行政伦理的法治化建构及其价值彰显，本文主要内容关键词为：法治论文,伦理论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，对法治建设作出重大部署。通过梳理与分析行政学产生与发展的历史进程，可以窥见“人们对行政世界的认知方式主要有三种：经验行政、科学行政和哲学行政”(黄显中、李艳，2010)，行政伦理作为以哲学行政认知方式把握行政世界的重要概念或工具，是对经验行政认知方式与科学行政认知方式的总结与提炼、反思与补充。但是在认知与把握行政世界方面，我们并不能因行政伦理等新概念或新工具的介入而彻底否定并完全抛弃经验行政与科学行政的认知方式，因为行政学理论的创新发生于行政实践变迁所引致的需求，并且行政学理论之于行政实践的价值示范须借助行政实践的经验及科学、有效的路径选择来实现。由此可见，经验行政、科学行政、哲学行政是在三种不同视角下(经验、科学、哲学)把握与认知行政世界所形成的三种不同层次的行政认知方式，基于此，在具体把握与认知行政世界方面应当综合运用这三者的认知方式以达至解释、规范、批判、超越行政现实的效果。依照此逻辑演进脉络来把握与认知行政伦理建设的背景起源、路径选择与价值彰显是笔者论述的起点与归宿。 一、行政伦理建设与“三圈理论”价值观 行政伦理学具有强调实践性、突出应用性的学科身份特征，因此，问题导向意识是探究行政伦理学过程中所必须坚持的研究进路与实践理路。行政伦理建设的背景起缘正是问题导向意识在本文中的运用与反映。依此而论，行政伦理建设研究旨趣的开发与形成源于行政实践中行政伦理难题的显现，同时，在既有的行政认知方式缺乏解析、阐释、回应并消解行政伦理难题的有效的概念工具或者方案与路径选择的困境下，如何有效回应并消解行政实践中显现的行政伦理难题的迫切诉求便会促动行政伦理学科的形成，并且将行政伦理建设作为行政伦理研究的出发点、着力点与归宿。“三圈理论”源于公共管理研究者在公共决策领域的理论解释与实践追求，通过这样一个能够有效分析公共决策所面临的优势与劣势的概念框架，我们能够更加理性地认知法律系统(价值圈)、管理系统(能力圈)和政治系统(支持圈)对行政伦理建设制度的支撑。具体而言，行政伦理建设的背景起源是行政世界中行政伦理失范现象的发生与显现，或者说是行政伦理建设的现实动力源。行政伦理建设的背景起源作为认知与把握行政世界图景的现实层面，必须对行政世界中的行政实践活动作出一个或者数个准确的事实与经验判断以及理论思考，因为“经验是人类把握行政的直观方式……它是人类行政实践世代相传的珍贵遗产，是行政工作者每天分享、重复、体验和贡献的东西”(黄显中，2004)。 按照现代人力资源管理与开发的观点，“以人为中心”是政府部门与私营部门在行政伦理与人力资源管理开发领域上的共识；依据现代行政学理论的分析与解释和现代政府部门改革的经验与效果，经济与效率追求不是政府行为的唯一目的，政府行为亦承担着某些政治价值的实现，总之，政府部门的行政功能与行政价值、行政行为与行政目的、行政效率与政治要求的实现与满足都有赖于公务员个人与公务员队伍的能力提升与潜力挖掘。因此，以工具论的视角看，绩效考核是将私营部门行政伦理观念管理的方式、方法应用于政府部门人力资源管理与开发领域的以改进政府部门传统人事管理模式的技术决策；以目的论的视角看，公务员绩效考核是开发公务员潜力、解放与发展公务员生产力以践行政治价值、满足公众期望与诉求的价值决策。 融合技术特征与价值特性的行政伦理考核制度在获得价值与能力支撑的同时，还必须考虑政府决策的内部与外部环境支持，即作为政府决策结果的公务员绩效考核制度应当是在价值圈、支持圈与能力圈的“三圈理论”结构性互动与交流过程中生成的耐克区状态下的满意决策。“三圈理论”作为公共管理领域尤其是公共管理决策领域的一个基本分析框架，由马克·莫尔教授在其著作《创造公共价值：政府战略管理》一书中详细阐述并提炼而来。“三圈理论”作为公共决策的分析框架与分析模型，其含义是“公共管理的终极目的就是为社会创造公共价值。首先，好的公共政策要具有公共价值；其次，政策的实施者要具备一定的能力，以提供相应的管理和服务；最后，相关政策需得到政策作用的对象或民众的支持”。一项成功的公共政策需要具备组织成员共同认可的价值、实施政策所必需的能力及利益相关者的支持与信任三个组成要素，此三项组成要素对公共政策的成功实施而言至关重要，莫尔教授将这三项必备要素提炼概括为公共政策的价值圈、能力圈与支持圈。 从系统的角度看，“三圈理论”模型中的价值圈、能力圈与支持圈可分别视作法律系统、管理系统与政治系统，则行政伦理建设是法律系统、管理系统与政治系统在公共管理领域为解决某些(个)问题而交互作用生成的最终方案，其中，法律系统与政治系统为其提供合法性来源和基础(价值定位、法律依据和法律支撑、社会信任与支持)，管理系统为其提供效率追求视野下的技术支持。三大系统在复杂、多变的公共管理环境下不停地发生交流与碰撞并产生许多新的问题，由此，法律与政治系统保证制度的长期性和稳定性，管理系统则为实现阶段性目标、解决各种突发问题提供技术解决方案。由于公共政策的制定与实施环境处于变化之中，环境的变化始于构成环境的某要素的变化，因此，价值圈、支持圈与能力圈亦处于运动变化之中，此三圈的运动变化会形成公共决策的如下六种状态(见图1)：
图1 平衡计分卡理论框架模型 A：梦想区(价值圈不与支持圈与能力圈相交的区域)。公共政策具有公共价值，但是政策执行者缺乏执行能力与利益相关者的支持，只能停留在梦想阶段。 B：耐克区①(价值圈与支持圈、能力圈三圈相交区域)。公共政策具有公共价值并得到利益相关者的支持，政策执行者也有能力去执行。 C：梦想实现区(价值圈与能力圈相交区域但不含耐克区)。公共政策具有公共价值，政策执行者有能力去执行，但缺乏支持，暂时难以推行。 D：风险项目区(价值圈与支持圈相交区域但不含耐克区)。公共政策具有公共价值，能够得到利益相关者的支持，但政策执行者缺乏能力去执行，实施起来有风险。 E：别人的梦想区(支持圈不与价值圈、能力圈相交的区域)。公共政策得到利益相关者的支持，但是缺少公共价值与实施能力，这说明支持者与决策者公共价值取向不同，属于别人的梦想。 F：噩梦区(能力圈与支持圈相交区域但不含耐克区)。公共政策不具有公共价值，但能够得到利益相关者的支持并且政策执行者具有执行能力。 依据“三圈理论”的概念框架与分析过程，行政伦理建设必须充分考虑价值、能力与支持三个影响因子，此三个因子之间的结构性互动与交流会生成不同的公共政策状态。制度的生成是技术思路的最终结果或逻辑结论，其能否顺利推行并成功施行亦取决于制度的技术设计与安排，因此，制度的技术设计关涉制度或者政策的具体实施与执行，对制度的可操作性与执行效率、执行结果至关重要。但是，并不能因此而否定制度的价值追求，制度所蕴含的价值取向是制度合法性的关键来源，缺乏价值认同的制度安排是毫无意义的、甚至是危害公共利益的，组织成员共同认可的价值取向是制度的灵魂与合法性基础和来源，制度是价值规则的具体外化与价值实现的理论与实践进路。 改革开放基本国策的确立与实施、社会主义市场经济的建立与完善以及经济全球化的规模扩张与趋势扩展，要求政治国家与公民社会作出必要的改革与变革，在改革与变革的历程中或者说作为改革与变革的外部效应，“公共领域与私人领域分离开来。公共领域成为相对独立的领域，体现了社会整体的公共利益，以满足私人领域公正和秩序的需求”(郭小聪、聂勇浩，2003)。公共领域与私人领域分离的一个必然结果便是公共利益与私人利益的区分，因此，组成行政部门并且行使行政职权的行政人员便具有了作为社会公民与作为行政公职人员的双重角色。同时，参与经济活动以最大限度地获取必要的生存与发展资源成为现代人的典型特征与必须行为，“经济人”的自利性特征和行为使得行政部门、行政公职人员与其承担的公共利益使命与责任显得格格不入，如此一来，行政部门及其公职人员便会在“经济人”的自利冲动下挑战公共利益以满足自身利益的追求，由此生成的公共利益与私人利益的冲突，以及作为社会公民与作为行政公职人员的角色冲突便会使得行政部门及其公职人员陷入行政伦理困境，“行政伦理困境给人的主观感受是，被夹在两种互不兼容的期望、倾向或选择之间”(李春成，2011)。在行政的现实世界中，当必须在公共利益与私人利益之间的优先性或重要性方面做出抉择时，一些行政部门及其公职人员往往会抛弃对公共利益的承诺及其应当承担的责任与使命。 毋庸置疑，基于行政伦理失范而产生的行政伦理建设的诉求是行政伦理建设的背景起源，行政实践中行政伦理冲突的发生及行政伦理困境的显现也将行政伦理建设提上了日程。 二、行政伦理建设的法治化建构 行政伦理建设研究的形成既是完善行政学学科理论体系的要求，也是规制与矫治行政行为，弱化并消解行政伦理困境的诉求。因此，无论是为了行政伦理建设的理论追求抑或是为了行政伦理建设的实践诉求，行政伦理建设的路径选择都应当是研究行政伦理建设的逻辑起点与目标归宿。 在行政世界的实践活动中，行政伦理建设的实施需要借助两个载体：一是构成行政部门的行政公职人员即行政个体；二是保障行政部门正常运转并为行政行为提供法理依据与合法性支持的制度安排。行政伦理建设的两个载体彰显了行政伦理的双重维度：制度伦理与德性伦理(个体伦理)。“在公共行政领域，德性伦理以行政人个体的自我从善、自我陶冶、自我塑造为出发点，强调行政人处于行政关系当中从善的自觉和自愿……制度伦理是以整个行政关系和公共权力为视野的一种应然安排，强调整个行政秩序即公权的合理使用”，显然制度伦理与德性伦理在“人性假定、伦理支点、认知理论、伦理定位、理论品格和提升手段等诸多方面”(杨贺男、唐伟，2010)存有理论分殊，但是“德性伦理和制度伦理并不互相冲突，德性伦理中的那些德性要求和制度伦理中的那些伦理规范之间具有某种对应的关系”(张传有，2006：98)。一方面，行政个体的德性伦理是制度伦理的前提和基础，只有在制度伦理能够普遍反映行政个体的道德追求的情势下，制度伦理才是充分有效的，因为“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律”(麦金太尔，2005：192)；另一方面，制度伦理为行政个体伦理的实现提供外部支持，行政个体的德性伦理在整合与矫治行政行为方面权威性较低、惩戒力度较弱，因此需要制度伦理的强制性优势予以补充，以保障行政个体德性伦理追求的实现。 那么，应当依凭何种形式的路径选择来统合行政伦理的德性与制度之维，以消解行政实践中的行政伦理困境与冲突呢？基于对国外行政伦理建设成功经验的学习与吸收，同时考虑到国内行政实践中的行政伦理冲突困境多表现为政府公共权力对社会公共利益、公民权利的侵夺，笔者以为，行政伦理建设应当依循“道德法律化”的原则设计与方向指引，从多层次的伦理立法、专业化的机构设置以及相关配套制度的建立与完善三个领域进行。 (一)多层次的伦理立法 在行政实践的现实世界中，行政个体之于道德的自我判断力与自主选择性难以对抗以“集体同意”(契约生效的意思表示)为特征的公共权力，正是“因为道德规范本身的多元化以及缺乏权威性的确认，致使作为普遍同意的是非标准和解决人们纠纷的共同尺度出现了弱化，尤其缺少一个调节纠纷、解决争执的公正的裁判者”(曹刚，2006：13)，由此可见，道德自身显现的软弱无力、缺乏权威的不足使得以道德为核心内容的行政伦理建设“客观上需要借助法律外力的形塑”(王淑芹，2007)，因此，在行政伦理建设法治化的理论追求与实践诉求中，基于道德维护的法律需求，为行政伦理立法无疑是行政伦理建设法治化的开端。 鉴于行政伦理立法的基础性地位，应当依据现行宪法与法律(广义)的效力位阶制定多层次的行政伦理立法规划；在不同效力位阶上的行政伦理立法的内容应当有所侧重，避免行政伦理立法将所有行政行为纳入其审查与监督的范围。例如，国家权力机关应当在梳理与清理现行宪法与法律(广义)中关于行政部门及其公职人员行政伦理规范的基础上，制定并通过一部能够统摄整个行政系统的行政伦理行为的行政伦理法。在这一效力位阶上的行政伦理立法应当重点强调与彰显行政伦理的价值、精神与原则，并对行政实践中行政部门及其公职人员的行政伦理行为进行概括性说明。以美国《行政部门工作人员伦理行为准则(2002.10)》为例，该准则针对行政人员“接受外界礼物、工作人员之间礼物互赠、经济利益冲突、秉公办事、另寻他职、滥用职权、政府外活动”(姒鹭，2009)等公共行政活动中的行政伦理行为作出具体规定；美国还在《1989伦理改革法》中就行政人员“离职后行为禁令、财务公开规定、接受礼物和旅行规定、政府外任职的限制规定”(张成福、杨兴坤，2009)作出说明。此外，还应当设立专门的行政伦理机构并确认其在行政伦理执法过程中的责任与权力。在较低效力位阶层次的行政伦理立法应当依据宪法与法律(狭义)的授权，通过法定程序制定执行较高效力位阶层次的行政伦理法律、法规抑或规章的具体规定，补充较高效力位阶层次的行政伦理法律(狭义)、法规抑或规章的不足，抑或针对不同效力位阶层次的行政伦理立法的功能进行试验性立法。更重要的是，在制定不同效力位阶层次的行政伦理法律(狭义)、法规与规章时，应当严格依循宪法及其他法律(狭义)的授权与程序规定。 (二)专业化的机构设置 从法的起源来看，行政伦理法“是弥补道德自觉协调力的不足而产生的一种强制性的规则”(王淑芹，2007)；从法律产生的直接目的来看，一部法律(广义)的产生是基于协调权力之间、权利之间以及权力与权利之间冲突的需要，行政伦理法的功能的发挥与价值的彰显关键在于实施，即执行行政伦理法律、法规与规章。依照此逻辑演进，行政伦理建设法治化的达成还须设置专门负责行政伦理法律、法规与规章执行与监督的机构，例如，美国根据1978年《政府伦理法》设立了政府伦理办公室，同时在“1988年通过《对政府伦理办公室再授权法》，规定自1989年10月1日起，政府伦理办公室作为独立的行政部门履行职责。根据《1989伦理改革法》，政府伦理办公室负责联邦政府所有行政部门官员和工作人员的伦理行为的监督和管理，直接向总统和国会负责”(姒鹭，2009)。日本也“在人事院设立国家公务员伦理审查会专门负责行政伦理事务，而且首相也是审查会的成员，规格高，独立性强，对日本行政伦理建设发挥着举足轻重的作用”(张成福、杨兴坤，2009)。加拿大不仅在国家层面设立了“利益冲突和伦理协调委员会办公室，而且在省级政府也设立了负责行政伦理事务的机构”(张成福、杨兴坤，2009)，通过学习与借鉴美国、日本、加拿大等国家成功的行政伦理建设经验，我国的行政伦理建设的法治化目标的达成必须设立独立负责行政伦理事务的专门机构，使得负责行政伦理事务的机构专业化、专门化。 (三)相关配套制度的建立与完善 从系统论的视角来看，单纯的法律实施并不能成功地消解行政实践中的利益冲突困境，原因在于法律实施只是社会运行系统的一部分，因此，成功的法律实施或法律执行还须借助其他机制(政策、制度)的支持与配合，由此而论，行政伦理建设法治化目标的达成还须相关配套制度的建立与完善。 关涉行政伦理建设的法治化目标实现的相关配套制度主要涵盖下述四个方面：一是在行政伦理困境冲突消解过程中的行政伦理法律、法规与规章适用领域，司法机关在裁判行政伦理冲突过程中的权威确认机制，即保障司法机关独立性与权威性的制度安排；二是在行政伦理冲突困境预防过程中的行政伦理法律、法规与规章的实施与执行领域，确保负责行政伦理事务专业机构的独立性与权威性的制度安排，例如财税制度与人事制度的支持；三是在行政伦理法律、法规与规章实施与执行效果的监督与评估领域，确保多元监督主体参与监督与评估行政伦理法律、法规与规章的实施与执行效果的制度安排，例如社会公众、社会组织与其他权力机关的参与机制设计(权力界定与程序控制)；四是在行政部门及其公职人员的素质提升领域，应当强化其法治意识与德性培育，以实现其思想领域内制度伦理与德性伦理的契合及其相互补充、转化。 三、行政伦理法治化建设的价值彰显 行政伦理建设的法治化方式或称目标有力彰显了行政伦理的价值取向。行政伦理作为公共行政领域的“软约束”，要进一步发挥其作用和价值就须增强其“德治”、“法治”的平衡力。着力点可以是对其法制化的构建，行政伦理建设作为规制与矫治行政实践活动的重要过程，其价值取向必须与整个公共行政活动的价值追求保持一致。 (一)行政伦理法治化的核心价值彰显 党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，全面建设社会主义法治国家，在此基础上提出了六项重大任务和五个体系建设。在四中全会的公报中，“宪法”无疑是核心词汇之一。我国行政伦理法治化构建的核心价值观就应该为倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。这一价值彰显实现的路径必然要依托行政伦理建设的法治化去推动，两者之间相辅相成，缺一不可。 回顾行政学产生与发展的历史进程，可以窥见，在公共行政的核心价值探究中，存在两种不同价值体系为基础建构的公共行政伦理模式，亚茨(Yates)将其称为“D模式”与“E模式”。“D模式”是指公共行政的民主(democratic)价值体系模式；“E模式”是指公共行政的效率(efficient)价值体系模式。“D模式”关涉“个体权利、平等、公平、自由”等目的性价值的达成；“E模式”关涉“程序、手段、有效率、经济、标准化、等级权威结构、职责体制、无偏私、应有程序”(罗蔚，2010：64-71)等工具性价值的实现。行政伦理建设的法治化恰好实现了行政伦理的工具性价值与目的性价值在行政实践的历史进程中的耦合。在行政伦理建设的法治化建构过程中，针对行政部门及其公职人员在行政实践活动中的行政伦理行为设置了假定条件、行为模式与法律后果，这一通过民主程序设计的制度安排一方面实现了目的性价值的追求与行政部门及其公职人员之伦理判断的一致性，同时又依凭对行政部门及其公职人员伦理行为的监督与审查达致了对违犯行政伦理精神与原则、行政伦理法律法规与规章的行政行为的指引、预防、评估、矫治与完善的功能效应。 作为公共管理者，尤其是公共管理决策者，必须依据公共管理环境分析某项公共政策的优势与劣势，或者调整政策目标、政策内容、政策实施主体与方式，或者改变公共管理环境中的人为因素，以使某项公共政策能够顺利生成并有效实施。例如，2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式生效，其以专章形式规定了公务员的考核内容、考核方式、考核主体、考核等次及考核结果的运用。公务员绩效考核作为公共部门绩效管理的一个主要维度和公共部门人力资源管理的一个重要环节，对于改进公共部门绩效管理工作、提高公共部门的工作效率、质量、效益与完善公共部门组织建设、管理与开发公共部门人力资源、提升公共部门人力资源使用效益意义显著。 (二)行政伦理法治化的目的性价值 世界范围内的改革无不说明了公共管理道德化的发展路径，而这就揭示了行政伦理必然为公共管理的灵魂，它推动着“德治”进程趋势，它的目标价值是“法治”与“德治”有效衔接的基础。公共管理改革浪潮的全球化影响，与其说是一次政府治理的改革洗礼，不如说是行政伦理目的性价值的重新确认与纠正，从威尔逊以及韦伯时代到21世纪的发展与回顾，每次改革无一不重新确认了行政伦理价值观，从思想层面到制度层面都极大地证明了行政伦理的目的性价值。 20世纪70年代，奥斯本与盖普勒为代表的美国公共管理改革浪潮席卷全球，对于新的制度和以往的公共管理中缺乏的伦理视角，以“经济人”的假设作为解决公共事务治理之道的新做法，引领了改革的前沿，而以“经济人”假设的前提就需要公共行政部门依托各个国家自身的发展阶段和所处的社会现状引领和彰显其核心价值观念，行政伦理也不再是单一的“德治”功能，发挥其更大的作用和价值需要进一步推进国家的法制化建设进程。行政伦理精神与原则、行政伦理法律、法规与规章的实施与执行效果会在影响行政部门及其公职人员行为的过程中，产生一种普遍的行政伦理精神并培育行政部门与行政个体、社会与公众共同认可的行政伦理价值观。 在更深层次的意义上讲，行政伦理既是制度伦理与个体伦理(德性伦理)的统一，亦是社会意识与实践精神的统一，在行政伦理建设的法治化建构与实施过程中，“E模式”所关涉的行政伦理价值标准为取得行政实践活动中的合法性支持而必须吸纳“D模式”所关注的价值标准体系。反之，“D模式”所体现的价值标准的达成与证成必须借助“E模式”的价值标准的功能发挥，这两者之间关系的实践样态是由行政伦理的价值结构所决定的。一方面，行政伦理的工具性价值“只有在归附于公共行政的目的性价值即公平与正义价值的前提下，行政伦理作为一种特殊的管理方式才具有价值正当性”；另一方面，“行政伦理的目的性价值寓于工具性价值之中，工具性价值是目的性价值不可离弃的证成方式”。行政世界的理论证明过程与实践经历过程已经表明：“一个没有效率、秩序紊乱的行政制度系统，自然无法获得‘正义’的价值评价，公共行政的工具性价值尽管不是一种独立自显的价值，不具有最终的目的意义，但它却是目的性价值的栖身之基(曾盛聪，2007)。” 注释： ①价值圈、能力圈与支持圈相交状态下，政策执行者只需“JUST DO IT”，“JUST DO IT”是耐克公司的广告语，故称耐克区。
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