政改突破口：发展党内民主，本文主要内容关键词为：突破口论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民在十六大报告中指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”本刊发表中央党校政治体制改革问题专家王贵秀教授的文章，意在为读者学习、领会这一论断提供一个参考。
几种突破口的选择意向与简单评析
对于政治体制改革的突破口问题，没有展开过什么讨论，不过，根据一些迹象，也可以看出一定的意向。归纳起来，大致有以下几种选择：
机构改革。1982年，邓小平曾把机构改革作为“体制改革”的“第一步”，逐步加以推进。以后搞过多次大的机构改革。这就有把机构改革作为政治体制改革突破口的意思。现在看来，这一选择并不理想。因为：第一，它本身受制于别的实质性问题，难以取得显著成效，即使暂时取得一定成效，很快又反弹回去，难以跳出“精简——膨胀——精简——膨胀”的怪圈。第二，机构改革，在改革开放之前也多次搞过。相对来说，它并不一定触动政治体制的实质性问题，因此，即使取得一定成效也难以由此而引向深入，起到“牵一发而带全身”的功效和作用。
党政分开。1986年，邓小平把党政分开视为政治体制改革的“关键”，“要放在第一位”。这表明，当时有把党政分开作为政治体制改革突破口的意思。十三大对政治体制改革的设计也大体上是这样安排的。
从解决党政不分问题入手，确实抓到了实质问题，它的突破对带动全局具有重要意义。但从2b年改革的实践来看，其复杂，艰难的程度以及存在的分歧、遇到的阻力比想象的要大得多，因此，难免出现“突而不破”的局面。
政治公开化。有人明确提出应该把“政治公开化”作为政治体制改革的突破口。我以为，政治公开化是政治体制改革的重要内容，但这本身涉及面广而又比较“虚”，不易把握和控制，也不一定能触及实质性问题。如果以此作为突破口推动改革，可能搞得很热闹，甚至轰轰烈烈，却并不能解决实质性的问题。这样就难以有步骤有秩序地平稳推进，以至失控，而导致改革的失败。
基层民主建设。十四大之后，强调加强基层民主建设的过程中，有不少人对中国的民主发展从基层即村级民主选举入手寄寓很大希望。不错，农村基层民主十几年来确实取得了可喜的成果，应该予以特别关注和高度重视。但是，能否把它作为我国政治体制改革的突破口呢?我以为，像一些文章中所作的估计和预测，恐怕不切实际，过于乐观。理由是：第一，目前农村的民主是靠他们的上级有关领导的开明，其本身既不规范，也缺乏强有力的制度保障，因此随时有可能因领导人的改变而改变。要把多数农村基层民主建设搞得比较好，需要漫长的时间。我国的政治体制改革已经长期严重滞后于经济体制改革，靠它作为突破口来推动，仅从时间上说也等不起了。第二，乡村选举作为基层群众的自治性举措，其本身并不是一级政权组织，靠它来带动上下纵横交错的庞大的党政机关的改革，恐怕很难，有可能“推而不动”。如果党政领导体制改革停滞不前，自身不积极主动地推进，而真的被村民自治“推动”起来，那就可能出现难以预料的局面。第三，总的来说，中国广大农村在全国范围内属于最落后的部分，把那里的民主化作为突破口，先行一步，而先进的党和国家机关却等它的发展来带动或推动，这于理于情都说不通。突破口，无论如何应该选择在先进的，条件更好更成熟的地方，而不应该相反。总之，选择农村民主选举、基层民主建设作为政治体制改革的突破口，是不明智的，不现实的，而且会导致改革机遇的错失。这也是由政治体制改革不同于经济体制改革的特点所决定的。经济体制改革可以从农村突破，政治体制改革则不然。
干部人事制度改革。一个时期以来，强调深化干部人事制度改革，似有通过干部制度改革的“深化”来带动政治体制改革的意向。这也可以理解为要把深化干部制度改革作为政治体制改革的突破口。
能不能把深化干部人事制度改革作为突破口呢?我认为，这有两种可能：如果“深化”能够触及于部制度的实质问题，无疑可以成为政治体制改革的突破口；而如果不触动干部制度的实质问题，那就不能成为政治体制改革的突破口。这里的所谓实质问题，就是集中表现在干部制度上的个人集权问题以及党政不分的问题。从现在的干部制度改革举措和进展来看，还没有真正触动这样的问题。因为目前所涉及的还主要是“选拔类”或“非选举类”的干部，而没有涉及更重要、更根本的“选举类”干部。如果继续如此，那干部制度改革也就难以成为政治体制改革的突破口。
发展党内民主。把发展党内民主，改革和完善党内的领导体制作为政治体制改革的突破口，这是我个人经过各种可能选择的比较和长期思考以后提出来的。相对而言，这应该是最佳选择。
把发展党内民主作为政治体制改革突破口的理由
选择政治体制改革的突破口，必须围绕改革所要解决的根本问题和基本目标，遵循一些必要的原则：一是实质性和联动性原则；二是难度和风险较小原则；三是相对独立性原则。从诸多选择的比较中可以看出，把发展党内民主，改革和完善党内领导体制作为政治体制改革的突破口，最符合上述三个原则，条件最为有利。理由如下：
我们党作为先进的工人阶级的先锋队组织，在改革的大潮中率先实行改革，走在其他方面改革的前面，以带动和促进整个政治体制改革。这是合情合理的。相反，如果党内领导体制的改革、党内民主的发展，远不及国家的领导体制改革和人民民主 (国家民主)的发展，那就有悖于党的先进性党的领导执政地位。
改革从党内切入，对其他方面的改革有强大的推动作用。由我们党在国家社会中的领导和执政的特殊重要地位所决定，发展党内民主，对其他方面的改革也必然能够带得起、推得动，产生强大驱动力。以充分发展党内民主来推动人民民主，是建设有中国特色的社会主义民主政治切实可行的、易见成效的途径。
政治体制改革先从党内搞起，风险比较小。在党内率先改革和完善领导体制，发展自身的民主，暂不从根本上触动国家和社会，也就是暂不从根本上改变原有的党政关系、党与社会的关系，这就可以避免可能引起的党对国家和社会的失控，以至震荡。而且，把党先搞好，使党的生机和活力大为提高，凝聚力大为增强，必然会使党在人民群众中的威信大为提高。在这样的情况下，推进后续的政治体制改革，自然会比较顺利，会把困难和风险减少到最低限度。
发展党内民主的着重点
发展党内民主，涉及面很广，内容很多。最根本的是必须在以下三个方面取得实质性的进展。
一是建立和健全有关制度，确实保障党员民主权利。这是发展党内民主的最深厚、最牢靠的基础。离开了党员民主权利的充分行使和确实保障，任何所谓党内民主，都会成为无源之水，无本之木。党内民主不充分，民主制度不健全，首先就表现在党员的权利往往得不到保障或遭到严重侵犯，这个问题在当前依然存在，而且显得相当严重和突出。党员的权利，包括知情权、选举权和被选举权、对党的政策参加讨论权和参与决定权、揭发检举权和监督权等，都得不到充分、有效的行使和保障，这就需要加强党内民主制度建设，从有关制度上作出安排和规定，给予实质性的而不仅仅是形式性的解决。
二是改革和完善党的领导体制，调整和理顺权力关系。这是发展党内民主在领导体制上的重要体现。这里最重要的是，必须调整和理顺党的代表大会与党的各种委员会之间的权力授受关系和权力结构。拿中央一级来说，就是要把各个层次之间模糊的甚至颠倒的权力授受关系予以理顺和再颠倒过来，并对“决策权”、“执行权”和“监督权”进行合理划分，使其相互独立，各司其职，既相互配合，又相互制约，以形成强有力的监督制约机制。具体来说，这一级领导体制的改革，带有基础性的是，实行代表大会常任制。随之而来，相应地设立它的常设机构——“代表大会常设委员会”。在此基础上，可进一步再作合理的权力划分：
党的全国代表大会作为党的最高权力机关，在会议期间行使重大问题的“决策权”；在其闭会期间由它选举产生的常设机关——“代表大会常设委员会”行使“决策权”。由代表大会选举产生的中央委员会行使“执行权”。中央纪律检查委员会作为党的最高专门监督机关，与中央(执行)委员会一样，由代表大会选举产生，向代表大会负责；在代表大会闭会期间，向代表大会常设委员会负责，并受其领导和监督。其首要职能就是监督中央(执行)委员会及其常委会。
这里需要强调指出，以上所说党内决策权、执行权和专门监督权分立与西方所谓“三权鼎立”有原则区别：党内的“三权”最终都源于和统一于代表大会，因而党内的权力在总体上是集中统一的，而不是“平行”、“鼎立”的。其宗旨只在于从权力授受关系和权力结构上解决党内领导者个人高度集权的问题，发展党内民主，切实加强党内监督。
在地方一级党的领导机关，也要依据上述原则，结合具体情况，进行与中央一级相配套的改革。
三是破陈规立新章，铲除封建专制主义残余影响。由于历史的原因，封建专制主义的残余影响在我国根深蒂固。20世纪80年代初，邓小平就提出“肃清封建主义影响”的任务。但时今日，这个任务仍然摆在我们面前，亟待加以解决。这个任务不解决，“就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主”。而当务之急是，必须采取有效措施，彻底废除作为封建专制主义突出表现的家长制或变相的家长制、“官员钦定”制或变相的“官员钦定”制、干部领导职务终身制或变相的干部领导职务终身制(包括完善和严格执行离退休制度、在党内建立和实行领导干部任届任期制等)以及领导人自己选择和指定自己的接班人制。所有这些，都需要从制度上作出具体安排和规定加以改变，并需要从思想观念上加以清算。完成这样的任务，无疑是极其艰难的，但要发展党内民主，保持党的先进性，就须全党从上到下，努力为之奋斗。
如果党内民主能够在以上几个方面取得实质性进展，那么，后续的改革包括理顺党政关系，实现党政分开以及国家机关的改革，推进起来就会顺利得多。