不是判断国债政策可持续性的唯一指标
1.债务指标分析的局限性
近年来，随着赤字规模和国债余额的较快增加，研究人员纷纷从国际上常用的赤字率、债务负担率、债务依存度和偿债率等指标入手，研究国债政策的可持续性问题。尽管债务指标是判断一国财政状况的重要依据，但是由于国债发行靠的是国家信用，只要社会稳定、国家信用不被破坏，国债仍然会因为信用评级最高、风险最小、收益稳定而得到厌恶风险的投资者的青睐。因此，国债政策的可持续性将不会因指标的恶化而被破坏。所以，不能仅仅依靠衡量财政债务状况的指标分析判断国债政策的可持续性问题。
另外，各国财政规则中确定的赤字率、债务负担率、债务依存度和偿债率等指标存在量的差异，即使不考虑债务计量方面的差异，也存在引进的量化指标能否反映我国财政债务风险状况的疑问。如果单纯根据现有标准判断国债政策可持续性，可能会妨碍国债政策在需求管理方面的作用，进而影响我国国民经济的发展。
根据国际货币基金组织的研究成果，各国现行的财政政策规则主要有3种类型：预算平衡及赤字规则、举债规则和债务余额及储备规则。预算平衡及赤字规则包括以下内容：
财政收支平衡（即不允许政府借贷），或者按GDP一定比例规定政府赤字水平的上限；结构性（或经周期性调整）收支平衡，或者按GDP一定比例规定结构性（或经周期性调整）赤字水平的上限；经常性收支平衡（即只允许政府为资本性支出借贷）。
举债规则的内容有：禁止政府在国内发债；禁止政府向中央银行举债，或者以政府以往收入或支出的一定比例规定其向中央银行举债的上限。
债务余额及储备规则指的是：在债务余额方面。按GDP的一定比例规定政府债务总量或净值的上限在储备方面，按年度医疗和失业金支付的一定比例规定预算外应急基金（如社会保障基金）储备目标。
从上述规则中，我们可以看到，不同国家对财政债务状况的要求存在差异。因此，不能简单地用国际经验数据来衡量我国国债政策的可持续性。
2.从赤字形成原因入手分析预算赤字的合理性
凯恩斯学派是功能性财政的始作俑者，他们认为，如果在经济出现衰退时仍推行平衡预算，那么，失业人口增加、经济复苏推迟、总产出下降将是不可避免的结果。
但是，在20世纪80年代，新凯恩斯主义者对里根政府执政时期形成的大量赤字进行了猛烈攻击。为什么对待预算赤字的态度前后会有如此大的变化？分析20世纪60年代和80年代美国赤字的木质差异，说明80年代赤字扩大的不合理性及其对国民经济的危害，新凯恩斯主义者将预算赤字区分为周期性赤字和结构性赤字。周期性赤字指的是由于经济活动处于较低水平而产生的那部分赤字。当经济处于充分就业状态（或者说潜在产出水平上运行）时产生的那部分赤字被称为结构性赤字。结构性赤字不是直接产生于经济运行状况，政策制定者应对这部分赤字负责。换句话讲，结构性赤字产生于政策制定者关于税率、政府支出水平、转移支付项目的规模等的决定。结构性赤字远大于周期性赤字，意味着财政政策非常宽松，由此导致货币当局必须实行紧缩的货币政策，结果是利率升高、资本形成障碍增大、经济发展受到影响。20世纪80年代的美国正是出现了上述情况，其预算政策才招致了经济学家的广泛批评。
既然我们是在改革开放过程中认识并开始运用积极财政政策，那么我们也应该学习他国判断赤字扩大正确与否的方法与经验，这就是说，我们可以尝试从赤字形成原因以及与赤字扩大相关的经济变量变动状况入手，分析当前预算赤字变动的合理性，判断我国国债政策的可持续性问题。当然，由于我国是体制转轨国家，定量研究有一定困难。即使不考虑其他因素，税制完善、税收效率提高都会增加确定潜在产出水平下的税收收入和支出困难。但是，我们可以从定性入手，逐步向定量方向发展。从近年来的情况看，我国财政赤字的迅速增加，主要是周期性因素的结果，还处合理性赤字的范畴。