整体政府：分割模式的一场管理革命，本文主要内容关键词为：模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326（2010）05－0033－10
以碎片化① 为显著特点的分割管理模式，具体表现在行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分散与分割。这种分割管理模式形成于工业革命时期，以分工和专业化为理论指导，其目的是为了满足工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需求。应该说，适度的分工和专业化有助于提高效率，但随着分工越来越细，产生了部门林立、部门间职责交叉重复、部门间协调成本和社会交易费用加大等弊端，反而降低了效率和增大了成本。特别是随着网络化、信息化的快速发展和普遍应用，随着工厂经济日益被网络经济所代替，信息技术革命推动组织变革和公共管理方式转型的趋势越加明显，分割管理模式的弊端也更加突出。实践家和学者通过对传统官僚制和西方新公共管理运动的深刻反思，构建整体政府日益成为一个共识和当代行政改革的新理念。整体政府适应了现代经济社会发展的要求，是分割模式的一场管理革命。
一、分割管理模式的形成及其弊端分析
从历史的观点来分析，分割管理模式源于18世纪中后期亚当·斯密（Smith）的“劳动分工原理”和19世纪弗雷德里克·泰勒（F.W.Taylor）的“制度化管理理论”。斯密在《国富论》中提出，在劳动生产率上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果。[1](P5)泰勒的“制度化管理理论”强调专业化分工，强调把业务过程分解为最简单、最基本的工序，这样工作人员只需重复一种工作，熟练程度大大提高，同时对各个业务过程实施严格控制。的确，在工业革命后形成的工厂经济时代，“分工出效率”在社会生产和管理领域得到了广泛应用和充分应验，并形成了层级节制的金字塔式组织结构和部门化管理方式。
20世纪初期，以专业分工、等级制和非人格化为特征的“官僚制”政府组织形式的确立为这种分割管理模式的形成奠定了基础，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式，政府组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展。[2](P24)这种专业化分工的管理模式强调以职能为中心设置政府部门，这种方法使一个部门、一个岗位只需重复一种工作而有助于效率的提高。因此，早期行政学者积极推崇基于专业分工、等级制管理的官僚制组织形式，如怀特、威洛比、古利克等人积极探索专业化分工、管理层次与幅度、统一指挥等公共行政的一般原则和原理。韦伯（Max Weber）也坚信，“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”，[3](P37)这种以职能为中心设置部门和层级节制的组织结构，具有效率高、便于控制和指挥等优点，但也使一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门，人为地把行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，容易造成多头指挥。
20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端，西方各国普遍推行了以“政府再造”（Reengineering Government）为内容的新公共管理运动。新公共管理运动的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法（私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等）对政府组织进行改造，从而达到提高行政效率、改善公共服务质量的目的。无论是奥斯本、盖布勒倡导的“企业家政府”（Entrepreneur Government）组织模式，还是彼得斯提出的未来政府治理模式，其突破性变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供，从而使政府组织结构从官僚制组织模式向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式转变。但这种新公共管理运动在革除官僚制效率低下、反应迟钝等弊端的同时，又进一步强化了“机构裂化”、“管理分割”，因此，这种基于专业分工、等级制的官僚制组织形式和分割管理模式，虽然一直占据着公共行政的统治地位，但随着现代经济社会和科学技术的发展，这种分割管理模式日益暴露出其固有的弊端，越来越遭到学者和实践家们的批评。马丁·米诺格（Martin Minogue）等人批评了西方国家大量存在的管理分权、“机构化”和“公司化”的问题；[4]英国“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。[5](P251)佩里·希克斯认为，从功能上讲，分割化的治理存在让其他机构来承担代价、互相冲突的项目、重复、导致浪费并使服务使用者感到沮丧、在对需要作出反应时各自为政、公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等问题，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。[6]
综合上述的分析，笔者认为，分工理论在不断提高效率的同时，也给行政组织的持续发展套上了一道无形的枷锁。以分工为基础的分割管理模式及其诱发的其他问题已经严重妨碍了网络经济和信息化社会的发展，阻碍了统一市场的形成进程。其弊端日益表现为：第一，分工过细导致了部门林立、职责交叉重复、多头指挥和无所适从。按照分工的原则，政府管理按照职能划分为诸多不同的部门，同一个行政事项多个部门同时管辖，“九龙治水”就是部门林立、职责交叉重复的真实写照。
第二，分工过细导致了流程破碎、组织僵化和资源共享程度差。分工过细意味着一个完整的业务流程被若干部门和环节所分割，即使是一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动。将一个完整、连贯的业务流程分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，增加了各个业务部门之间的交流和协调工作，使得行政过程运作时间长、协调成本高。“我们大部分政府和商业组织建立的原则是劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工，这些原则产生了以隔离为特征的高度分散的组织：部门之间的隔离，部门与职员的隔离，机构和顾客的隔离，机构和供应商以及卖主的隔离”。[2](P24)这种相互隔离和自我封闭使行政组织的灵活性大为下降，很难适应快速多变的信息化社会环境，也无法对公众的需求作出快速、及时的回应。分割管理使资源分散在不同的领导、部门、业务人员和环节之中，不可能实现资源的有效整合，资源从一个部门转到另一个部门，必然增加了交换环节和复杂程度。
第三，分工过细导致了本位主义、整体效能低下和无人对整体负责。每个部门都有自身的利益追求和目标，各司其职。在执行任务时，部门往往从本部门的工作和利益出发，精心构思自己的行为，只注重局部环节而缺乏整体协调，忽视了政府的整体使命和目标，甚至使本部门的目标凌驾于政府整体目标之上。过细的专业分工导致部门把工作重心放在个别作业与环节效率的提升上，而忽视政府的整体使命；部门间的利益分歧往往促使个体的短期利益凌驾于政府发展目标之上，阻碍了政府整体目标的实现，并日益演化为“铁路警察各管一段”的管理盲点、僵化的本位主义和管理的“真空地带”。这种分散主义和利益分歧，或许有助于局部效率和部门绩效的提高，但严重的本位主义日益导致了政府整体绩效的下降和弱化。“职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。”[7](P11)如图1所示，我国食品安全监管不是国家不重视，也不是没有专门的机构，而是机构间的分割削弱了监管效能。
图1 我国食品安全监管机构及其分工图
第四，分工过细和专业化劳动导致了行政人员技能单一、适应性差。分工将一个连贯的业务流程分割成多个支离破碎的片段，不仅增加了各个业务部门之间的交流工作和大大增加了交易费用，而且也导致了行政人员的技能愈加专业化，成为一个片面发展的机器附属。行政人员的管理行为被同化于标准化产品的生产之中，不再带有个人的印记。行政人员如同官僚机器上的一颗螺丝钉，固守着各种规章制度，在各自职责范围长期从事某种单调的工作。这种非人性化的官僚体系必然导致“新的奴役铁笼”，正如马克思所说，劳动逐渐成为外在于劳动者的一种“异化”，从而破坏了工作的趣味性。“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制，难以忍受的一致服从，称职但并不出色的工作表现，以及同样的自鸣得意……这样，工作变成了乏味的例行公事。”[8](P51)因此，专业化分工限制了人的创造性的发展，没有刺激，导致行政人员缺乏积极性、主动性、责任感差，直接影响了工作质量与服务质量。此外，长期从事某一种或一类工作，使得行政人员的技能过于单一，如同凡勃伦所说的“受过专业训练的无能”一样，很难适应复杂多变的社会要求。
第五，分工强化管理驱动、局部效率与个体绩效，导致了对社会的服务意识不强、服务效能低下。分割管理模式遵循“管理驱动”的逻辑，以个体自身管理的便利为出发点，并非以服务对象的利益为导向。在碎片化的分割管理模式下，提供什么样的公共服务、提供多少，一般都是由部门自己来决定。企业和公众对政府提供的公共服务常常处于一种被动的状态。庞大的政府机构各有自己的规章、行为方式与办事要求，它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。公众为了实现权利、履行义务而与这些不同部门发生的联系常常要经过若干个部门与繁杂的手续，进行相关资料的重复提交和重复申请。这样，不仅浪费了大量的社会资源、增加了社会交易成本，也大大损害了公共部门的形象，使得政府部门与公众的矛盾日益加深，并为政府部门的腐败行为留下了巨大的空间。如某公民因申请户口迁移而导致他要与相当多的政府部门发生联系。每一个部门都要求该公民以不同的形式并在不同期限内提供其个人信息，这些信息虽然不是同一个信息、填写的格式不同，但内容却非常相似。为此该公民必须周旋于这些部门之中。另外，人们对政府提供的公共服务没有选择的余地，更谈不上享受个性化的服务。在分割管理模式下，政府部门办事繁琐、效率低下和服务的分散化，日益加深了公众对政府部门的不满。
二、构建整体政府的途径：整合与协同
从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府，[9]是20世纪90年代中后期西方国家行政改革所采取的新举措，是在信息技术革命推动下，对传统官僚制和新公共管理运动所形成和强化的分割管理模式进行深刻反思而提出来的。整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标。在现实社会条件下，公共管理目标的实现既不能靠相互隔离的政府及部门，也不能靠成立新的“超级部门”；既不能靠单一的政府主体，也不能靠单一的市场或社会主体。唯一可行的就是围绕公共管理目标，在保留部门的前提下实行跨部门协作，实行公私部门之间、政府与非政府组织之间、中央与地方之间的协作。
图2 最佳实践的整体型政府组织模式图
克里斯托夫·波里特（Christoppher Pollit）在综合评述了相关文献的基础上揭示了整体政府的内涵：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[10](P135)汤姆·林（Tom Ling）对西方各国整体政府改革的实践与经验进行理论总结，归纳出一种最佳实践的整体政府组织模式，如图2所示。[11](P625-642)汤姆·林认为，整体政府组织模式包括了“内、外、上、下”四个“联合”子集：一是“内”，指组织内部的合作，通过新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等途径来实现“联合”，意味着一种新的组织结构形式；二是“外”，指组织之间的合作，通过分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等途径来实现“联合”，意味着一种跨组织的工作方式；三是“上”，指组织目标的设定自上而下以及对上的责任承担，通过以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等途径来实现“联合”，意味着一种新的责任和激励机制；四是“下”，指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程，通过联合磋商、顾客参与、共享顾客关注点等途径来实现“联合”，意味着一种新的公共服务供给方式。正是新的组织结构形式、新的工作方式、新的责任和激励机制、新的服务供给方式这四者的有机结合，构成了既不同于传统官僚制又不同于纯市场化的一种新型管理模式——整体政府。
整合（integration）是整体政府最本质的内涵。这种整合既包括行政系统内部各部门之间基于业务流程所形成的政务协同，也包括政府作为整体在公共服务供给层面与非营利组织、企业或社区之间合作所形成的公私合作与伙伴关系。这样，不仅使行政系统的组织结构和各种资源得到了整合，打破了部门界限（Boundaryless Government）而使部门成为了流程上的节点，实现了跨部门的网络化政务协同与无缝（Seamless），而且还使各种主体提供的公共服务及其提供途径得到了整合。整体政府的内涵为我们探索整体政府的构建途径和实现公共治理，提供了理论指导。
1.组织结构整合：实现从金字塔组织结构向扁平化的网络状组织结构转变。从组织结构的角度看，整体政府是一种新型的组织设计或结构重组，它强调打破部门界限，打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式，强调将专业分工、层级节制的金字塔组织结构转变为以流程为中心的由多个工作团队或节点组合而成的扁平化网状结构，由此形成了“联合岬”（joined－up－ness）。
图3 政府组织结构整合——从层级制政府到整体政府
图4 金字塔式层级结构及权力运行走向
图5 任务分解
适应网络化、信息化发展要求的整体政府构建，如图3所示。组织结构整合实质上是把工业化模型的大政府，即集中管理、分层结构在管理领域中运行的传统政府，通过现代科学技术手段转变为以扁平化和网络化管理模式为特征的新型管理体系，以适应虚拟的、以知识为基础的网络经济和信息社会发展要求。要实现政府组织结构的整合，关键是要面向任务目标，构建网状层次组织结构。因为，在分割管理模式下，政府组织结构是条块分割的金字塔式层级结构，如图4所示。从塔顶到塔底权力运行呈自上而下走向，A＞B＞D。在塔的同一层级，理论上权力是相当的，B＝C＝F、D＝E＝G，但在这种条块分割的组织模式下，政府部门是以职能为基础设置的，各部门相互隔离、独成一体，跨部门之间的业务协同几乎不可能，资源难以共享。因此，构建整体政府必须使分割管理模式下的金字塔式组织结构变革为扁平型的网状组织结构。这项工作的完成，必须分两步走：第一步，实行任务分解，如图5所示。任务的科学分解促进了金字塔层级结构逐步过渡到网状化组织结构、按职能划分的纵向静态层次结构逐步过渡到按任务划分的横向动态网状结构。纵向反映了面向职能的部门行政管理形式，横向反映了为完成某项任务动态组成的人员组织形式。这种组织形式描述了以任务为基础进行分类，而不是以解决某一类问题所涉及的职能进行分类。协作群体既可以是一个职能部门，也可以是一个跨部门的任务型组织。它直接面向任务，对客户负责，这符合整体政府关于跨部门之间业务协同的需要。
第二步，构建网状层次结构。图5表明，跨部门业务协同的完成需要层级（垂直）部门和职能（横向）部门之间相互配合才能完成，形成交叉型的任务管理模式。图4把一项共同任务进行二次分解，把分解出的小项目由不同层级不同的部门协同完成。A是上层部门，B和C是中层部门，D、E、F和G是基层部门，权力运行从A到B到D，从A到B到E，从A到C到F，从A到C到G。但在分割管理模式下，A、B、C、D、E、F、G这些部门之间的信息流、资源流、业务流是沿着权力的流向而进行的，同级之间基本没有互动。因此，要构建整体政府，还必须在任务科学分解的基础上，构建网状层次结构，如图6所示。
图6 网状层次结构图
在整体政府模式中，信息、资源将突破传统职能（条条）和层级（块块）分割的权力壁垒，实现相互流动、交叉流动，并且通过资源整合与共享实现资源配置最优，形成随需应变的业务流程和跨部门协作的工作环境。各部门在具有相对独立性的同时，又是各个流程上的工作团队或节点，通过信息流、资源流和业务流实现了跨部门之间的业务协同，实现了全程的互联互通，最终形成了网状层级结构的整体政府管理模式。这样，通过行政组织结构的整合，在整体政府模式下，行政系统内部各行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的关系，如图7所示，它们不再是一种分割、分散的关系，而是一个相互协作的有机整体。在这个整体中，既注重目标之间的冲突，尽力做到目标之间的统一；又注重通过互动和资源共享达到目标与实现方式的统一，在确保目标一致的前提下发展多样化的目标实现方式。
图7
2.信息资源整合：形成跨部门之间以交换共享为特征的信息运行环境。信息资源整合是一个把环境、行政系统内部各个管理层次和各个部门、信息资源和公众结合起来的综合概念；[12](P35)是政府对不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的信息资源进行选择、汲取、激活和有机融合，使之具有较强的柔性、条理性、系统性和价值性，并对原有的信息资源体系进行重构，摒弃无价值的资源，以形成新的核心资源体系的一个复杂的动态过程。[13]整合后的信息资源具有更高的关联度，许多隐藏在信息中的知识逐渐显现或被挖掘出来，更加便于行政人员和公众对资源的充分利用。因此，信息资源整合并不是简单地对政府的各种信息资源进行收集和归纳，而是以社会和公众的需求为导向，采用科学的管理方法，让社会部门及公众一起参与政府信息资源管理，实现政府信息资源的全方位共享和开发效率的最优化，从而使整个政府服务过程系统化、规范化、电子化。
信息资源整合是构建整体政府的重要基础。在碎片化的分割管理模式下，各部门相互隔离、独成一体，信息资源完全孤岛化，因此，信息资源整合是政府信息资源管理和开发利用工作的重要内容，是社会对信息资源均衡分配的需要，是基于政府职能间整体关联的需要。[14](P160-166)消除信息资源孤岛化是构建整体政府必须解决的问题，其有效途径包括：第一，编制信息资源交换共享目录体系。由于信息资源产生于行政活动的各个环节和部门，它的存在和分布是多行业、多部门、多地域的；信息资源由相关机构分权管理、储存地点分散、搜寻不易。因此，为实现信息资源整合与交换共享，就需要一种可分可合的工具来管理信息资源。这个工具就是信息资源交换共享目录体系。该体系是借助目录系统和按照信息的密级程度，将政府部门应向社会公开和应在部门之间进行共享的信息进行汇集所形成的体系，不仅为政府部门之间交换共享信息资源提供了识别、导航、查询、检索和定位的服务工具，而且还支持公众方便、快捷地检索、获取和使用政府信息资源。例如，美国为整合公共部门的公共性信息资源，为公众提供单一窗口的政务信息导航、检索与定位服务，将政府信息定位服务（Government Information Locator Service,GILS）作为联邦政府信息处理标准（FIPS192），形成GILS检索系统。
图8 信息资源交换共享目录体系框架
编制信息资源交换共享目录体系具体包括：首先，科学构建信息资源交换共享目录体系框架，如图8所示。这个体系框架包括资源层、目录层、服务层和应用层。其次，科学构建目录体系服务模型。如图9所示，这个服务模型主要包括目录体系生产系统、目录体系管理系统和目录体系查询系统3个部分。其使用者包括元数据生产者、目录体系管理者和信息查询者三类用户。最后，明确信息资源交换共享目录的具体内容，包括：政务基础信息共享目录、应用信息共享目录、数据库管理目录与政务信息采集责任公开目录等。
图9 目录体系服务模型
第二，健全与完善信息资源标准规范。标准规范为信息资源一致性和技术平台的互联互通互操作提供了基本的保证，是实现信息资源整合和规范化运行的有力支撑和可靠保障，如图10所示。促进信息资源交换共享、实现信息资源整合，应围绕信息采集、组织、分类、保存、发布与使用等信息生命周期各环节建立规范和标准。具体包括：信息资源相关规范、技术平台对外服务接口规范、前置交换环境相关规范、交换中心环境相关规范、技术平台内部各模块接口规范和编码规范。
第三，健全与完善信息资源管理制度。信息资源整合涉及信息资源提供方、信息资源管理方、信息资源使用方、技术平台管理运维方、技术平台建设方等其他相关部门及人员；管理对象包括政务信息资源、技术平台。因此，整合信息资源，应健全与完善包括信息资源管理维护制度、技术平台管理维护制度和信息资源分级管理制度在内的政务信息资源管理制度，如图11所示。
图10 信息资源标准规范
第四，加强信息资源交换平台和共享库的建设。信息资源交换平台和共享库是实现信息资源整合、形成跨部门网络化协同办公环境、提供及时有效的便民服务的基础和重要技术支撑。信息资源共享库使分布在不同地方的部门通过政务外网或政务内网进行资源的共享，提高了信息资源利用的时效性，打破了信息资源的条块分割局面，实现了信息资源的协同建设与管理。
图11 信息资源管理制度
3.业务整合：实现以跨部门业务协同为特征的流程再造。流程再造是一种系统的、综合的提高公共部门绩效的方法，它旨在运用网络信息技术重组组织结构、打破条块分割体制和部门界限，从而实现跨部门资源共享和业务协同。因此，流程再造是组织结构整合、信息资源整合和业务整合的基础。传统的以职能为中心的观念把业务流程人为地割裂开来，使业务流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，导致多头指挥，影响作业效率，使公众无所适从，缺乏整体观念和有效的整合，产生了许多不创造价值的劳动。流程再造强调以流程为中心和打破部门界限，强调以整体流程全局最优为目标来设计和优化流程中的各项活动，强调跨部门的集成整合和网络化工作，强调将功能性的层级结构转化为跨功能的工作团队，强调运用网络信息技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式，使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构。因此，基于流程再造的业务整合是构建整体政府的重要途径。
在信息资源整合、交换共享的条件下，流程再造突出了业务流程的自动化处理这个环节。政府流程的自动化处理就是以网络信息技术为支撑，实现管理过程各个环节事务的计算机自动化处理和跨部门的网络化协同办公。每一项工作或业务处理都具有一个完整的流程，围绕事务的处理将所涉及的各个部门或管理人员、各个环节、资源配置进行有效整合，形成一个具体的流程。由发起者发起流程，经过若干部门和环节的处理，最终到达流程终点；政府部门所有的工作流程又是互相连接、交叉或循环进行的，一个工作流程的起点可以是另一个工作流程的终点；淡化了工作流程之间的界限，加强了各流程之间的集成、互动与联系。整合端到端的业务流程，能够柔性地、快速地响应公众的请求和适应不断变化的经济环境。对行政服务的使用者来说，无缝隙政府是感觉不到边界的政府，是对部门、人员、信息、服务与流程进行了有效整合的虚拟政府。[15](P259)
流程再造实现了组织结构和业务的整合，具体表现为：第一，各部门之间的无缝化，实现了各部门业务流程的一体化。所有政府部门只有一个统一的窗口对外，让公众感觉到各部门是一个整体，公众可以通过对互联网等技术的利用搜索到自己所需要的信息和服务，不再需要去特别注意这些信息与服务是由哪个部门提供的，而只关心自己的需求就能方便地获取和无缝地接受各项服务。第二，中央政府与地方政府间的无缝化。中央政府部门和地方政府部门之间的手续办理和业务处理都在网上进行，公众在获取政府服务时可以完全不必注意中央和地方政府部门之间的界限。第三，政府部门与民间机构之间的无缝化。在市场经济体制下，政府部门不是公共服务的唯一提供者，除此而外，非政府公共机构、民间机构等也都参与了公共服务的提供。[16](P20-40)因此，为了提高公众获取公共服务的便捷性及公共服务质量，实行政府部门、非政府公共机构和民间机构之间的信息与服务对接，将推动社会服务的一体化提供。
由上可见，正是通过以跨部门业务协同为特征的流程再造，实现了业务整合。通过政府部门内部业务处理流程再造，改变了各职能管理机构重叠、中间层次多的状况，使每项职能只有一个职能机构管理，做到机构不重叠、业务不重复；通过跨部门业务流程再造，构建了跨越多个职能部门边界的业务流程，把处理同一个业务所涉及的各个部门整合在一个流程上，使完成该项业务所涉及的各个职能部门、所需要的各个功能环节和机构的人员以及各种资源整合成为一个完整的业务处理流程，打破部门界限，实现跨部门的网络化协同办公；通过社会服务流程再造，实现了政府部门与公众沟通的电子化和网上办事，实现了为公众的无缝化、整体化服务。
4.服务与提供途径的整合：实现以一体化为特征的便捷服务。社会服务的质量与水平如何，是整体政府社会效果评价的重要指标，因而社会服务及其提供途径的整合是构建整体政府的重要途径。以一体化为特征的便捷服务，意味着公众通过一个统一的入口就可以提交办事申请和获取政府服务，而不必周旋于多个部门。
在分割管理模式下，部门分割、分灶吃饭的财政体制会导致政府对公众的服务及其服务提供的方式是部门化的、分散的。例如，市民平时对私家小车的供养，按照规定需要缴纳车船税、养路费和城市年票，但这三种收费分属于三个不同的部门来收取。市民为了供养这辆车而必须去三个不同的地方缴费。为此，市民常常为政府缺乏“一条龙”式的收费服务而抱怨政府。因此，如何改变这种分散化、部门化、各自为政的公共服务提供方式，使公众和企业能够在统一窗口实现“一次性”提交和办结，便成了构建整体政府的重要内容。
在整体政府模式下，正是通过服务内容的整合和服务提供途径的整合，公众无需同时面对多个部门，只需面向一个代表政府的窗口；公众无需关心所需办事是由哪些部门办、在哪里办，只需关心需要什么服务、提交的资料是否合乎法律规定；能够及时查询和了解到事情办理的进度。这样，大大提高了公众办事的效率和便捷程度，降低了公众的办事成本，并由此形成了“一卡式”、“一站式”、“一网式”和“行政超市式”等具有鲜明整合特点的政府服务模式，形成了高效运行的一体化政府服务体系。
三、结论与问题
20世纪90年代中后期以来，整体政府作为一项措施是针对部门主义、各自为政和视野狭隘等弊端而设计和提出的；作为一种政府改革理论是在反思和批判新公共管理理论进一步强化“机构裂化”、“管理分割”的基础上而出现的。无论是作为一项具体的行政措施，还是作为一种新型的行政改革理论，整体政府在打破分割模式下的组织壁垒和自我封闭状态、强化政府之间的合作和协调、促进政府功能的整合及部门之间资源的共享、提高社会服务质量和应对突发事件等方面，都发挥了传统官僚制所无法比拟的积极作用，表现出了很强的社会适应性和生命力，至今已成为国际公共行政改革的一种趋势。
构建整体政府作为一项覆盖所有政府公共部门、涉及组织结构变革、信息资源整合、业务流程再造和服务提供方式改革等各项活动的系统工程，在当代中国比任何时候都更加具有现实意义。因为在中国，政府间关系所表现出的府际关系与部门间的关系问题、垂直部门与地方政府的关系问题、“诸侯经济”问题、法制不统一问题，都与长期以来形成和实行的分割管理模式有着密切的联系；地方分割、行业分割是加快我国统一的市场化进程的主要障碍。在深化行政改革、加快市场化进程、深入发展市场经济体制和推动信息化广泛应用的今天，这些问题成为了严重制约我国政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的瓶颈。分割是整体的对立面，没有整体，法制的统一性和市场的统一性就会被破坏，资源共享的环境就不会形成，区域一体化就不可能建立，和谐的社会秩序就不会建立和得到有效的维护。因此，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这表明，打破分割、强化整合、构建整体政府，已经引起了党和政府的高度重视，并成为了当代我国政府改革的重要内容。
然而，正如任何一个措施、任何一个理论都有其发生作用的特定领域范围一样，整体政府也不是万能的，要充分发挥整体政府的作用，还必须对整体政府理论进行深入的研究分析。
首先，要正视整体政府自身存在的问题。一方面，整体政府必须有助于政府整体绩效和效能的提高，为此，整体政府就要鼓励地方政府、一级政府的各个部门及分支机构和个人去努力实现各自的绩效目标；另一方面，地方政府、一级政府的各个部门及分支机构和个人在专注于局部的效率和个体绩效时，会使得整体目标与分目标之间、目标与实现手段之间产生冲突，又重新导致行政组织体系各部分的相互割裂。这就意味着整体政府在实现上存在相当的难度，庞大行政系统内部各部分之间、行政系统与社会之间、社会与社会之间的合作毕竟是一项非常耗费时间和资源的活动，尤其在利益和目标不一致的情况下，这种合作几乎难以达成。整体政府理论虽然对传统绩效管理的问题进行了分析，提出了新的责任与激励机制：整体政府框架下的责任机制是既要保持垂直的问责机制，又要改善机构间的协调与合作；既要采取统一的行动、共同的标准和共享的组织体系，又要求单个的机构为纵向的责任体系负责。但整体政府理论并没有对这两者如何同时实现提出具体措施，尤其在中国双重领导体制下，这两者的同时实现更加具有难度。因此，整体政府并不是一种在任何时候、任何地点都实用的灵丹妙药，也并不是万能的。整体政府的直接目标就是打破分割、促进组织之间的合作与网络化协作，是通过这种组织间的合作和网络化协作来降低交易费用、提高整体效能。我们必须清晰，我国运用整体政府理论进行行政改革所要解决的问题、所达到的改革目标和实施途径；同时，还必须结合我国的具体情况来应用。
其次，构建整体型政府是一项涉及行政理念转变、职能重组、利益调整、技术支持、公众参与的复杂的系统工程，打破分割模式的管理革命不可能一蹴而就。在这个过程中，技术的应用和行政改革能否有机结合是一个关键问题。以计算机技术和网络信息技术为核心的现代科学技术是构建整体政府的重要保障和技术支撑。“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务。”[17](P23)新技术应用与行政改革的有机结合，新技术应用从各部门、各行业根据不同需求的、各自为政的分散式应用向跨部门、跨行业领域、跨应用系统的集成整合式应用转变，才能实现政府组织结构的整合、业务的整合、资源的整合、服务及其提供途径的整合，才能实现政府公共部门从分散的、各自为政的方式进行公共管理和提供公共服务向集中的、整体和无缝的方式进行公共管理和提供公共服务的转变。[18]
注释：
① 参见http://media.people.con.cn/GB/22114/64606/75212/5244163.html，喻国明：《解读新媒体的几个关键词》；Lieberthal,Kenneth G.& David M.Lampton.Bureaucracy,Politics and Decision:Making in Post－Mao China.Berkeley:University of California Press,1992.
标签：企业流程管理论文; 组织结构图论文; 流程优化论文; 组织结构设计论文; 社会管理论文; 组织发展论文; 业务管理论文; 信息发展论文; 组织职能论文; 社会资源论文; 组织结构模式论文; 团队分工论文; 信息革命论文; 社会网络论文; 工作管理论文; 协同设计论文; 行政部论文;