海淀区《检警关系指导规则(试行)》解读，本文主要内容关键词为：海淀区论文,规则论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.32文献标识码：A文章编号：1004-9428(2008)01-0105-06
“人权保障视野下的检警关系”是海淀检察院和瑞典罗尔·瓦伦堡研究所自2005年至2007年开展的为期三年的合作项目，项目主题是从检察和警察的角度研究刑事诉讼中的人权保障。而《检警关系指导规则(试行》(以下简称《规则》)的出炉是项目组继2005年召开“人权保障视野中的检警关系国际研讨会”、2006年对北京市基层检察院和公安机关的300名检察官和300名警察开展问卷调查，并形成调研报告基础上的重要成果。
一、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制定过程
《规则》的制定过程是国内外著名专家、学者参与分析、论证的过程，也是作为项目执行方的海淀区人民检察院和海淀区公安分局不断进行沟通、交流和反馈的过程。该《规则》的制定经历了三个阶段：第一个阶段是起草阶段：撰写检警关系问题清单、多次召开检警项目小组会，征求专家建议，和海淀分局积极沟通交流，充分听取警方意见，送交上级审查，先后经过十余稿。第二阶段是论证阶段：2007年8月召开论证会，邀请了最高检领导和国内外知名专家、学者对《规则》的内容进行论证，会后吸取与会领导、专家意见再次修改，完成《规则》定稿。第三阶段是结项阶段：2007年11月召开结项会，对三年来的合作情况进行回顾总结，邀请专家、领导及其他检察院代表对该《规则》进行点评、展望。
二、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制定背景
刑事诉讼中的检警关系是指在刑事诉讼程序中，检察机关与警察机关的权力配置及其相互关系。检警关系属于一国司法制度的重要内容，有学者曾指出世界上共有三种检警关系的模式①：一是以德国、法国、意大利为代表的检察主导侦查模式，即侦查指挥权、监督权集中赋予检察机关，并在检察机关统一领导下双方共同行使侦查权，在侦查过程中，检察机关居于主导地位。二是以英国、美国为代表的检警分立模式，即在履行各自职责时采取分散独立的工作方式，并各负其责，但是检察官也有权参与侦查工作。三是以日本为代表的检警协作模式，检察官和警察在犯罪侦查上相互协助，检察官从公诉的角度对警察的侦查行为进行制约。
构建中国的检警关系决不能简单照搬别国的检警模式，而应当立足中国国情，吸收和借鉴国外司法制度的有益经验，从制度设计和实际操作层面构建中国特色的检警关系。中国刑事诉讼中的检警模式是建立在分工负责、互相配合、互相制约和侦查监督基础上的一种模式，从制度设计上看，它既吸收了检警分立和检警结合模式上的优点，又具有自己鲜明的特色，这种模式对于充分发挥侦查机关的主动性及检警互相配合打击犯罪方面有重要的保障作用。《检警关系问卷调查报告》②中显示，71.6％的检察官和80.1％的警察均认为现行的检警关系总体上“非常良好”或者“比较良好”。91％的检察官和94.5％的警察均认为自己近两年和警察(或检察)的工作交往“全部顺利”或者“大部分顺利”。
然而，这种模式在基层检警关系的实际运行过程中还存在这样或那样的不足：
第一，检警配合不够默契，难以形成打击、追诉犯罪的最佳合力。长期以来检察机关在审查批捕和审查起诉中书面审查的工作方式导致了检察机关在审查过程中不容易对证据质疑，发现证据中存在的问题。同时，由于检警相互独立，案件移送审查起诉后的处理对侦查人员的利害关系影响不大，“重破案、轻审查”的思维模式影响着公安机关对证据收集和固定的质量。而“配合”实际上成了迁就，未能在提高公安机关的侦查质量上发挥更大作用。因此，“侦查取证不到位”成为调查中检察官最不满意的警察行为(58.6％)。而“退补”则是调查中检警双方均认为检警交往中最不顺利的方面(检察官67.8％、警察68.7％)。
第二，制约不够有力，侦查监督的效果并不理想。由于检警两家对逮捕证据标准认识不统一，以及相当数量的属于民事、经济纠纷的案件被公安机关立案，还提请逮捕，还有公安机关受报捕率、办案量等各种考核制度的影响，普遍存在“先提捕，试试看”的想法，导致实践中大量案件不应当提捕而报捕，检察机关对犯罪嫌疑人作出不批准逮捕和不起诉的数量和公安机关对此决定复议、复核的数量都呈上升趋势，增加双方办案人员的工作量，耗费人力、物力，却对此没有任何有力的监督和惩罚的措施。此外，由于侦查监督通常具有滞后性，难以有效预防和及时纠正违法侦查行为，而书面审查的工作方式使得检察机关对侦查机关违法取证难以发现，即使发现，一般也难以排除违法取证获得的证据，更难以追究违法取证的侦查人员的相关责任。
第三，在实际执法活动中，办案人员的人权保障意识仍然不足。调查表明，虽然目前绝大部分的检警都认为人权保障意识很重要，但是在实际的执法活动中，人权保障观念常和传统的、现实的执法观念发生冲突，而冲突的结果往往是以牺牲人权保障为代价的，这说明检警的人权保障意识大多还只停留在理论层面，并未完全落到实处。调查显示，三至四成的检察官和五成以上的警察认为加强人权保障会降低诉讼效率、浪费诉讼资源、影响司法人员工作积极性。
正是基于上述存在的问题，我们认识到检警两家并非各自占据一方，其实双方共同承担着追诉犯罪、保障人权的职责，而在现有法律框架下，双方如何更好地配合协作、尽职履责，共同实现保障人权的价值目标是制定该《规则》的初衷。通过对当前检警关系的全面探讨和反思，对各种细节问题进行明文规定，为海淀区基层检警执法行为提供行为准则，同时将人权保障理念自始至终贯彻在《规则》当中，内化成检警工作的内在动力和要求，通过《规则》的进一步完善和推广，更好地促进基层检警关系。
三、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制度化创新
《规则》是在现有法律框架内的对检警工作方式、方法的创新及制度化。这种创新及制度化在一定意义上也弥补了现行法律规定在检警关系方面规定的缺失和不足。《规则》共分为十三部分：1、检警沟通平台；2、刑事立案监督工作中的检警关系；3、审查批准逮捕工作中的检警关系；4、侦查活动监督工作中的检警关系；5、公诉受理程序；6、补充侦查；7、对口审查机制；8、提起公诉；9、不起诉；10、诉讼参与人的权利保障；11、未成年犯罪嫌疑人权利保障；12、法院审判过程中的检警合作；13、维护司法权威。《规则》是对现有法律、司法解释、高检院规则和公安部规定中有关检警关系内容的进一步细化，并将实践中已经执行的惯例通过规则的方式固定下来，使之具有规范性和可操作性。总体说来，该《规则》主要有五大创新：
(一)规定了检察机关提前介入制度
2000年全国第一次侦查监督工作会议召开明确将引导侦查作为侦监部门三大职能之一。司法实践中，检察机关常规性、事后性、被动性的静态监督只是一种弥补性措施，当案卷移送到批捕环节时，许多影响案件侦查质量的问题可能已经发生，有些关键性的证据可能会因时过境迁失去侦查条件而无法收集，甚至可能造成错案。所以，侦查监督部门应当突破以往坐等审查的监督形式，通过同步监督侦查，将参与侦查的时间前移，延伸到受理批捕案件之前的立案、破案阶段，及时介入侦查，帮助确立侦查方向，引导侦查人员全面收集和固定证据，创造对侦查活动事前监督、全过程动态监督的模式，促进侦查工作质量的提高。
为此，《规则》2.3条规定：“对于重大疑难复杂的案件，公安机关在决定立案前，可以提请人民检察院提前介入，人民检察院与公安机关共同研究案件，对案件性质、法律适用等进行指导。”4.3条规定：“应公安机关邀请，人民检察院可以参加公安机关重大疑难案件的讨论，出席重大刑事案件的现场勘查，旁听讯问、询问等侦查活动，就证据收集、法律适用等进行指导。”4.3.1条规定：“对于重大疑难复杂的经济犯罪案件、黑恶势力犯罪案件、群体性事件中的犯罪案件、涉外案件，公安机关刑侦、法制部门在立案、提请批准逮捕前可与人民检察院侦查监督部门共同研究案件，即通过移送卷宗书面审查或者由侦查人员介绍案情和证据，侦查监督部门承办人就案件的定性、取证等发表意见。”4.3.4条规定：“对已经批捕的案件，发现继续侦查线索或者需要侦查机关提供有关证据的，人民检察院应当及时制作《提供法庭审判所需证据材料意见书》，促使侦查机关及时全面客观地收集、固定和完善证据。对于证据不足不批捕或者建议公安机关撤回提捕意见的，人民检察院应当书面说明理由，制作补充侦查提纲，逐项列明需要继续侦查查明的事项。”
需要强调的是，决不能把提前介入理解为检察机关干涉公安机关立案、侦查，它是在检警双方互相尊重各自职能，各自独立行使职权的前提下，检察机关对立案、侦查活动中的案件定性、证据标准等涉及到法律适用方面的问题发表意见、进行指导，对违法行及时纠正，以督促公安机关准确立案，全面收集证据，提高办案质量。这也是检警双方各自的职能分工不同所决定的。警察的主要任务是破案，落实在行动上就是抓获嫌疑人，促使他认罪。检察官主要负责审查批捕和审查起诉，而作为承担着公诉职能的检察机关来说，侦查阶段的取证都会面对法庭的质证，如果检察机关适时介入侦查，利用其熟悉、了解庭审程序和证据要求方面的优势，指导侦查人员围绕追诉犯罪，全面收集和固定证据，那么检警双方就会形成强大的侦探合力，共同完成追诉犯罪这一最终目标。
在具体操作上，《规则》除了规定个案提前介入引导侦查外，同时也重视一般引导，正如4.3.3条的规定：“对于提捕材料中某一类或几类案件所反映出的侦查人员在证据收集上存在的共性问题，如规格不高、标准不统一、程序违法等，人民检察院侦查监督部门应当及时进行统计归纳，通过与公安机关召开联席会议的形式，与公安机关共同进行研讨，制定统一的逮捕证据标准共同参照执行，以提高逮捕案件的质量。”即对某一类案件进行引导，使公安机关能够在证据意识、法律意识、执法观念上更加适应新的刑事诉讼模式。
(二)细化了附条件批准逮捕制度
附条件逮捕(也称有条件逮捕)最早是在2005年全国第二次侦查监督工作会议提到的一项工作方式。2006年6月我院和海淀分局制定了《海淀区人民检察院、海淀分局关于存疑不捕和有条件批捕的适用条件》，针对附条件逮捕的概念、案件范围、程序、方法、适用条件，以及公检双方责任等制定了具体明确的规定。自2006年7月推行以来，在实践中取得良好效果。而《规则》将实践中的有益做法吸收进来并进一步加以改进和完善。
附条件逮捕是指根据现有的案卷证据材料合乎逻辑地进行分析、推理和判断，证据尚不充分，但已基本构成犯罪，确实具备补充、完善证据的条件和可能，而且公安机关已有补充侦查的具体计划与方案的，经过进一步侦查能够取到定罪所必需的证据、确有逮捕必要的重大案件，检察机关暂先批准逮捕，在2个月期限内，跟踪监督，若期满后证据仍未补充齐备，则检察机关撤销原逮捕决定。
《规则》3.3条规定：“人民检察院认为公安机关提请批准逮捕的案件证据尚不充分，但已基本构成犯罪，确实具备补充、完善证据的条件，可以附条件批准逮捕，将《提供法庭审判所需证据材料意见书》连同相关的案件材料移送公安机关。若公安机关在要求的期限内仍不能达到《意见书》所列的证据材料要求，人民检察院可以撤销原批准逮捕决定。”
“附条件逮捕”的做法是否逾越了法律的红线？对于此问题，论证会上也有专家提出质疑。陈卫东教授就指出，像逮捕这样完全剥夺人身自由的强制措施，必须具有严格的限制，在事实有问题、证据有瑕疵的情况下，对一些案件中的犯罪嫌疑人采取附条件逮捕，是有罪推定，只有对一些重大复杂的人身危险性极大的案件可以作为例外。但大多数学者对该做法表示赞同。我们认为“附条件逮捕”并没有逾越法律的红线，它看似放宽了逮捕的条件，实际上却是对刑事诉讼法要求的回归。因为现行的司法实践中，对批捕条件的把握远远比刑事诉讼法中要求的严格，将逮捕的标准等同于起诉甚至审判的标准，对证据的要求显然过于苛刻。而附条件逮捕不是无证据的逮捕，同样遵循刑事诉讼法中“有证据证明有犯罪事实”的逮捕原则，只是有关定罪的证据尚不充分，但有继续补充完善的条件和可能性，如不逮捕嫌疑人显然不足以防止其社会危险性。可见，它更加注重的是对社会的保护，同时也是为了加强对侦查工作的指导或引导。以前，作出逮捕后检察机关通常不会关注到逮捕后直到起诉前的侦查工作，但通过附条件逮捕，我们可以更好地指导逮捕后的侦查工作。
(三)审查批捕阶段律师介入
根据现有刑事诉讼法的规定，人民检察院只对公安机关移送的提请逮捕文书、卷宗材料进行阅卷审查，并没有听取犯罪嫌疑人所委托律师意见的具体要求，更没有可操作性的程序规范。2003年11月24日，最高检下发了《最高人民检察院关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，该规定指出“……检察人员应当注意听取律师以及其他辩护人关于适用逮捕措施的意见……”。本条规定真正为律师对关于使用逮捕措施出具法律意见提供制度上的依据。
《规则》4.7条规定：“律师可以向检察机关审查批捕部门提供有关犯罪嫌疑人无罪、罪轻或者不具有逮捕必要性或者公安机关违法侦查的证据材料。”“人民检察院侦查监督部门在审查逮捕时限内对律师提供的有关材料进行必要的核查，核实相关证据，或者要求公安机关调取相关证据。在审查批捕的时限内可以查明的，根据案件的具体情况，作出是否批准逮捕的决定；无法查明的，在作出是否批准逮捕决定的同时，将律师所反映的材料附卷，要求公安机关继续侦查并跟踪调查取证情况。”“人民检察院在作出是否批准逮捕决定时，必须充分听取犯罪嫌疑人聘期的律师的意见。案件办结后，人民检察院侦查监督部门应当及时将处理结果反馈给承办律师。”
我们认为，审查批捕阶段律师介入首先有助于全面收集证据，实现实体正义。律师作为犯罪嫌疑人合法利益的维护者，更能够从防范的角度出发，一方面自行或为追诉机关提供线索搜集某些对被指控人有利的证据材料，另一方面，即使对同一证据材料也可以从嫌疑人的角度出发提出不同的法律意见。这样有利于检察机关尽可能全面认定案件事实，客观分析证据，准确适用逮捕的强制措施。其次，它是公平参与诉讼，实现程序正义的要求。逮捕权被公认为检察机关最具有司法属性的权力，就在于其具有司法权中立性、独立性、裁判性的属性，是由独立的检察机关根据控辩双方提供的材料，对犯罪嫌疑人是否构成犯罪、构成何罪，是否有逮捕的必要作出判断。而目前检察机关主要依据侦查机关提供的案件材料作出，没有形成真正意义上的等腰三角形的诉讼构造，因此，为实现程序正义，必须确保犯罪嫌疑人及其委托的律师有畅通的参与渠道。再者，律师介入有利于制约警察权力行使，其提供的违法侦查的第一手材料有助于帮助检察机关发现和纠正公安机关的违法侦查活动，有效实现侦查监督。
(四)退补程序确立了“慎延审、少退补”原则
《检警关系问卷调查报告》中显示“退补”是调查中检警双方均认为检警交往中最不顺利的方面(检察官67.8％、警察68.7％)。之所以如此，原因在于海淀区刑事案件量大、办案人员少、工作任务重，警察不得不将更多的精力投入到完成案件指标上，确实难以将每件案件做细做精。这样为案件质量埋下了隐患，造成大量案件证据材料不过关，检察官为此而退回公安机关补充侦查。而公安机关许多时候退而不查，或以办案说明代替实质的侦查取证工作从而影响检察机关提起公诉。另一方面，检察机关囿于办案任务重的压力，将某些能够通过直接查证解决的案件也退回给警察，或者通过退补的方式拖延审限，从而引起警察不满，同时公安机关认为补侦提纲制作过于简单、抽象，不符合侦查工作实践，这就导致退补环节矛盾突出，退补效果差强人意。由此引起的直接后果就是司法资源的浪费和案件质量不高，人为增加了犯罪嫌疑人审前羁押的期限，实际上侵犯了被告人快速获得法庭审判的权利。
因此，《规则》主要从以下三个方面加以改进：
第一，确立“慎延审，少退补”的原则，明确退补条件，避免为倒审限而退补的现象，加强检察机关公诉部门的内部监督制约。比如，10.8条规定：“人民检察院应建立快速审理案件的制度，慎延审，少退补，以减少犯罪嫌疑人在审前被羁押的时间”。6.2条规定：“人民检察院公诉部门承办人应当对退回公安机关补充侦查的案件进行细致审查，以保证退回补充侦查的针对性和必要性，避免检方单方为拖延审限而退补的情形。经审查，自行补充侦查或者会同公安机关共同补充侦查更为适宜的，人民检察院公诉部门承办人可以自行补充侦查或者合作补充侦查”。6.5条规定：“人民检察院公诉部门内部应当加强对补充侦查工作的监督、考核，针对补充侦查文书制作质量不高和无必要退补等情况，采取相应措施予以纠正”。
第二，规范了退补提纲的制作模式，强化退补提纲的指导性。6.3条规定：“公诉部门承办人将案件退回补充侦查，应当制定退回补充侦查提纲。提纲应当用语规范、逻辑清晰、条理分明，应符合以下标准：符合规范模板的格式要求；详细阐明需要补充侦查的事实、证据及该证据证明的事项；结合犯罪构成要件详细列明补充侦查的细节；结合需要补充的事实、证据说明补侦的意义”。
第三，加强退补过程中的检警沟通，定期交流，研究总结退补过程集中出现的问题。比如6.5条规定：“人民检察院公诉部门内部应当加强对补充侦查工作的监督、考核，针对补充侦查文书制作质量不高和无必要退补等情况，采取相应措施予以纠正”。
(五)未成年犯罪嫌疑人的权利保障
目前，未成年人的保护已经成为全社会关注的热点，而“教育为主，惩罚为辅”也已经成为办理未成年犯罪案件所必须贯彻的指导方针。《规则》中专门用一章的篇幅详细规定了未成年犯罪嫌疑人的权利保障。正如很多与会领导、专家所评价的，未成年犯罪案件审查程序的规定较好地把握了宽严相济刑事政策“宽”的一面，也体现了刑事诉讼法修改的新动向。《规则》将散见在不同的法律、法规、司法解释和其他规范性指导意见中对未成年犯罪嫌疑人、被告人的权利保护的有关规定整合起来并进一步细化，涵盖侦查、审查批捕、审查起诉三个阶段的保护措施，更为全面和具体。内容包括：检警双方共同做好对未成年犯罪嫌疑人的教育挽救工作；在侦查和审查起诉阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助；办理未成年犯罪案件，应当审查未成年犯罪嫌疑人的监护情况；审查逮捕应当考虑未成年嫌疑人的自然状况、逮捕对其学习工作的影响以及监护、帮教条件等；对成年人和未成年共同犯罪原则上实行分案起诉政策；详细列举了未成年人犯罪情节轻微可以不起诉的几种情形。
而以上的这些规定都已经在实践当中逐步开始执行，未成年犯罪嫌疑人取保候审的比例有所上升，对户籍为外地的非在校生未成年犯罪嫌疑人取保候审不再是例外，而是不分地域差别，从是否有监护、帮教条件，是否有逮捕必要性及是否具有人身危险性等角度严格限制逮捕强制措施的适用，真正做到可捕可不捕的不捕；在审查起诉阶段，真正做到“可诉可不诉的不诉”。对拟决定相对不起诉的未成年犯罪嫌疑人实行社会调查、个别谈话和考察、不起诉帮教座谈会三部曲的工作机制，并为存在心理问题的未成年犯罪嫌疑人或被害人聘请心理辅导专家免费进行心理矫治，帮助他们走出阴影。这些做法在实践中都取得了良好的法律效果和社会效果。
四、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的价值
《规则》得到了国内外著名专家、学者和上级领导的高度评价，概括起来主要体现在以下几个方面：
第一，对刑事诉讼中涉及检警关系方面的工作机制专门出台一部规范性的、具有可操作性的指导规则，在全国检警系统尚属首次，对其他地方如何处理检警关系具有示范和借鉴作用。
第二，从人权保障的视角研究检警关系具有前瞻性和创新性，描绘了未来我国检警关系的基本走向，即实现从侦查中心主义到审判中心主义的转变，加强检察对侦查的引导，有利于全面收集证据，提高办案质量。
第三，《规则》的实施有利于理顺检警关系，促进检警之间的沟通交流，同时有利于统一公安机关和检察机关的执法标准和证据标准，加强合作，在确保诉讼公正的前提下提高诉讼效率。
总之，作为基层检警关系的指导规则，检警两家可以随着新情况、新问题的出现以及检警双方执法理念的更新随时进行商定、补充、修改，使之不断趋向完善和成熟，共同促进人权保障事业的发展。
注释：
①详见陈卫东：《侦、检一体化模式研究》[C]，载陈卫东：《程序正义之路(第一卷)》，法律出版社2005年版，第229-231页。
②该报告是“人权保障视野下的检警关系”合作项目2006年的调研成果，已在《人民检察》2006年第22期发表。