试析党代会试行常任制的难点，本文主要内容关键词为：党代会论文,难点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党代会试行常任制是我们党新时期一项深刻而重大的变革，党代会作为党内“中枢”制度，它的变革一方面涉及的是党的根本制度的变化；另一方面势必牵动党内其他制度的连动反应，乃至波及和影响整个党的生活方式。对此，不仅需要我们着眼于党在新时期所处的历史方位和肩负的历史任务，立足于提高党的新时期执政能力，从宏观上把握好这一变革的目标及其内涵，并且还需要我们在党情与国情、变革与继承、全局与局部、现实与发展的辩证统一中解决好变革中遇到的一系列具体问题。按照党的十七大提出的“以改革创新精神推进新时期党的建设的伟大工程”的总体要求，本文就党代会试行常任制过程中所遇到的几个主要难点问题，做一些分析。
一、怎样认识并确立常任制党代会的性质与地位
党代会是由党员权利的受托者即党代表按照民主集中制的原则组织起来的党的最高组织形式，居于最高领导地位。
但以往的非常任制党代会履职缺乏完整性，作用的发挥难以连贯党的生活过程，而且党员的知情权、参与权、监督权也缺乏主体制度的连贯性安排，最主要的是在体制上容易形成权力过度集中。如果说党代会试行常任制在于完善党代会制度，那么消除和逐步消除非常任制党代会的不足应是“完善”的题中之意。基于常任制党代会不存在届内闭会的问题，自然也不存在职权的转移问题，原有党内最高领导机关的两元化设定也就失去了存在的必要性。另外，从党代会担负党内最高决策和最高监督之两大“最高”职能来看，确立党代会是党内唯一最高领导机关也是满足和支持新型党代会履职的必要条件。对党代会性质、地位的这种更新认识与传统认识相比，有继承也有发展。继承在于党代会原本就是党的最高领导机关，发展在于党的最高领导机关由原先的两元化设定变化为一元化设定。这一变化的意义，用邓小平同志在党的八大修改党章报告中的话来说，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。”于今，各地试点单位的既有实践也鲜明地支持了邓小平同志的上述观点。
二、怎样认识并确立改制后的党代会与党委会、纪委会的关系
各地试点单位在试行实践中普遍遇到了这样一种现象：改制后的党代会与现行党委会之间关系的不相协调。
众所周知，党代会、党委会、纪委会分别承担了党的决策、执行、监督三大功能，三者权利的相互关系反映了党的权力配置及其运行机制。然而党内现有体制、机制基本上还是在计划经济体制或是在社会主义市场经济初期所确立而成，还不能完全适应新时期党的执政的要求，权力过分集中依然是其中一大突出问题。每一届党委会自党代会闭会日起即集党内决策、执行、监督三大权力于一身。
正确认识和架构常任制党代会与党委会及纪委会的关系，前提是改制后党代会、党委会、纪委会各自功能的定位。三者关系的架构无疑应当满足这样两个要求：一是能支持和保障三者各自功能的充分发挥；二是能体现此番党代会改制的意义。如果定位常任制党代会是党内唯一最高的领导机关，拥有党内最高决策权和最高监督权，那么作为党代会派生、并向党代会负责并报告工作的党委会当以执行党代会决议为主职。当然，党委会在履行执行职责的过程中不可能没有决策，但这种决策应当是在执行党代会决议过程中对一系列重要问题的相机决策，目的在于正确、完满地执行好党代会决议。党代会另一派生机构纪委会是在党代会拥有最高监督权的条件下以开展同级监督为主职。纪委会在履行同级监督职能的过程中，除了向同级党代会负责，并接受上一级纪委的工作指导外，应明确不再隶属于同级党委会。
如此定位，一是使党的三大职能得到了适度的分离，即你决策，我执行，他监督，避免了不同职能同出一门的现象；二是使三大职能在运行中彼此发生了联系即相互制约。“决策”出自党代会，受到广大党员主体意志的制约，不再由少数人说了算；“执行”不再与决策捆绑，既受到党代会决策的制约，在执行过程中又受到来自纪委会自主独立的同级监督；“监督”一方面在同级党代会的最高监督下开展工作，接受党内主体意志的制约，从体制上支持和保障了广大党员在同级监督中的主体地位，有利于动员和吸纳广大党员参与到同级监督中来；另一方面不再隶属于同级其他机构，取得了开展同级监督所应有的独立自主的资格。还需值得一提的是：党代会、党委会、纪委会三者关系的改善，不仅促使党的权力结构进一步优化、权力运行更为科学合理，而且对党内民主发展也将是一个有力推动。我们知道，党内民主不仅表现为一种价值和原则，而且表现为政党制度，包括党内权力的配置。党内权力配置的基础和前提是党员授权，党员对党代会授权，党代会对党委会、纪委会授权，可以说党内所有机构都是直接或间接地来自于党员的授权。党内权力配置的进一步优化，必将进一步促进党员主体地位和民主权利的落实，从而有力推动新时期党内民主的新发展。
三、怎样使任期制党代表充分有效地履行职责发挥作用
1、改进选举制度，提升代表质量
在党代会非常任制条件下，导致党代表“履职不足，作用不明显”的原因，除了代表履职的制度资源不足外，主要有两点：一是代表的产生还不够规范。基本上还是以“安排为主，选举为辅”的模式由党组织决定，以至党员认可的程度还不高；二是代表构成尚欠科学。以往党代表中党员领导干部的代表比例过高，相对懂党务、政治参与能力强的普通党员代表则过少。建议如下：
一是明确新的代表资格：根据“代表应是共产党员中的优秀分子”的规定，明确党代表任职的基本条件，适当强调有一定的议事、参事能力；
二是划分选区：以党委建制为要素划分选举单位。一个选区内的党员数以不超过200名为宜，以辖区党组织和党员数量为依据，兼顾党员行业和地域分布等因素确定选区的代表名额，一般不少于5名，并根据党员的比重，相对科学合理地规定党代表的构成，以增强党代表的代表性和广泛性；
三是规范候选人提名：规范党委、党代表、党员提名的原则和比例，其中以党员提名为主。另外，10名以上党员可联名提名，并增加个人自荐环节；
四是实行选举申报：党员参与党内选举是一种权利而不是义务。实行选举申报，即愿意参与党内选举的在规定期限必须到指定地点申报，凡未申报而不登记在册的，即系放弃选举权利。这样做的目的在于激发党员参与党内选举的主动性和积极性，也有利于党员对选举过程的监督；
五是实行竞选承诺：建立候选人与选举人见面交流制度。代表候选人在选举前应与选举人见面，发表竞选演讲，回答选举人提问，真心实意地接受选举人的选择和监督；
六是实行差额选举和直选：扩大差额选举的比例，县级以上差额比例至少应扩大到30％或更高。在县级区域逐步推行直选，并逐步往上延伸；
七是加强选举监督：每个选区应建立选举监督委员会，成员由普通党员、纪检部门，以及上级领导机关推选产生，对选举实施全方位、全过程的监督。其地位独立于本级党组织，与选举委员会分开，只对党代会负责，并接受党员监督。
2、扩展代表的履职资源，拓宽代表的履职途径
一是建立党代表活动制度。此举的目的是使党代表在党代会召开和闭会期间通过各种途径和形式加强同选举单位或选区内的党员联系，以整合和反映党员的利益诉求。主要有：调研活动：即对群众关心的热点、难点问题进行考察，对重大事项决策前的意见收集和实施后的成效反馈；视察活动：即对党的建设、重大决策贯彻落实，年度计划落实等进行监督，对重大问题、焦点问题形成议案提交党代会研究，形成建议提交讨论，对落实情况进行督查。视察时可约见本级或下级党组织或职能部门的负责人，听取汇报；巡视活动：即对党委、纪委领导班子及其成员开展巡视，可列席党组织的委员会会议；联系活动：一方面为方便联系，在区域党务网站公布代表的基本情况和联络方式，如联系电话、监督电话、电子邮件、家庭或联络站点地址。另一方面建立相关制度，如每周接待制度，每年访谈制度，以及帮扶制度等。
二是建立党代表参事制度。此举目的是在广泛听取党员的意见和建议的基础上，通过询问、质询等形式，体现广大党员的民主权利，实现党代会最高监督职能。主要有：
代表质询制度：即党代会闭会期间，代表团（小组）以询问或质询形式，对党员群众关注的焦点问题，提交党代会常设机构研究决定，并在党代会常设机构主持下向本级党组织提出询问或质询；
代表听证制度：即组织党代表参加有关党内立法、立规的听证会，按照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定，制定党内法规，各级党的委员会决定重大问题，应适时召开有党代表参加的听证会，认真听取党代表意见；
代表评议制度：即每年由党代会常设机构组织党代表对党组织及其职能部门开展民主评议活动，评议内容主要是贯彻落实上级党组织的工作和开展本部门党建工作的情况。评议结果作为考察班子和干部的重要依据；
代表提案制度：即在整合、集中党员意见的基础上，个人或联名向党代会递交提案，通过提案更好地参与党内决策，提高党内决策的质量。
三是建立代表履职保障制度。党代表充分有效地履职，同样需要保障制度的支持。对此主要做到四个保障。
法制保障：应适时出台《党代表工作条例》，重点是明确党代表职权，规范党代表职责及其活动，使代表活动有章可循。根据各地试点经验，代表的权力与义务可概括为“五权”，即选举“三委”（委员会、党委会、纪委会）委员及候补委员；选举出席上级党代会和党代表会议代表的选举权；审议“三委”工作报告，讨论决定本地区政治、经济、社会发展、党的建设等方面重大问题的审议权；监督“三委”工作及督促、检查本选举单位党组织工作的监督权；代表党员群众对党委工作提出意见建议，并要求限期答复的建议权。
经费保障：根据群众评议和组织考核情况建立梯度补贴制度，活动经费列入本级财政预算，也可部分由党费开支。
时间保障：党代表多数为兼职，有必要从制度上保证党代表有相应的履职时间。另外还应按一定比例设专职代表，这方面是否可与建立党代会常设机构作通盘考虑。
组织保障：党代会、党代表的常任制带来了是否建立党代会常设机构的问题。一些试点县市将党委的组织部门作为党代会常设机构。学术界提出“对接式”的观点，即将党的全委会“对接”为党代会常设机构，成为党的权力机关，常委会成为党的执行机关。本文以为：出于为党代会、党代表常任制提供服务和保障考虑，有必要建立相应的常设机构。机构的设计是否可以遵循这样三条标准：其一，党代会既为常设制，其所拥有的最高决策权和监督权的实现形式不存在转移问题，因而它的常设机构的设置及其管理不应也不宜转移出党代会自身范畴之外；其二，能满足党代会改制的需要，即有利于党代会、党代表常任制发挥应有的作用；其三，建立常设机构，也不宜给党内现行体制带来过大过急的冲击和调整。有鉴上述，它的常设机构可否先试作为党代会的内设机构如秘书处性质而设置，其功能主要是在党代会闭会期间为党代表的正常履职和组织召集党代会年会等提供服务和保障。
期望常任制党代表发挥新的作用，邓小平同志早在党的八大修改党章报告中已作了预测：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，更具有代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当方式，监督党的机关工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”
四、怎样为常任制党代会的运行和发展提供思想文化保障
我们党是按照马克思主义原理建设起来的党，党代会是我们党内民主的最高形式。从本质上说，党代会制度的革新发展是党内民主发展的要求与反映，从党代会试行常任制的实际过程来看，新制度带来的变化不仅是党代会自身的，并且涉及党内生活的各个方面。这种变化客观要求广大党员的思想观念也必须有—个相应变化。否则，制度变了，党的生活方式变了，党员的思想观念跟不上，新制度不仅运转不好，而且极有可能变回来。因此，在党代会试行常任制过程中，我们还有一项重要任务，那就是同步推进以提高党员民主意识为核心的党内民主文化建设。可以说这项任务既是试行工作的基础工作，也是试行工作不可或缺的重要组成部分。就党内民主文化建设而言，我们在这方面还相对处于滞后的状态，其主要原因一是特权和专制在我国有着深厚的历史土壤，社会缺失民主传统，党员的民主意识普遍还不强。部分党员对自身在党组织中的主体地位的认识还不足，有的还自觉或不自觉地把自己放在党内生活的客体位置，对党组织和党内事务的关注程度不高；二是尽管这些年来党内民主发展很快，成效明显，但在一些方面还停留于思想作风建设的层面，仍聚焦于党的领导干部发扬民主的雅量和修养之上；三是我国经济文化尚不发达，党内民主赖以生存、发展的经济基础还比较薄弱。应当承认：思想文化建设比起制度革新来要缓慢得多，困难得多。对此，我们既不能毕其功于一役，也不能松手慢慢来，而是要将制度变革与思想文化建设统一起来，做到互为促进。为此，建议在党代会试行常任制的过程中，对党员开展主体意识、权利意识、参与意识的宣传教育。当然，这样三种意识的宣传教育活动并不能涵盖或替代党的民主文化建设的全部内涵。但是，从支持和保障党代会常任制的试行和发展来看，将上述三种意识的宣传教育纳入试行工作之中还是极有必要的。
一是主体意识的宣传教育。开展主体意识的宣传教育，一方面是让广大党员在党代会试行常任制的过程中进一步明确自己的主体地位，增强主体意识，以主人翁精神参与到党代会试行常任制中来；另一方面要求各级党组织和党员领导干部进一步树立党员是党组织主体的观念，尊重党员的主体地位，充分发挥党员主体地位在党代会试行常任制中的作用。开展主体意识的宣传教育，不在于一时的高潮，而在于通过一定的载体和形式，以日积月累的渐进，逐步形成氛围。
二是权利意识的宣传教育。党员的民主权利是以党章和其他法规形式确认的党员在党内应有的权力和利益，也是党员在党内主人地位的体现。党代会试行常任制从本质上说是党内民主发展的反映和需要，在试行过程中体现党员民主权力的一个重要的方面是：选举党代表并且通过他们代表党员参与、决定党内事务，选举和监督党组织的各级领导人。开展权力意识的宣传教育，就是要让广大党员明确自身权利，珍惜拥有的权利，在与党代表之间即“授权”与“被授权”的关系中，做到“授权”充分，并且关注所授权利的实现程度，积极支持党代表的履职。
三是参与意识的宣传教育。江泽民同志曾指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证，要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。”目前在党内生活中相对突出的问题是党员参与党内事务的渠道还不畅，机会也少，时间一长，部分党员的参与积极性还不高，对党的路线、方针、政策关心、理解还不够。在党代会试行常任制的过程中，如果多数党员不关心、不参与党代会常任制的试行实践，仅仅只是少数党的领导干部或是党代表在操心忙碌，那么这样的试行是难以走向成功的。开展参与意识宣传教育，宜同时加强这方面的制度建设，通过具有可行途径、程序及形式的制度来支持和保障党员积极参与党内事务的管理，让广大党员在“参与”实践中将参与意识转化为自身的一种责任感、使命感，使包括党代会制度革新在内的新时期党的各项建设成为广大党员的自觉要求。
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