试论体育管理体制与中国体育管理体制改革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,试论论文,中国体育论文,管理体制改革论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘 要 阐述了体育管理的概念、本质和政府管理型体制、社会管理型体制、结合型管理体制的不同特点，分析了体育管理体制的影响因素；对中国体育管理体制的特点进行分析，阐述了中国体育管理体制改革的外部和内部环境因素，并对中国体育管理组织系统的现状和体育改革的主要趋势进行了分析和预测。关键词 体育管理体制，政府管理型，社会管理型，结合型，中国，外部环境因素，内部环境因素。
Sport Management System and Reform of Chinas System
Sun Keyi Qin Chunlin
Beijing University of Physical Education，Beijing 100084 Beijing University of Physical Education，Beijing 100084
Abstract The paper explicated the concept，essence，patterns and contributing factors of sport management system，and the characteristics of different patterns such as government-run，society-run and mixed system.Characteristic features of Chinas system，internal and external conditions for the reform of sport management system of China were analysed.The current state of organizational system of Chinas sport and the main trend of reform in this regard were also presented.
Key words sport management system，government-run patternn，society-run pattern，mixed pattern，China，internal condition，external condition
在世界迈步跨向21世纪的今天，中国的体育管理体制改革已经走到了关键的一步。一方面，改革以更大的力度和更高的速度向纵深发展，一连串令世人眼花缭乱的改革措施纷纷出台，协会制、俱乐部制、体育市场、群体社会化等等已从神话逐渐成为现实；另一方面，新的困惑又在时时挑起人们的疑虑：从福利体育向消费体育转变是否会改变中国体育的社会主义性质？中国的社会经济实力是否堪受社会化体育的重负？管理机制的转换是否会导致金牌的丧失？
改革的不可逆转与困惑的不可避免交织成人们矛盾的心态。表现在改革的行动上，则是时而勇往直前，时而步履蹒跚。然而，机遇是一纵即失的。为了跟上国家政治经济体制改革的步伐，为了在改革中求生存、求发展，中国体育必须尽快地走出困惑。
本文不拟一一回答，也不可能一一回答体育管理体制改革中存在的种种问题。本文的目的是试图通过分析：第一，体育管理体制的本质、分类及其影响因素；第二，中国体育管理体制的特点与体制改革的动因；第三，中国体育管理体制改革的主要趋势，为中国体育改革提供一条可能的思路，以供决策时参考。
1 体育管理体制的本质、分类及其影响因素
1.1 体育管理体制的概念和本质 体育管理体制是体育管理的机构设置、权限划分、运行机制等方面的体系和制度的总称，是实现体育总目标的组织保证。
由于一个国家的体育总目标总是反映着某些社会集团或者是全民的利益，因而体育管理体制实质上既是这些社会集团在体育领域中权力和利益分配的结果，也是它们在体育领域内各自权力和利益的组织保障。
在现代社会中，体育领域内的权力和利益通常归政府或社会（以各种社会体育组织为代表）所有，或者由它们分享。权力和利益的归属，决定了体育及其管理体制的性质和形态。在政府享有主要的权力和利益时，体育总是更多地倾向于强调体育的政治和福利性质，体育管理体制即具有集权化的趋势；而当社会享有主要的权力和利益时，则倾向于强调体育的商业和消费性质，体育管理体制具有分权化的趋势。
体育管理体制具体地表现为负责体育事业的领导机构和组织、它们之间的隶属关系和职责范围以及由它们所制订和实施的各种有关规章制度和措施。体育管理体制还表现为这些组织和机构的运行方式、管理方法和控制手段，在研究体育管理体制时，应对这些内容进行重点的了解和分析。
1.2 现代世界各国体育管理体制的主要类型
世界各国体育管理体制的性质、内容与结构各有不同，按照管理权力的归属，可分为政府管理型和社会管理型；这种分类方式没有精确的定量标准，在这两类型之间，存在着中间形态，称为中间型或结合型。
1.2.1 政府管理型 政府管理型体制的特点是由政府设立专门的机构管理体育。政府的权力高度集中，并采用行政的方式进行从宏观到微观等各个层次的全面管理，从制定总体发展规划，直至选拔运动员以及审核与公布运动员、教练员的技术等级等。在另一方面，各种社会体育组织则常常不具备实质性的管理功能。政府管理型体制主要存在于社会主义国家，如前苏联、东欧各国及古巴、朝鲜等，中国在体育管理体制改革之前也采用典型的政府管理型体制。
在前苏联，政府设有体育运动委员会，负责制订与执行重大方针政策及发展规划，建立竞技体育与群众体育体系，建设运动设施，制订竞赛规程与规则，培养人才，宣传出版及组织举办运动会等。在前苏联解体之后，各独立国家虽然建立了领导本国体育运动的新机构，但仍或多或少地残存着原有的痕迹，如俄罗斯仍设立联邦体育委员会，建制为8～10个司。
政府管理型体制有利于集中有限的资源实现预期的目标，缺点是易于抑制社会对体育的参与和支持，因而最终限制了体育的发展。
1.2.2 社会管理型 社会管理型的特点是体育主要由各种社会体育组织进行管理，政府一般不设立专门的体育管理机构，政府对于体育事务很少介入和干预。即使介入和干预，也常常是采用立法或经济补贴等方式间接地进行。
在多数采用社会管理型体制的国家中，管理权力分散于各种社会体育组织之中，因而可称为分权型体制。美国的体育管理体制是比较典型的分权型体制。美国联邦政府中没有体育管理部门，政府不制订体育政策，而且极少直接资助体育。美国“总统健康与运动委员会”实际上只是一个促进大众体育的咨询机构。真正资助美国体育的是名目繁多的社会体育组织，这些组织在机构上是多样化的。其中，美国奥委会被指定为美国业余体育的协调机构，实际上除了选拔组织奥运会代表团外，对其它体育组织不具有支配控制的权力。各单项运动协会负责各自的运动项目，与国家奥委会只有名义上的统属关系。此外，职业体育由各种单项职业体育协会或联合会管理，中学体育由全国中学体育联合会管理，而大学体育则分由三个大学体联，即大学体育联合会、初级大学（大专）体育联合会和大学校际体育联合会管理。这种体制有利于发挥社会各方面的积极性，但在全局上缺乏有效的协调和统一。
在一部分采用社会管理型体制的国家中，政府指定一两个社会体育组织行使体育管理权力。在这种情况下，体育管理权限相对集中，行使权力的组织虽然带有半官方的性质，但本质上仍是具有法人资格的独立社会团体，如日本的财团法人日本体育协会，新加坡的体育管理理事会，西班牙的最高体育理事会等。
1.2.3 结合型 结合型管理体制是由政府和社会体育组织共同管理体育的管理体制。政府设有专门的体育管理机构，或指派几个有关的部门负责管理体育。政府对体育实行宏观管理，即制订方针政策，发挥协调、监督的职能。社会体育组织在政府的宏观管理下，负责体育的业务管理，如制订项目发展规划、各种规章制度，组织训练和比赛，开展大众体育等。
世界大多数国家采用这种管理体制，如英国、德国、法国、韩国和加拿大等国家。结合型体制有利于发挥政府的主导作用和鼓励社会对于体育的支持和参与。但在权限划分和利益分配方面则存在着一定的困难。事实上，由于结合型是一个大体处于中间状态的类型，它们之中有的偏重于政府管理型，有的偏重于社会管理型，因此它们之间也存在着极大的差异。
值得注意的是，目前在体育管理体制形态上存在着一种由两极向中间集中的趋势，一些过去采用政府国家管理型体制的国家，如前东欧集团、中国等，开始容纳社会组织与国家共同管理体育。而一些过去采用社会管理型体制的国家如加拿大、韩国等，政府逐渐深入介入体育事务，并设立了体育管理机构，从而使其管理体制成为结合型体制。如韩国在1982年成立了体育部（后并入文化部改组为文化体育部），加拿大在1973年将健康与业余竞技运动部升格成为准部级单位。
出现这一集中趋势的原因是多方面的，但最主要的是国家政治经济体制变化的影响以及发展体育事业的需要。
1.3 体育管理体制的影响因素
体育管理体制具有不同的形态，可划分为不同的类型，是由于若干因素不同程度的影响，其中主要的影响因素是国家的政治、经济体制、经济发展的速度、文化与传统特点以及体制自身的性质与发展程度。
1.3.1 国家的政治与经济体制 一个国家的政治、经济体制，对于体育管理体制有着决定性的影响。在实行计划经济的国家里，体育被视为国家事业，体育管理体制通常属于政府管理型；而在一个分散、实行市场经济的国家里，体育主要地作为一项产业独立地运行，因而体育管理体制通常属于社会管理型。
与国家的政治经济体制相吻合的程度，是衡量体育管理体制合理与否的主要标准。当一个国家的政治、经济体制发生变化乃至变革时，体育管理体制总要相应地适应这一变化或变革。然而，是主动地还是被动地适应，适应程度如何，则常常是体育管理者面临的严峻课题。
1.3.2 国家经济发展程度 国家经济发展程度对于体育管理体制有着深刻的影响。由于体育自身具有的重要功能，使它成为人们社会生活中不可或缺的一部分。然而，体育毕竟不是物质生产部门，当一个国家的经济发展程度低下、人民温饱尚未能全的情况下，社会就无法也无力承担起支持与发展体育的责任。这时，政府就将面临是承担起这一责任还是放弃体育发展的抉择。
1.3.3 民族文化与传统 民族文化与传统对体育管理体制的影响是间接的，一个国家的民族文化和传统是千百年来流传下来的，它左右着人们的认识及思维方式，影响着个人与个人、个人与社会之间的关系。在东方国家，封建制度延续了几千年，它们的文化中有着重群体、重权威的倾向。因此，在东方国家，即使是在像日本、韩国、新加坡这样经济发达的资本主义国家，体育管理体制也表现出权力相对集中的趋势。相反，在西方文化中，人们重个性发展，因而在西方国家中极少有集权制的管理。在这方面，美国是一个突出的实例。
1.3.4 体育自身的性质与发展程度 体育自身的性质对于体育管理体制的影响是关键性的。在一个国家内部，体育自身的性质受国家政治经济体制等因素的影响。在国家集中了全部或大部分政治经济权力时，竞技体育带有较强的政治化倾向，而大众体育则表现为福利型体育。由于政治行为与福利行为本身就是典型的政府行为。这决定了它的管理体制必然是政府管理型的。
体育的发展程度也对体育管理体制有着很大的影响。随着体育的迅速发展，它在不少发达国家中已成为一项巨大的事业。一方面，如果作为福利事业，它的巨额支出将使政府不堪重负；另一方面，如果作为一项产业，它的高额收入又将吸引各社会利益集团的竞争。在这种情况下，体育管理体制会日渐向社会管理型方向偏移。
此外，国际体育，尤其是奥林匹克运动的发展和变化也对各国体育管理体制产生着影响。奥林匹克运动的日渐强大和它的国际化催促着各国体育管理体制与其接轨，它的职业化和商业化又推动着各国体育的性质向这个方向转移。
2 中国体育管理体制的特点与体制改革的动因
2.1举国体制
自50年代以来形成的中国体育管理体制被称为举国体制。这一体制一直延续了40余年，直至今日。中国经济体制改革，特别是开始建立社会主义市场经济以来，才开始发生了在某种程度上的本质变化。由于举国体制对中国的体育发展产生了并将继续产生深远的影响，因此，需要对它有一个比较彻底的了解。
2.1.1 举国体制的主要特点
举国体制的原有含义，是“在党中央国务院直接领导下的政府领导机构和社会体育组织相结合的”体育管理体制①，是属于结合型的管理体制。然而在它的沿革过程中，这一体制偏离了预先为它所铺设的轨道，一度发展成为一个相当典型政府管理型体制。这表现在以下几个方面：
2.1.1.1 政府行使全部管理职权 1952年，中华全国体育总会成立，当时它的任务是“协助政府组织领导并推进国民体育运动，为增进人民身体健康及为国防与生产服务”②。在法律地位上，它是一个社会体育组织，但是体育总会可以行使部分政府行政权力，它所需的全部经费及事业费统由国家预算开支，因而它实际上是个半官方的体育组织。
1956年，中华人民共和国体育运动委员会章程公布。国家体委是国务院的下属部级政府机构，它的总任务是“负责统一领导和监督全国的体育事业，发展体育运动，以增强人民体质，培养人民勇敢、坚毅和集体主义精神，并向劳动人民进行共产主义教育和劳动卫国教育”③。同年，中华全国体育总会对章程进行了修改，其中关于总任务的条款改为“领导中华人民共和国的业余体育运动”④，具体工作任务从8条减为3条，其中关于制订全国体育运动计划，制订体育制度与规则，负责国际体育事务等职能已不再存在，而只余下宣传推广群体工作与组织竞赛。
事实上，即使如此，中华体总以及后来成立的中国奥委会也并未能继续行使它们的有限职权。体总和奥委会以及它们下属的各种运动协会实际上仅在名义上存在，体委所设的各主管业务的司处取代了这些协会并用它们的名义行使着体育管理职权。
2.1.1.2 国家承担全部经济义务 在这一时期，国家支付着体育事业日渐增长的几乎全部的费用。在竞技体育方面，国家负担从中、小学校队，各级体校直至国家优秀运动队的一切费用。在群众体育方面，国家不仅直接拨发经费，而且通过各全民所有制企事业单位间接地支持着所有职工的体育活动。国家用这笔费用作为投资，通过群众体育增强人民体质，通过竞技体育增强民族凝聚力并提高中国的国际地位。
2.1.1.3 行政手段是主要管理手段 由于政府对体育事业发展承担着全部义务，也掌握着全部权力，因而在这一时期所有的体育行为都是政府行为或政府行为的延伸。行政命令成为体育管理即使不是唯一的，也是最重要的手段。政府文件成为最常用的管理信息，以致各运动项目的运动员等级标准、体育院校的专业设置、运动员伙食、服装供应标准等纯业务性或学术性事务，均通过政府文件加以规定。
2.1.2 对于举国体制的历史评价 建立举国体制的理论依据是社会主义体育的人民性，由于将体育界定为人民的事业，而国家代表着人民的利益，体现了人民的意志，体育由政府直接管理就成为一种必然。
在实践方面，举国体制是社会主义计划经济在体育管理体制方面的体现。在改革之前，我国的总体社会结构中，国家几乎占有着全部重要的资源。以这种占有为基础，国家对全部的社会生活实行着全面的管理。在这一社会结构中，体育不可能，也不应该游离于国家政治、经济体制之外。
在历史上，中国解放之前长期处于政治上分裂与混乱，经济上屡次濒临崩溃的状态。在这种情况下，采取集中管理的方式治理国家有利于国家的统一与发展，因而是必要的，实际上也是相当有效的。举国体制与当时国家的政治经济体制是一致的，因而发挥了很高的效率，用极有限的人力、物力和财力在短时期内在旧中国的废墟上迅速重建了中国的体育，并把中国推向了体育大国的位置。
2.2 中国体育管理体制改革的动因
尽管举国体制对中国体育的发展起到过重要的积极作用，然而在社会的发展过程中，尤其是在改革开放以来建立社会主义市场经济的过程中，它表现出与社会环境的日益不适应。为了体育事业的生存与发展，一场根本性的变革已经势在必行。体育管理体制改革之所以成为必然的趋势，是系统内、外环境因素交互影响和作用的结果。
2.2.1 中国体育管理体制改革的外部环境因素
2.2.1.1 中国的改革开放和社会主义市场经济的确立 中国的改革开放，尤其是社会主义市场经济体制的逐步确立，使中国的社会结构发生了巨大的变化，一个全新的格局正在形成。这场变革的背后，是各社会集团间权力和利益的再分配。中国社会的日渐成熟，使得政府有可能把一部分权力和利益移交给社会。“小政府，大社会”的提法，正是对于这一趋势的形象描绘。在国家总体结构发生变化的前提下，体育再也不可能躺在计划经济的摇篮里高枕无忧了。在改革的浪潮的冲击下，中国的体育管理体制改革已到了刻不容缓的程度。
2.2.1.2 社会力量的加强 由于利益和权力的再分配，国家对于体育的支持程度与管理权限将不可避免地减弱。体育将不得不转向社会寻求支持。近年来国民经济的迅速发展，社会财富的高速增长，社会各界对于体育价值认识水平的提高，使得社会方面有可能对体育提供部分的必要支持。虽然目前这一支持还是有限的，但随着经济的继续发展和社会力量的进一步加强，来自社会方面的支持将变得日益重要，从而使社会成为支持和管理体育的至关重要的力量。
2.2.1.3 体育自身的发展 在当代大体育面前，脱胎于计划经济的举国体制在统管全国体育时已经开始力不从心。而体育的国际化，使得当前国际体育中的职业化、商业化的浪潮加倍猛烈地冲击着举国体制。中国的体育要在国际体育中屹立于民族之林，就必须正视时代的潮流，对自己进行一番脱胎换骨的改造。
2.2.2 中国体育管理体制改革的内部环境因素 中国体育管理体制改革的内部环境因素，主要指由于这一体制本身存在的弊端而造成的不能适应中国市场经济的改革，从而阻碍了中国体育进一步发展的种种现象。
由于举国体制过度地强化了政府的权力，因而抑制了社会参与体育的积极性，阻塞了寻求社会支持的渠道；另一方面，政府的体育管理机构又陷入了微观管理事务中不能自拔，反而削弱了宏观管理的职能。
由于过分地依附于政府，使体育丧失了自我完善和自我发展的机制，对于政治和经济的任何变化都将引起它波动和振荡。因而，中国体育对于环境的适应能力较低，使体育事业的发展多次受到挫折。在三年自然灾害和文化大革命中，竞技体育的急剧衰落和群众体育的极度萎缩是最为突出的实例。
由于举国体制的计划经济与人治色彩，使体育在现阶段无法按照自身的规律正常发展。建立举国体制的初衷是着眼于增强人民体质，但由于在实际运动中过分追求竞技体育的政治效应，造成了竞技体育和大众体育之间的比例失调。
在市场经济体制下，体育从上层建筑领域划入第三产业。这种分类上的变化，反映了对于体育的新的本体认识。过去几十年建立的国家体育事业部门被列入了生产领域，成为为人民体育需求进行体育服务生产的劳动生产部门。体育的经济功能在市场经济条件下将得到强化，从而使体育成为一项新型的产业。显而易见，体育性质和功能方面的转变，必然导致管理体制和管理方法的转变。
在诸多内外因素的推动下，中国的体育管理体制改革在20世纪80年代迈出了第一步，并已取得了巨大进展。
3 中国体育管理组织系统的现状和体育改革的主要趋势
3.1 中国体育管理体制改革方向的环境条件 在对中国体育管理体制改革的方向和前途作出任何预测之前，必须设定它在今后所处的环境条件。目前可供参考的环境条件有：
1) 中国是一个社会主义国家，中国的社会主义性质是建立在公有制为主体，其他所有制形式逐渐发展的基础上的。相对于西方国家而言，在中国国家对于生产资料和社会财富的较高占有程度决定了中国政府是一个强有力的政府，它将对于包括体育在内的社会生活保持有效的管理。
2) 中国将坚持改革开放的方向，继续向市场经济过渡。因此，中国的社会结构将进一步得到调整，社会力量将进一步发展壮大。然而，这一演变将是有限度的，即不能改变中国的社会主义性质。
3) 中国的经济将保持迅速发展的势头，人民生活水平的提高，余暇时间的增加将强化人民对于文化生活，包括体育的需求，为中国体育走向市场提供了先决条件。
4)中国体育将进一步发展与成熟，成为一项日渐庞大的社会产业，从而对体育管理体制提出更新和更高的要求。
3.2 中国体育管理体制改革的主要方向和特点 1)随着国家进一步深化改革开放和市场经济的建立，国家总体社会结构的调整，国家与社会各方面在体育领域内的责任、利益和权力将会得到重新分配，直至在共同利益的基础上取得平衡。届时中国体育管理体制将成结合型的符合初衷的举国体制。
2) 政府与社会体育组织的管理权限将会得到合理分配，即政府行使宏观管理职能，而社会体育组织行使业管理职能。管理权力的分配和分工，将使体育管理的宏观职能和微观职能得到全面的加强。
3) 弱化了政府微观管理职能之后，各级政府，尤其是地方政府将减少对于体育的直接干预，而各种社会体育组织将对体育业务实行统一的有效的管理。在横向干预减少的同时，体育管理组织系统将由目前的“条块矩阵体系”逐渐向垂直体系过渡。政府与社会体育组织对于体育的主要管理权力将在体育系统内部有机地结合起来并得以实现，形成体育系统内部的决策机制，从而使体育得以自我发展和自我完善。
4) 结合型体制内管理机制将遵循市场经济运行规律，由行政型管理向经营型管理过渡并采用法律、经济、行政等手段相结合的综合管理方法。
5) 由于中国经济、文化发展的不平衡，多元化管理体制将保持相当一个时期。在部分经济落后、文化闭塞的地区，由于社会经济力量薄弱，不足以承担支持和管理体育的责任，政府管理型体制仍将不得不保留下来，而在少数经济高度发达、体育市场发育成熟的地区，不排除出现社会管理型体制的可能。
6) 由于体育管理体制受社会政治经济体制和经济发展程度的严格制约，也由于中国体育长期划归上层建筑所遗留下来的痕迹，中国的体育管理体制改革将滞后于中国的经济体制改革；而当国家经济体制改革基本完成，国家经济达到较高水平时，体育将得到高速的发展，体育管理体制的改革届时将以极大力度和极高的速度最终完成。
（收稿日期：1994-007-10）