市场失灵与政府失败——公共选择理论对政府与市场关系的思考及其启示，本文主要内容关键词为：政府论文,市场论文,启示论文,理论论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 在市场经济体制下，政府干预经济生活是为了纠正市场失灵，但政府的干预是有局限性的，同样可能失灵。西方公共选择理论对这个问题作了较系统的思考，提出了一套防止和纠补“政府失败”的具体措施。这一理论对于我们处理好社会主义市场经济条件下政府与市场的关系具有启发意义。
关键词 公共选择理论 市场经济 市场失灵 政府失败
如何正确处理好政府与市场的关系，这是事关我国社会主义市场经济能否顺利发展的一个重大问题。在市场经济体制下，政府必须干预经济生活，履行经济职能。一方面，政府能够在某种程度上调节市场运行，弥补市场缺陷，纠正市场失灵；另一方面，政府并不是万能的，政府的行为有其局限性，同样会失灵或失败。因此，为了保障社会主义市场经济的顺利运行，必须充分认识市场经济条件下政府行为的限度或局限性问题，确定并履行好政府的职能，以防止政府失败。在这方面，被人们称为“新政治经济学”或“政治的经济学”的公共选择理论（Publicchoice theory）己作了较系统的思考， 提出了一套完整的“政府失败”或“政府失灵”（government failure）理论。这可以说是对西方发达国家市场经济发展过程中政府与市场关系特别是政府失败现实的一种理论上的反思，对于我们处理好社会主义市场经济条件下政府与市场的关系问题具有一定的启发、借鉴意义。
一
市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式。在西方市场经济发展的早期，人们一般认为，市场本身能有效配置各种社会资源，并引导微观经济主体朝向有利于社会的方向发展；资本主义政府则采取一种放任主义的态度，其主要职责是保障市场经济运行的外部条件。随着自由资本主义向垄断资本主义过渡，资本主义市场经济所固有的一系列弊端如失业、贫富分化、周期性经济危机更加严重，特别是1929～1933年的大经济危机，使人们清楚地认识到市场机制本身的局限性，这在客观上促使了凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府干预，特别是通过宏观财政政策和货币政策来调控市场经济运行。二战后，凯恩斯主义成为西方经济学的主导学派，各主要资本主义国家普遍采取了干预主义政策。
从西方市场经济的理论与实践来看，市场的缺陷及市场的失灵被认为是政府干预的基本理由，或者用布坎南的话来说，“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”〔1〕。 在市场体制下，社会资源的配置是通过价格机制的作用来实现的，但市场调节及价格机制发生作用有一定的前提条件，而且市场本身不是万能的，“市场不是理想的，存在着市场失灵”（P·A·Samuelson语）。 因此需要由政府来调节市场机制，弥补市场缺陷，纠正市场失灵。具体表现在这样几个方面：（1）市场机制不能解决宏观总量的平衡问题。 市场失灵导致宏观总量失衡，市场机制不能控制通货膨胀，因而必须依靠政府的宏观财政政策和货币政策来解决这个问题，这正是各资本主义国家在实践中的普遍做法。（2）市场机制不能解决国民经济的长期发展问题。 因为这种机制不能预测未来的经济变化，无法掌握复杂的需求结构，而且它的调节具有短期性。因此，资本主义国家往往通过制定和实施经济计划来解决这个问题。（3）市场机制难以调整和优化产业结构。 因为在现代市场经济条件下，资本和劳动的流动困难、市场垄断对市场机制的破坏以及靠市场调节要付很高的代价。因此，西方资本主义政府干预的一个重要的内容是通过制定和实施产业政策，实现产业结构的调整。（4）市场机制不适应于公共物品（public goods）的有效生产。 市场机制对于私人物品的生产有效，却不适应于公共物品的生产，它不能使公共物品的生产达到最优水平。因此，在西方各国，公共物品主要由政府来组织生产和供应，政府通过征税获得收入，然后用于公共物品的生产。（5）市场机制难以解决外部效应（Externality）问题。外部效应有正负两个方面，社会为了达到最大的经济效果，应该鼓励那些能够带来正外部效应的生产活动，限制那些带来负外部效应的经济活动，但靠市场机制无法达到这一目的。因此，西方国家的一种做法是通过制定法规（如特定的排污标准及征收污染费），并明确规定公民的权利而使外部效应内在化。（6）市场机制无法防止垄断。因此，对于自然垄断，西方政府通常采取替代市场来组织公共事业的生产来防止，或通过价格管制的办法来纠正；对于市场垄断则通过制定反托拉斯法来加以限制。（7）市场机制不能解决收入分配不公问题。 它能较好地解决效率问题，却不能解决公平问题。市场机制容易导致分配不公，主要原因是市场经济条件下的机会不均等特别是财产、个人能力和教育程度的差别。因此，西方各国普遍采用税收政策和社会保障制度来调节收入分配。 （8）市场机制本身易受破坏。市场经济是法制经济，它的正常运行以一定的规则及契约关系为前提，如果这些规则被破坏，那么市场机制就会失败。因此，西方国家政府的一个重要任务是通过经济立法来保证市场机制的正常运行。
由此可见，西方各国政府在市场经济中扮演着重要角色，它们采取了一系列行为来干预或调节市场机制，既要保证市场运行的外部条件，又要作为这市场机制的补充。这些干预措施起到了一定的作用，特别是在二次大战后二三十年里保证了资本主义经济的持续“繁荣”。然而，人们逐步发现，如同市场本身是有缺陷的，市场会失灵一样，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失灵将给社会带来更大的灾难，造成更大资源浪费。特别是70年代，西方国家出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象更使人们清楚地认识到这一点。这就促使人们通过分析非市场的集体决策过程来探讨国家干预失误的原因，如同分析市场失误的原因一样，“把用以调查市场经济之缺陷和过失的方法同样应用于国家和公共经济的一切部门”〔2〕。 西方公共选择理论及其政府失灵论正是在这样的背景上形成和发展起来的。
二
公共选择论往往被称为现代经济学的最新分支之一，但更恰切地说，它是经济学和政治学的交叉学科。用公共选择理论之父布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”，“它是观察政治制度的不同方法”。〔3〕按照美国学者缪勒（Dennis C.Mueller）的说法，公共选择理论可以定义为非市场决策的研究，或简单地定义为将经济学运用到政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等等。然而公共选择所使用的是经济学的方法，它的基本假定就是经济学的“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者。〔4〕日本学者小林良彰则认为， 公共选择研究不是抛开市场因素只限于政治领域，而恰恰是着于市场与政治的不足之处，试图使经济和政治理论相互弥补，以就现实的问题进行探讨。〔5〕由此可见， 公共选择理论就是应用经济学的理论假定和分析方法来研究非市场决策或公共决策（特别是政府决策）问题一个新的研究领域。它以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点；分析政府行为的效率并寻找使政府最有效率工作的规则制约体系则是公共选择理论的最高目标；而“公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件”〔6〕。
公共选择从经济学的方法出发来研究非市场或政府——政治过程，它所使用的经济学方法，按照布坎南的说法，可以归结为三种因素，即方法论个人主义，经济学的交换范式和经济人假说。所谓的方法论个人主义，也就是把作为微观经济分析的出发点的个人同样作为集体行为的出发点，将个人的选择或决策当作公共选择或集体决策的基础。因此，公共选择理论注重分析集体行为中的个人（投票者、政治家、官员等）的行为，力图揭示个人行为是如何通过政治过程而对集体行为及经济活动产生影响的。所谓的经济学交换范式，也就是将经济学看作一门交换的科学，用经济学交换范式来最后塑造模式政治，将政治和政治制度唯一或主要地归因于复杂交换、契约和协议，简言之，把政府——政治过程看作一种类似于市场的交换过程。所谓的经济人假说，也就是把人看作有理性的利己主义者，认为个人天生追求效用或利益的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。公共选择理论家以这一假说来说明政府及其官员的行为动机，指出政府及其官员所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。
公共选择理论家们用上述的经济学方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题，这是公共选择理论的一个核心主题。布坎南在《公共选择理论》（1972）一书中说过，公共选择学派想要做的事情是，把40年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法，完全不变地用来研究国家（政府）和公共经济的一切部门；依该学派之见，揭示市场制度的缺陷是一件好事，深入研究政府干预的逻辑及局限性，进而完善政府干预也是一件好事。它无非是要设计一种模式来说明西方民主社会中左右“公共物品”的生产和供应的决策过程，指出政府干预行为的限度尤其是分析政府失败的原因，并提供改进的措施。
公共选择学者对政府干预行为局限性或“政府失败”的表现及原因进行了较具体深入的研究。在他们看来，这种局限性或失败主要有如下四个方面：
第一，公共决策失误。公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论家们认为，公共决策作为非市场决策有着不同于市场决策的特点，如市场决策以个人作为决策主体，以公共物品为对象，并通过完全竞争的经济市场（即用“美元选票”来购买私人物品）来实现；而公共决策以集体作为决策主体，以公共物品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场（即用投票来购买公共物品）来实现。因此，公共决策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。这非但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来巨大的资源浪费及社会灾难。
在公共选择理论家看来，导致公共政策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益， 阿罗的不可能定理已表明了这点；布坎南也指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。〔7〕（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种决策体制（如直接民主制、代议民主制）或决策方式（投票规则）因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。例如，在代议民主制中使用少于全体一致规则，会出现多数人压迫少数人的情况。（3）决策信息的不完全性。 决策信息的获取总是困难而且需要成本的，不管选民还是政治家拥有的信息都是有限的，因而许多政策实际上是在信息不充分的情况下做出来的，这就很容易导致决策失误。（4 ）投票人的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于目前的影响；而政治家为了谋求连任，就会迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从长远看弊大于利的政策。
第二，政府扩张或政府成长（Government growth）。 帕金斯定律早已证明，政府自身具有扩张的本性。近两个世纪以来特别是二战后，西方国家的政府迅速膨胀。以美国为例，1987年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的34%，而在1949年占23%，1929年占10%。〔8〕对于为什么会出现政府扩张，公共选择理论家们从五个方面加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3 ）利益团体的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。 〔9〕公共选择理论家们特别指出，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”导致政府预算具有不断扩大的趋势。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”（Internalities），有如外部效应成为市场失灵的一个原因一样，“内部效应”被认为是政府失败的一个重要原因。政府扩张导致社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少；政府开支的增长，还是引发通货膨胀的一个诱因。
第三，官僚机构（Buraucracy）的低效率。与前一点密切联系，官僚机构效率低下。公共选择理论家们分析了官僚机构低效率的几个基本原因：（1）官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞争。 由于没有竞争对手，就可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构，增加工作人员，提高薪金和办公费用，造成大量浪费。（2）政府官员缺乏追求利润的动机。 由于政府官员不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，与公司老板不同，政府官员的目标并不是利润的最大化，而是规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。（3）缺乏对政府官员的监督。 作为监督者的公民完全可能受到被监督者的官员的操纵，因为被监督者的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不利于公共利益。
第四，寻租（rent-seeking）。所谓寻租也就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”（缪勒语），而所谓的租或租金，按布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。缪勒在《公共选择Ⅱ》一书中将寻租分为三类，即（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府订货中的寻租。 有些公共选择学者还注意到，政府及其官员在寻租过程中未必都是被动的角色，而可以充当主动者，这就是所谓的“政治创租（Political rent creation ）”和抽租（rent extraction）”问题。寻租活动导致“政府失败”， 因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不同政府部门官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。
公共选择学者进而提出克服政府干预行为局限性，避免政府失败，改善政府机构工作效率的种种措施。其一，进行宪制改革。在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失败，最关键的是要在宪制上做文章。布坎南认为，要改进政府——政治过程，首先必须改革规则。因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择”〔10〕布坎南等人着重从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济和政治活动者的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免决策失误。
其二，在政府机构内部形成竞争机制。公共选择理论家们认为，只要打破公共物品生产的垄断，在政府机构内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。他们提出了建立这种竞争机制的一些设想。例如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务，使这些机构之间展开竞争而增进效率（城市供水系统、公交系统就可以采取这种办法）。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者（如美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，却承包给私人建筑公司）。还有，当一个国家大，人口多，事务多，可以在不同地区设立相同的机构展开竞争，也就是说，加强地方政府之间的竞争。
其三，对政府的税收和支出加以约束。政府活动的支出依赖于赋税，因此，对政府的税收和支出加以约束，就从根本上限制了政府的行为框架，抑制政府的过度增长或机构膨胀。这种约束可以从政府预算的程序和预算的数量两个方面入手：前者要求在批准程序上注意保持收支平衡；后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂起钩来，并保持在一定的比例内。
其四，引进利润动机。即在政府机构内建立激励机制，使政府官员树立利润观念。允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主处置权，例如，可直接分享成本节余，或作为奖金津贴以及其他各种福利项目发放。当然，这种利润动机容易造成虚假的或损害公众利益的节余（如巧立名目乱收费，以一定的资金提供尽量少的公共服务等等），为此必须与建立竞争机制相配套，并加强监督。
三
综上所述，公共选择理论是一种用经济学的方法来研究非市场决策或政府——政治行为及过程的“新政治经济学”，它的主要目的是通过对政府——政治过程的经济学分析，寻找当代西方国家所面临的财政赤字、通货膨胀、高失业率、政府机构膨胀、效率低下、资源浪费等经济——政治困境的原因及对策。作为当代西方经济学新自由主义或新保守主义思潮的一支中坚力量，公共选择理论及其政府与市场关系论具有明显的局限性。它过分地依赖于“经济人”假说，并把政治过程与经济过程加以机械类比，把商品经济的交换原则无限制地运用于政治领域；它掩盖了当代资本主义国家（政府）的阶级实质，没有把西方政府干预行为的局限制性以及政府失败与资本主义的生产关系以及资本主义社会的基本矛盾联系起来考察，而把资本主义政府谋取私利的特性推广到所有的政府（包括社会主义政府）；公共选择理论家也往往因政府干预行为的局限性而得出反对国家干预，要求放任自流的保守主义结论。此外，它对政府失败的分析并不是要推翻资本主义制度，而是要维护、改善这一制度，特别是要通过完善政治过程及民主技术来达到这一目的。因此，公共选择理论不过是一种改良主义理论。
但是，另一方面，作为当代西方经济学的最新流派之一，公共选择理论具有创新、合理和可供借鉴之处。从理论上说，公共选择理论作为经济学和政治学的交叉研究领域，对于现代经济学和政治学都具有一定的创新和方法论意义。从经济学的角度看，它把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的关系，特别是政治对经济的巨大影响，政治过程与经济过程相互交织的现实。从政治学的角度看，公共选择理论从经济的方法入手分析政治问题，为政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径，是对现代政治学研究的一个有益的补充。因为政治是经济的集中表现，政治领域无时无刻不包含着经济的因素，政府行为及政府的公共政策不可避免地包含有经济的方面；政府的运作也必须遵循理性原则，政府机构及其官员在许多情况下必须考虑损益问题，力求以最小的代价获取最大的利益。
从实践上说，公共选择理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇为深刻的分析。它在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话，揭示了西方代议民主制的内在矛盾，指出了过半数规则以及其他投票规则的缺陷、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的公共政策。公共选择理论在一定程度上指出了这样一种事实，即当代西方国家所面临的“滞胀”及其他经济问题，原因主要并不在经济方面，而是在政治方面，即在于政治过程中人们的利己行为而现行的政治决策规则却不能加以有效的驾驭。它分析了政府成长或扩张的原因，指出了政府失败的种种表现及成因，并提出克服政府失败，抑制政府成长，改善政府机构工作效率的某些设想或建议。所有这些都包含着合理的成分。
公共选择理论及其政府失败论是现代西方市场经济发展的产物，是对西方市场经济发展中政府与市场关系实践的一种理论反思，尽管它有种种缺陷，但的确也指出了市场经济条件下政府与市场关系的某些共性，指出了政府干预行为的限度和政府失败的表现及原因。我国目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的过渡或转变时期，最近公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标的建议》明确提出要在未来的15年内建立起较为完善的市场经济体制，当务之急是解决好政府与市场的关系尤其是宏观调控与市场调节的关系问题。公共选择所指出的政府失败的现象，如决策失误、政府机构膨胀、效率低下、寻租行为在我国目前也是存在的，有的还相当严重。因此，公共选择理论对于政府与市场关系尤其是政府失败问题的讨论，对于我们在社会主义市场经济的发展过程中，处理好政府与市场的关系，合理而有效地发挥政府的经济职能，避免政府失败具有一定的启发意义。
首先，它提醒我们必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的适度性和局限性问题。公共选择理论告诉我们，市场是不完善和有缺陷的，市场会失灵，需要政府的干预或调节。然而政府在履行经济职能时，并不总能起到弥补市场缺陷或市场失灵的作用，市场不能解决好的问题，政府不一定能解决得好；政府本身也不是万能的，它也会失败。因此，在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我们必须把握好政府干预行为的限度，确定好这种干预的范围和内容，明确政府应当补充市场机制，而不是取代这种机制。
其次，它提醒我们必须随经济体制的变革，及时地进行政治体制及行政体制的改革，特别是要大力转变政府职能。公共选择理论告诉我们，经济过程与政治过程是相互联结的，政治过程的缺点将对经济产生不良的影响。因此，为了使社会主义市场经济体制更快地建立起来和更好地运行，必须及时进行政治及行政体制的改革。目前特别要注重政府职能的转变，必须根据市场经济运行的内在要求进行机构改革，强化计划、财税、中央银行一类的宏观管理机构以及国有资产管理、工商管理、审计一类的经济核算部门。当前在两种经济体制的转换过程中，要特别避免用计划经济的手段来管理市场经济。
再次，它提醒我们必须加强法制建设特别是实现公共决策（政府决策）的法制化。公共选择理论强调立宪改革，注重宪法、法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革，这有合理性。市场经济是法制经济，现代化社会也是法制社会，市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证，政治的和社会的生活也必须依靠法律来规范。因此，在向市场经济的过渡中，我们必须加强法制建设，特别是注意公共决策的法制化，将公共政策的制定和执行纳入法制化的轨道，优化公共政策制定和执行系统，完善决策体制和决策规则，提高政策制定和执行的质量。
最后，它提醒我们必须正视市场经济条件下政府行为的经济人特征，并适当考虑政府行为的经济效益。社会主义的国家政府无疑是代表广大人民群众的根本利益的，政府工作人员应是人民公仆，必须全心全意为人民服务。但我们不能因此而忽视政府部门及其工作人员对自身的利益追求，应该承认其合理的自利动机，把理想与利益有机地结合起来，这样可调动其积极性，抑制寻租及腐败。同时，导致政府机构低效益的一个方面的原因是没有降低成本和激励因素，缺乏经济效益的审计。根据公共选择理论，可以采取经济方法对政府的行为特别是公共开支项目进行损益分析，以此评价项目的净收益及政府的绩效。
注释：
〔1〕〔3〕〔10〕詹姆斯·M·布坎南：《自由、 市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第13，12、20，22页。
〔2〕享利·帕日：《美国新自由主义经济学》， 北京大学出版社1985年版，第122页。
〔4〕Dennis C.Mueller:Public Choice Ⅱ,Cambridge University Press,1989,pp.1～2.
〔5〕小林良彰：《公共选择》，经济日报出版社1989年版，第 11页。
〔6〕参见《自由、市场和国家》，第280页。
〔7〕See J.Buchanan,"A Contractran Paradigm for ApplingEconomics",American Economic Review,No.5,1975,pp.225～230。
〔8〕〔9〕Dennis C.Mueller:Public Choice Ⅱ ,Cambridge University Press,p.320.pp.322～343.
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