以土地信托制度促进农村建设用地合理流转，本文主要内容关键词为：建设用地论文,土地论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题多多的法律规定
“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”，是我国目前的法律规定。根据这个法律规定，农村经营性建设用地，包括农民不再需要使用的宅基地，都不能进入土地二级市场进行使用权的流转，农村集体和农民也不能以土地投入建设，不能获得土地开发建设的合法收益。在土地没有转为国有之前，“任何单位和个人”都不能“进行建设”，由此造成我国城市化发展中占用的农村土地，往往不能为农村和农民带来利益，反而为他们带来损害。近些年来，征用农村土地引来农民意见甚至发生冲突的事件时有发生。这个规定还使得我国城乡土地难以统一规划、城市只能“年轮式”扩大而不能更为合理的发展、小城镇建设多年难以推进。
中央全会提醒关注“农业、农村和农民”
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。”“严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制”，已经明确表示要解决这个问题。这次全国人大把宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”已经修改为：“对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就提出了“征收”的方式并强调“给予补偿”。今后不必都是由地方政府先把土地征用，特别是不能廉价征用。要允许集体建设用地由于城镇建设，允许农村土地所有者向用地人以收租方式获得土地收益。即使是国家进行基础设施建设需要占用农村土地的，也不都是由政府征用农村土地的一种办法，可以允许村民委员会直接以土地入股。可以有效减少城市化的阻力，更可以有效保护农村土地所有者和农民的利益，使他们不至于成为城市化中被牺牲、被遗弃的群体，让他们能够与城市居民一起共享国家现代化与城市化发展的成果。
建议实行“农村建设用地信托制度”
为了使得这种土地流转更为规范和便于管理，实行“农村经营性建设用地信托制度”，比由农民集体或者农民个人直接将土地投入土地流转市场更好。由于法律意识方面的原因和土地市场的特殊性，农民直接将土地投入流转市场不利于保护自身利益，也不利于土地的统一规划和利用。土地信托机构不是代表国家征用土地，而是受信托人之托管理和经营土地。它既能避免单纯由国家征用土地给农民带来的经济损失，减少不必要的矛盾与冲突，也能避免农民将土地自行投入流转造成难于管理的问题。
在农村土地信托制度下，农村集体或者农民个人将建设用地或者宅基地集中交给土地信托机构进行管理和经营；土地信托机构按照城乡发展规划的要求使用土地，依照国家法律规定将土地投入流转市场，进行土地使用权的交易；交易方式可以是收取土地租金，也可以是作价入股，作为农村集体或者农民的长期土地投资。这是一条合理的富民之路。交给土地信托机构进行管理的土地主要是“经营性建设用地”，当然也可以包括一些“公益性建设用地”，因为按照《宪法》规定的原则，并不是所有公益性建设用地都必须由国家征用，而是规定“可以依照法律的规定对土地实行征用”，这就为公益性建设项目使用农村集体土地留下空间。而投资者进行投资建设则不仅可以使用“国有土地”，还可以通过土地信托机构使用“村民集体土地”或者农民的宅基地，向土地所有者缴纳地租或者进行股权分红都是一样的，国家还有权利征收物业税。这样就可以在不改变城乡两种不同土地制度的大前提下，解决保护农民利益和农民有序进城等问题，解决城乡土地统一规划、推进城市化发展和小城镇建设等问题，使得我国城乡发展出现一个新的局面。在允许农民集体土地进入流转市场的同时，必须加强对于农村建设用地的规划管理。
土地转让金的分配会有更好办法
现在“农村建设用地进入二级流转市场”的工作已经在进行试点，遇到的问题之一是土地使用权转让所获资金应当归谁所有？从法律认定上应当属于村民集体所有，但是现在的这种“集体所有制”实际上产权很不明晰，很难找到所有者。如果村里拿钱不能分给农民，农民进了城市需要有笔钱安家怎么办？如果把钱都分掉，农民的社会保障问题谁来解决？其中有许多问题需要研究。目前试点的地方是采取农民向集体“借款”的办法，来解决农民生活特别是进城生活的需要，这是很不规范的。十六届三中全会通过的《决定》要求“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”，今年的《政府工作报告》中要求“继续推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。这其中蕴含着对我国土地所有制度进行重大改革。如果“村民集体所有”进行了明晰产权的改革，那么就明确了村民个人家庭在土地产权中的份额，农民家庭在其中各自拥有一份股权，“农村集体所有”的土地就变成股份制的“新公有制”所有了，这样就使得土地转让资金的分配有了更好的办法。农民可以用按股分红的方式，合法分得土地租金或者其他土地收益。
农民的土地股权也可以进行转让
如果实行了以上改革，就为新的改革奠定了基础。因为按照《公司法》的规定，股东可以转让其股权，那么农民的土地股权应当也可以按照法律的规定进行转让。城里人或者开发企业要求购买农民的土地股权行不行呢？其实是可以的。如果有人出资购买了农民的土地股权，农民拿到了钱，购买者就自然成为土地的所有者或者所有者之一。他们拥有的是土地永久产权，而不仅仅是最多70年的使用权。那时我国土地制度就打开了一扇大门，完全可以与国际上的土地制度接轨了。过去我国实行的两种土地制度看起来好像带来了麻烦，好像不如“普天之下莫非王土”那样简单清楚，但是正是这种制度，为新的改革和走向新的土地制度留下很大空间。
按照这个思路进一步推导，在对农村集体经济组织进行“转股确权”时，就应当将土地股权按照土地用途加以区分，分别组织起单独的股份公司。如：将农村宅基地与其他建设用地投入“建设发展公司”，而将大田投入“农业发展公司”。这样在与投资人进行合作时，可以用不同的公司进行土地出租或者土地入股，当涉及股权转让时也就容易进行了。进行建设开发的投资人可以租用“建设发展公司”的土地，可以在其中入股或者购买农民的股权，进行农业开发的投资人可以租用“农业发展公司”的土地，也可以在其中入股或者购买农民的股权。无论怎样都不会损害农民的利益，使土地权益成为农民的重要收益来源。更有利于农村土地资源的合理利用，和以市场手段推进“土地向种田大户集中”，有利于实现农村的规模经营。过去有人把这种变化叫做“土地私有化”，这种理解是不正确的。其实这种土地股权方式是一种“新公有制”，农村劳动者是这种公有制的主人。这是我国农村土地制度改革应当走的路，也是国家在实现城市化进程中应当走的路。我们应当积极推进这个理想制度的实现。