经济转轨与财政改革，本文主要内容关键词为：财政论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，经济转轨国家面临的主要挑战是制订并实施适应市场经济体制的财政政策。为此，必须在彼此不同甚至相互冲突的目标中寻求平衡点。在经济体制发生变革的过程中，许多经济转轨国家面临着经济失衡的严峻局面。鉴于财政政策在这些经济体中的核心地位，因而决定了它是构建市场经济体制的关键所在。
财政政策是经济转轨国家整个经济体制改革方案的核心。在中央计划经济体制下，资源配置是国家决定的。由于国家控制经济活动，所以公共财政是包罗万象的。财政部门通过直接向非金融业的国有企业拨款、价格补贴和社会福利等途径对经济进行干预。干预资金来源于各种利润与工薪税，它们因产业活动或企业特征而异。反过来，国有企业和银行系统在财政的软约束下，通过直接或间接地补贴就业、消费和投资——包括保护破产等方式支持中央计划达到某目标。
经济结构和经济体制改革是向市场经济转轨必须优先考虑的，与此同时，转轨国家还必须应付以高通货膨胀率和生产大幅度下降为特点的宏观经济失衡。因此，经济转轨国家改革方案就应以稳定宏观经济和进行市场导向的结构调整为双重目标。
IMF专家最近对8个经济转轨国家进行了抽样调查，这8 个国家是：阿尔及利亚、保加利亚、捷克斯洛伐克、匈牙利、老挝、蒙古、波兰、罗马尼亚，研究报告指出，要对结构性扭曲进行改革，寻求宏观经济稳定增长，往往会在财政政策调整上引发要数量和求质量之间的矛盾。经济转轨中国家的政策措施也不尽相同，有些国家进步较快；缓解上述矛盾的方法不是放慢改革步伐，而是进一步改革预算程序，重新确定优先安排的支出顺序，修改税收制度和改革国有企业和银行体系推动股份制。
一、财政改革的基本任务
经济转轨国家财政改革的基本任务涉及面十分广泛，如抑制通货膨胀、缩小国际收支逆差、纠正结构性扭曲、提高国内储蓄率、提高投资效益，以及扭转经济停滞状况等，然而转轨中国家财政改革最基本的任务集中于以下三方面：
1.抑制通货膨胀，恢复经济增长。这些国家曾经经历过高通货膨胀和经济骤然萎缩的冲击，而且冲击持续的时间和深度是空前的。这种宏观经济失衡的状况与从中央计划经济向市场经济体制转变的进程交织在一起，给经济调整进程带来了沉重的负担。
2.重新确定政策职能。经济转轨中国家必须致力重新确定政策的职能，这种努力已经超出了纠正资源配置不当的范围。国家作为主要的所有者和经济活动的监督者，其职能作用必须重新调整，进而使政府能参与社会服务保障和公共货物生产。
3.把政府业务从银行与企业中分离出来。国有企业和银行系统的准财政活动在上述转轨中国家都非常突出，这种活动应该属于传统的政府业务，政府业务应该包括社会保障系统。在政府、企业和银行的这种准财政活动应纳入政府财政并且从企业和银行中分离出去。只有这样，国有企业才有可能从硬财政约束的条件下，按照商业原则开展经营活动。
撇开转轨中国家与市场经济国家之间的区别，在上述转轨中国家之间也存在着很大的差别，IMF专家对这种差别给以高度重视， 因为它们会给各国调整方案以重大影响。概括起来，这些差别主要包括：
1.市场化体制改革速度不同。其中步子迈得最大的是匈牙利；
2.初始宏观经济状况不同。宏观经济失衡最严重的是波兰，最稳定的是捷克斯洛伐克；
3.介入经互会贸易程度不同。这些国家以往介入经互会贸易的程度，对经互会的依赖性各有不同，依赖性最大的是蒙古和保加利亚；
4.资源与工业发展水平不同。阿尔及利亚资源丰富，盛产碳氢化合物资源；老挝和蒙古资源匮乏，工业极不发达；
5.人口增长率不同，老龄化程度不同。阿尔及利亚人口增长率过高；保加利亚和匈牙利老龄人口比率高，形成巨大的人口压力。
决定向市场经济转轨成功的另一个重要因素是政府对财政体制改革的广度和深度。很明显，这些国家的财政体制改革也不尽相同； 在IMF研究项目中涉及的转轨中国家，还必须界定政府在经济中的作用。
二、财政改革的主要内容
调整方案的这些特点的主要启示就在于，有必要着重强调两个不同的目标：一是要实行广义的财政调整，包括对国有企业和银行体系调整在内，以最低的产出成本使经济转入正常发展的轨道上来；二是在财政领域和其他相关领域内建立和实行基本的市场经济体制，特别是在税收、预算程序，以及产权、银行、会计和破产等领域内。显然，为了达到这些目标需要根据各国具体情况制订专门方案。IMF 研究项目涉及的国家，财政改革方案的主要内容包括：①对国营企业实行的纳税为基础的收入政策；②开展税制改革，包括简化流转税、改革增值税和消费税、个人消费税、企业利润税、国有企业股利再投资、进口附加税；③取消补贴和拨款，取消消费者和生产者补贴、住房补贴和向国有企业拨款；④强化支出管理，包括改善对预算的监督控制、现金支出定量和减少预算外经营活动；⑤社会保险改革，包括年金基金、失业救济、病假津贴和社会资助等改革；⑥国有企业改革，包括重组、强制破产或股份化；⑦银行体系改革，包括削减补贴性信贷、银行强调经营资本。鉴于各国具体情况各有不同，因此，改革的顺序、进程和效果也不尽相同。
但是，从这些国家的总体状况来看，在经济转轨的最初阶段，有必要从数量和质量两个方面进行实质性财政调整。大多数国家纠正了财政失衡状况，降低了通货膨胀预期。特别是波兰1989 年财政赤字相当于GDP的4.6%，1990年扭亏为盈，财政盈余相当于GDP的2.7%，扭亏幅度超过GDP的7%；阿尔及利亚、保加利亚和原捷克斯洛伐克1991年，即调整的第一年，扭亏幅度就达到GDP的5—7%；罗马龙亚情况不同， 调整开始时就有财政盈余，来源于国有企业的转移支付，但在1990年以后盈余消失。
然而，鉴于有些国家1991年受经互会解体、贸易条件恶化以及生产萎缩的冲击，财政收入急剧下降。更重要的是，在开始成功地抑制了财政赤字后，结构合理并适应社会需要的财政措施也不再适应短期经济稳定的目标。例如，削减企业利润税，造成财政状况恶化，危及宏观经济稳定的目标；通过清理财政帐户发现预算赤字的计算混乱，将国有企业和银行部门准财政业务费用也并入了预算。
1992年，抽样国家财政赤字再度扩大，罗马尼亚由巨额盈余转为巨额赤字。当然，赤字增加，不必然对宏观经济构成冲击。许多清理业务基本上是对更大范围内的公共部门资产负债表进行帐面处理。无论如何，国有企业和商业银行改革需要一个过程，通常两者的行为会坚持按盈利性原则进行运作；此外，财政预算提供的福利有时比以往国有企业提供的会更多。在这种情况下，较高的财政赤字将会加剧经济过热和高通货膨胀。
在抽样国家中，转轨最快的国家是匈牙利。尽管金融市场比较薄弱，但它成功地通过非银行融资途径弥补了财政赤字；不过，匈牙利逐渐陷入了债务增加、赤字扩大、利率上升的恶性循环之中。
转轨中国家有三个非欧洲国家，例如阿尔及利亚，因本币汇率下跌使来自石油的财政收入有所增加，导致1990—1991 年预算盈余相当于GDP的5%以上；但是，这种盈余很快因政府支出剧增而归于消失。老挝和蒙古在转轨开始时财政赤字巨大，1989年就超过GDP的10%； 随后老挝的赤字下降，蒙古保持不变。老挝财政状况好转的原因，IMF 专家认为，老挝和波兰一样，农业部门所占比重较大，适应于改革措施，在供给方面作出了快速反应。
关于转轨中国家的财政改革，现在我们集中地分析税制改革、财政支出改革和企业改革。
1.税制改革。DMF 研究项目抽样国家在引进以市场为基础的税收体制时采取两个实际步骤：第一阶段，政府致力于纠正税收制度中严重的结构性扭曲，增加财政收入以减少预算赤字。它们在很大程度上依赖现存的税收管理机制。最初的步骤包括大幅度削减周转税率的数目，以便为引进增值税和消费税铺平道路，如采用企业利润税，按照时间表逐步实行个人收入累进所得税制，将工薪税并入社会保险，将范围广泛的非关税壁垒转换为较低的从价的进口关税。实质上最重要的结构创新是引进了参数（固定）税率，按最经济最合理的基础计算税率，以取代计划经济中流行的财政收入体系。匈牙利坚持这方面的改革，第一阶段许多结构性改革措施在1990年以前就付诸实施了。第二阶段，改革的重点是形成市场导向的税收制度，大多数抽样国家目前处于这个阶段。这个税收制度包括增值税、消费税、个人收入累进所得税、企业利润税等。目前只有匈牙利完成了第二阶段税收改革。为了使这些改革措施生效，必须建立一个管理有序的税收管理机制。实际上，在财政改革中虽然技术援助和机构设置方案很多，但最薄弱的环节就在于建立健全税收管理机构。
1989—1992年，抽样国家财政收入状况普遍恶化。深究其原因，一方面是因为紧缩生产所导致的；另一方面，也是税收减少的主要原因是税收管理不善；对国有企业财政补贴和银行信贷减少引起企业拖欠税款；以及向私营部门倾斜使新成立的公司趁机逃税。这种情况在捷克斯洛伐克、匈牙利和波兰最突出。保加利亚、蒙古和罗马尼亚实际财政收入下降，是由征收方面的延误以及通货膨胀居高不下所导致的。
2.财政支出改革。鉴于政府以往对经济干预的程度很高，因此，大多数国家以缩小政府经营范围和减少财政失衡为目标。缩小财政赤字负担的基本措施在于削减财政支出。这个结果与政府改革设想并存。除了这些质量目标之外，这些国家还试图削减或取消政府通过中央计划在管理，特别是控制价格和工资，以及所有权和资源配置方面的作用。这些质量目标对于调整财政支出结构具有直接意义。
尽管在经济转轨开始时，财政支出调整机会很多，包括取消价格补贴、长官投资项目与军费开支等，但近年来对公共服务的需求很大。这些国家实行了几十年中央计划经济，但是，包括基础设施、社会保障、公共安全和环境保护等公共服务需求并没有得到充分的满足。有鉴于此，这些国家在为老年人提供具有成本一效益的社会保险计划和为低收入居民提供医疗保健、失业及社会资助等方面面临着特别的挑战。
实现支出目标就意味着对政府开支实行一定程度的控制。但是，这仍然有必要建立一个有效的公共支出监督系统。中央计划经济中实行的控制远远不适应市场经济的需要。此外，在经济转轨初期，大多数抽样国家预算外基金急剧增长，地方政府的独立性增强。为此，为了在财政紧张的情况下，保证支出，保加利亚、蒙古和波兰不得不采取有如现金支出定量控制的补缺措施。有些转轨中国家及时引进了市场化现金管理技术，旨在扭转财政分散化的苗头。
3.企业改革。大多数抽样国家在调整的初始阶段都较为成功地减少或消除了财政赤字，然而与此相对照，国有企业的改革却面临日益严峻的挑战。最初，对国有企业实行紧缩信贷和以纳税为基础的收入政策，对于抑制工资膨胀成效非常显著，特别是欧洲国家。但是，国有企业却逐渐通过拖欠其他企业和银行欠款及政府税款的方式，绕开了对经营活动的限制。虽然抽样国家都发生了类似情况，但以罗马尼亚最为严重。为了解决这种拖欠问题和银行资产负债表上不良贷款日益增多的问题，又采取了一系列综合措施：①银行对经营资本进行调整；②对债务实行重组；③严肃财政纪律与规章制度；④企业依法破产等。加之，以纳税为基础的收入政策的效力具有暂时性，压制了劳动力市场的灵活性。结果导致许多国家都在努力加快国有企业重组与股份化，用通常的收入政策替代以纳税为基础的收入政策。
三、财政改革的国际经验
IMF研究抽样国家在经济转轨中财政改革的成功经验， 给发展中国家，特别是给经济转轨国家，包括我国在内，提供极可宝贵的借鉴。
第一，要在向市场经济体制转轨过程中保持宏观经济的稳定性，是以率先进行财政改革为前提条件的。财政改革的目标是尽可能缩小或消除财政预算赤字。这个目标不仅有利于保持宏观经济稳定，而且有利于降低通货膨胀的预期。但是，在经济转轨过程中，一旦提出失业救济、社会福利以及伴随着国有企业和银行体系重组而来的支出等主张时，调整的负担就会越来越多地落在削减政府开支上。这种竞争形成的压力很可能使改革步伐放慢。这是必须给以高度重视和密切关注的。
第二，为了保持对改革的广泛支持，有必要采取切实有效措施保护贫困阶层，使它们免受调整过程产生的逆反效应的冲击。实践证明，为了保持经济、政治和社会稳定，使改革得到广泛支持，许多国家都通过社会保障体系检查并重点保障最需要帮助的人们。
第三，要把大部分预算外经济活动都纳入预算之内，并以此增加财政预算控制的透明度和效率。社会保障基金应该属于例外，它必须分开运作。同样地，预算外公共服务业或许可以通过向使用者收费的方式筹集资金。用工资的特定部分或使用者的交费为社会保险和其他服务融资，说明在税收方面已经采取了利润原则，这是迈向按照“成本——效益原则”提供公共服务的决定性的第一步。
第四，要把逐步取消国有企业和商业银行的准财政行为，视为经济转轨国家财政调整不可缺少的重要构成部分。在短期内，可以通过以纳税为基础的收入政策加上限制银行对国有企业贷款，来压缩这种经济活动，同时，必须尽快建立防止企业拖欠的法规来支持这种改革。上述步骤需要伴之以破产法、企业重组和股份化。这种措施对国有企业实行硬约束来说，是必不可少的。
第五，要在高度重视抑制通货膨胀的同时，密切关注财政赤字对投资和经济增长的中期影响。这是即将走完向市场经济转轨第一阶段国家的重要任务。必须重视有这样一种风险存在：生产性资本形成过程中很可能排挤私人投资，当财政不平衡或者日益依靠银行以外的资金补偿时尤其如此；加之，必须特别重视因银行调整经营资本和财政赤字积累起来的公共债务的长期承受能力。对排挤私人投资和债务承受能力关注的焦点应放在对国内储蓄和经济增长与展望上。国内储蓄和经济增长要受财政赤字的影响。显然，持续的与日俱增的财政赤字必然导致公共债务对GDP的比率上升，其反映是利率风险度增大，而经济增长放慢。
第六，为了给经济持续增长铺平道路，在中期内有必要完成社会保障体系改革，强化对基础设施的投资。对地方财政进行彻底检查，并完成中止国有企业和银行系统准财政活动的改革。一言以蔽之，政府面临的紧迫任务是，如何处理好财政改革中的数量与质量之间的两难矛盾，纠正财政失衡，开展结构性改革。