论推进人口信息化管理_信息化管理论文

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中图分类号:C92-03文献标识码:A文章编号:1007-0672(2000)04-0009-04

一、问题的背景

我国现行人口管理模式是一种“条块分割”式的管理,各个相关部门只是从本部门的角度出发对人口进行管理,相互间不能很好地协调起来。随着市场经济体制的建立和完善,这种“条块分割”式的、孤立的人口管理模式的弊病已显端倪:一方面是造成了许多不必要的重复劳动,另一方面由于管理的片面性而曝露出来的“管理真空”与漏洞越来越明显。围绕这个问题,学者们做了不少有益的探索。如早在1980年,刘铮、邬沧萍、林富德教授曾撰文,建议成立一个常设的“人口管理委员会”来统筹中国人口发展,拟订人口规划,贯彻执行人口政策,开展各种有关人口问题的调查研究和总结中国人口发展的经验。1996年,张庆五教授在《人口统计方法科学化研究》一书中,也提出了组建“国家人口管理委员会”的设想;有的学者主张“从解决人口的盲目流动入手,建立全国统一的信息和管理网络,明确工作职责与有关部门的分工;以‘电脑信息高速公路’网络为载体,进行‘网’上交易和管理;同时,制定相应的管理制度,保证人口管理的规范化有序化”(陈群,魏碧娜,1998,3);有的学者主张“应建立现代人口管理制度,以保证劳动力的健康流动”,为此,要“改革现行户籍管理制度,其中的关键又是户口迁移管理”,“逐步取消不同户口形态之间在权责关系上的内在差别,如在享受社会保障、劳动权利、居住权利等多方面的差别待遇”(王东升,李曰发,1998,4)。现代信息技术日新月异,为解决这一问题提供了必要前提。我们可以借助现代信息技术手段,实现人口信息化管理。具体而言,“人口信息化管理”,就是要借助现代信息技术,以及时、准确收集、存贮、处理、发布和管理人口信息为基础,对人口管理过程进行优化,在体制上根本突破现行人口管理体制的弊病,从而实现人口的有序、综合管理。

二、促进人口信息化管理的必要性

目前,积极促进人口信息化管理,在以下诸方面有很强的社会必要性。

1.突破现行人口管理体制弊病的需要。

现行人口管理体制的弊病,在以下两个方面表现较为明显。其一是管理上的“条块分割性”;其二是管理过程中的“静态管理”。

从“条”而言,我国从中央到地方存在着若干条垂直的人口管理体系,如公安部门、计生部门、卫生部门、劳动部门、人事部门等等,各“条”的管理对象不同,统计尺度不同;从“块”而言,这些垂直的管理体系间又存在着功能重叠、信息不畅、关联度低的现象。市场经济在客观上要求对劳动力进行合理配置,劳动力作为生产要素必须进入市场。为此,人口应该能够在全社会范围内合理流动。户籍制度,特别是其中的户口迁移制度,在客观上形成了对人口的静态管理体制,人口要实现政策意义上的迁移,必须首先解决“户口”问题。它在一定程度上阻碍了人口、特别是一部分高素质人口的合理流动,这显然是同市场经济的要求相悖的。与此同时,流动人口大军的出现,在客观上也对这种管理上的滞后性提出了挑战。

兴利除弊的手段就是借助现代信息技术手段,实现“人口信息资源共享”,在部门管理的基础上,建立人口信息化管理体系。

2.加强社会管理体制改革,迎接信息化社会挑战的需要。

依赖于社会信息作出科学决策是信息化社会管理的一个重要标志。在传统的社会管理方式下,是很难作到这一点的。这就在客观上要求我们尽快加强社会管理体制改革,实现信息化管理。人口信息化管理,是社会管理体制改革的基础,直接影响到社会管理的方方面面。比如,在住房改革中,为了落实“住房分配公平、公正、公开”的原则,就涉及到一个及时、准确收集、维护职工个人档案信息(属人口信息范畴)的问题,这项工作被视为“杜绝住房分配违纪违规行为的最后一道关卡”;又如,医疗改革中,如何管理职工个人医疗帐户,避免其中的“糊涂帐”,也涉及到职工个人信息的收集、维护问题。以上政府管理职能的实现是以“人口信息平台”为基础的。而人口信息化管理优化人口管理过程的一个重要方面,就在于它为及时、准确提供各类人口信息提供了必要前提。因此,所有以上问题以及社会管理领域的其它管理问题的解决,一个重要的方面就是尽早促进人口信息化管理。

3.实现全社会人力资源优化配置的需要。

西方人力资本理论认为,人力资本投资是经济发展的关键因素。现代经济增长已从依靠土地、劳动力数量和资本存量的增加转向人的知识能力和技术水平的提高,人力资本存量的增加已成为现代经济组织的主要手段。西方经济发展的实践已证明,人力资本投资的收益率要高于物质资本的收益率,有关统计数字也表明,因物质资本存量的增长与人力资本相比所占比例已缩小到四分之一。因此,实现劳动力、人才在地域、产业间合理流动的就业迁移投资,作为人力资本投资的一个重要方面,有利于在全社会范围内实现人力资源的优化配置,必将对经济增长产生巨大的推力。

要在全社会范围内实现人力资源的优化配置,一个重要的前提是要有一个健全的劳动力市场。但是,目前我国劳动力市场还存在着许多有待完善之处。要完善劳动力市场,可从三个方面入手。其一是建立网上人才市场,确保供求信息畅通;其二是加强指导与服务,特别是对农村流动人口大军的从业指导;其三是加强管理,提高辨伪防欺诈能力,保护供求双方的利益。所有这些都同人口信息化管理密切相联。事实上,有些地方的人才市场正是借助信息技术手段来完善人才市场的。如据报道,深圳市人才市场开设了鉴别假文凭的服务,将每年毕业的全国大中专毕业生的信息寻入数据库,用人单位一旦有意录用某个毕业生,便可从数据库中查询验证,以辨其真伪,这无疑是朝信息化管理方向迈出的可喜一步。

人口信息化管理,为培育一个健康、有序的劳动力市场提供了有力保证,从而为在全社会范围内实现人力资源的优化配置提供了必要前提,它必将产生巨大的人力资本投资效应,给经济发展注入新的活力。

三、人口信息化管理的总体框架

1.人口信息化管理的涵义

在第一部分说明的基础上,这里尚需要对人口信息化管理说明三点:一、人口信息化管理是一种有别于现行人口管理体制的管理模式,它在借助现代信息技术对现行人口管理过程进行优化的同时,也强调管理体制上的创新,而不是沿袭传统模式。因此,不能简单地将其理解为“人口信息化管理=现行人口管理模式+现代信息技术”。对人口管理体制进行改革,是人口信息化管理的题中应有之意。虽然现代信息技术为实现人口信息化管理提供了可靠的技术保证,但人口信息化管理不应仅仅停留于此。综合若干渠道的意见,可以考虑由政府牵头设立一个“中国人口信息化管理中心”(应为一个可实行综合人口管理的行政机构,具有极大的协调功能,以下简称“中心”)来统一协调全国的人口信息化管理工作,统一制定相应的国家标准。唯如此,体制和技术的力量才能相得益彰,才能有望突破现行人口管理体制的弊病;二、在人口信息化管理模式下,将更有利于人口信息的及时收集、存贮、处理和发布,但有效的人口信息管理作为人口管理优化的一个重要体现,它不是该模式下人口管理的全部内容;三、该模式下所倡导的人口管理是以“大人口观”为指导思想的,它强调以部门为依托的综合管理,遵循人口、资源、环境、经济与社会可持续发展的规律。

2.人口信息化管理与人口信息

人口信息化管理与人口信息是两个不相同的概念,人口信息化管理是人口管理的一种模式,而人口信息是此种管理模式下人口管理的一项重要内容。人口信息是社会信息的一种,是产生于人口内部过程和外部过程的与人的活动相关的一切信息的总和,它往往是一切社会经济统计活动能否正常进行的必要前提。人口信息既是人口管理的结果,又是人口管理的对象,从某种意义上说,人口信息是人口信息化管理的载体。目前,产生于人口内部过程的人口信息主要来自三大渠道:政府的人口登记、人口调查和各单位的人事档案管理系统。其中政府的人口登记又是人口信息的主渠道,而公安部门的户籍登记、计生委的育龄妇女登记和民政部门的婚姻登记又构成了这一主渠道的核心单位。由于众所周知的原因,目前这些部门的人口信息未能或未能很好地实现共享。因而,在我国现行人口管理模式下,人口信息的分布在总体上呈现出分割性和垄断性的特点。要实现人口信息化管理,就必须立足于这一实际情况,努力寻求打破信息分割和垄断的突破口。

3.人口信息化管理的运作模式

3.1组织模式

人口信息是人口信息化管理模式下的一项重要管理内容,其分布上的分散性和垄断性又决定了我们在实施人口信息化管理的过程中,要在体制上给予其必要的保证。前所述及的“中国人口信息化管理中心”,是实施人口信息化管理的中央级机构,其组建方式可以本着“精简、效能”的原则,将现行的有关人口管理机构在计生委所属机构上进行归并,再增设下列四个司局:

(1)人口登记局(司),即将公安部的户籍处(部分)、民政部的婚姻登记管理处归并过来,下设出生、死亡登记处,户口迁移处及办公室。

(2)人口统计局(司),可将国家统计局人口统计司(部分)、公安部的人口统计处、计生委的生育统计归并过来,下设人口报表统计处、人口信息开发处、人口数据管理处、人口研究处和办公室。

(3)人口调查局(司),可将国家统计局人口统计司的人口普查处、人口抽样调查处、计生委负责生育调查的人员归并过来,下设人口普查处、人口抽样调查处、人口宣传教育处和办公室。

(4)信息化技术局(司),可将电信、中国人口信息中心、信息产业部的有关处室归并过来,负责人口信息化管理的日常技术工作。

上层如此,省市以下的人口管理机构,可参照上述原则进行相应地调整组建。但乡镇基层应当健全机构,成立人口事务所,全面负责本乡镇的计划生育和日常户口、婚姻登记工作。如照此方案,将全国人口工作归口管理,统一领导,奠定人口登记、统计的基础,有利于人口管理系统的开发利用,有利于人财物的集中管理,统筹安排,合理使用,更好地发挥投入效益。

3.2功能模式

“中心”成立后,应该发挥以下两个方面的功能。一是“信息接口”作用,即“中心”应该能够很方便地从各相关部门获取综合人口管理所需的信息,确保信息畅通无阻;二是对各部门的管理辐射作用,即“中心”必须能够围绕综合人口管理,发挥其协调功能,整合目前分散的人口管理。这其中很重要的一点就是要对目前各部门管理的一些关键数据项的统计口径进行规范,并建立起相应的数据报表制度。

3.3信息归集(共享)模式

在“中心”模式下,人口信息可定时地从各部门归集到“中心”,以其为基础建立一个集中管理的数据库,由“中心”负责对其维护。该数据库的数据源可来自于现有的各人口管理部门,可以以多种方式(比如联网传输、报盘、报表等)提供基础数据和变更数据。数据库可以以多种方式对外发布或接受查询。“中心”在此基础上,一是可以对信息进行清理、合并,形成一个综合性的人口信息系统;二是可以统一推行个人IC卡(实行一卡通),在卡上开发各部门所需要的服务。各相关部门通过与中心联网形成以人口信息为核心的信息化管理体系。在具体实施过程中,又可有两种实现方式:一是纵向合并,以部门为单位,分部门进行归集;二是横向合并,以街乡为单位,分街乡进行归集。后者实际上是将信息管理延伸到了信息归集的前端,其实现的经费和组织难度、需要投入的人力都很大。前一种方式是建立在已有人口信息基础上的,核心问题是对现有信息源进行规范,其实现的技术难度(特别是标准化要求)更大,但比较节约,避免了重复建设的问题。

3.4可持续运作模式

为确保该模式能够可持续地运作下去,“中心”首先要作为一个管理实体存在。这就要求国家在资金上给予一定的扶持,为其创造必要的外部环境。另一方面,它还应该作为一个价值实体存在。管理是与服务相结合的,在服务的同时,就创造了相应的价值。关键是要提高人口信息的使用价值。人口信息涵盖广泛,与此相关的工商人口理论就特别强调人口信息的商业价值。国外经验表明,一旦企事业单位和个人形成了充分利用人口信息办事的观念以后,管理和服务将进一步紧密地结合起来,从而为该模式的持续运作打下坚实的基础。

四、促进人口信息化管理的若干思考

1.政府的介入是重点、核心。

人口信息化管理的过程,是一项社会系统工程。要实现这一庞大的社会系统工程,除技术条件保证外,尚需政策,体制保证。从技术角度而言,实现人口信息化管理,人口管理信息系统建设具有重要作用,其技术难度不亚于现在的一系列“金字号”工程。从体制而言,由于它涉及的部门多,部门间就必须有一个统一的“信息接口标准”。因此,政府的直接参与就是协调各部门,落实这些标准的重要前提。

2.加强有关人口信息化管理的法规建设。

在人口信息化管理模式下,各部门将实现有效的信息共享。届时,就存在一个信息安全的问题。对一些涉密信息限定其访问权限是有必要的。但哪些是涉密信息,国家必须有明确的规定,防止以涉密信息为托词的信息垄断。同时,还要明确规定信息提供者的责任。因此,我们必须在充分调查的基础上,统一制订一部《人口信息法》,对人口信息的采集、共享、信息安全、发布等方面作出统一规定。与此同时,还必须完善《统计法》,以满足新形势发展的需要。

3.加强人口信息化管理软件平台的开发研究。

要实现人口信息化管理,在一定程度上要依赖于一系列的人口管理信息系统。目前,我国不同层次的人口管理信息系统很多,但存在着低水平重复建设的现象,软件设计缺少统一标准,使基于这些系统的人口信息无利用价值。在促进人口信息化管理的进程中,我们一方面要充分利用现有资源,另一方面,必须尽快制订出开发人口管理信息系统的软件工程标准,这对于人口管理信息系统的集成与整合是大有裨益的。

4.各部门以社区为依托,大力促进“网络社区”建设。

近年来,随着市场经济体制的逐步完善和发展,“单位体制”开始松动,“小政府,大社会”的管理格局渐露端倪。由此,原来隶属于一个个单位的“单位人”开始向“社会人”转变,“单位”承担的部分社会管理功能也逐渐向城市社区组织包括向微型社区转移。在此种情况下,试图主要依靠“单位”来进行社会人口信息管理,就有点无能为力了。这在客观上要求我们突出社区的作用。因此,借助现代信息技术,大力建设“网络社区”,以适应社区功能增强的趋势就显得尤为重要。Internet日益步入人民大众的生活,各种“城域网”、“社区网”也逐渐开通起来,这在客观上为建立一批“网络社区”提供了条件。届时,通过社区网络,就可以很方便地收集分散的个人信息,真正实现对“社会人”的有效管理。

5.在充分试点的基础上,逐步推广。

促进人口信息化管理,涉及技术条件、管理制度创新等多方面因素,其复杂性、社会系统性决定了它不能一蹴而就,它必然要经历一个渐进的发展过程。当前,我国地区间发展不平衡,又决定了它不能在全国范围内同步实现。它必然有一个从城市到农村,从沿海发达地区到内地的过程。因此,在促进人口信息化管理的漫漫征程上,要注意以点带面的示范效应。可以先在条件比较成熟的地方建立试点,积累经验,逐步发展。

五、结论

目前,促进人口信息化管理,挑战和机遇并存。从发展机遇方面来说,一是某些信息化工程,如“三金工程”等,已经取得了较大进展,在信息化建设方面积累了一定经验;二是某些必要的外部条件得到了改善。Internet的空前盛行,“政府上网工程”的启动,电信改组等等,都为人口信息化管理提供了必要的外部条件;三是人口管理体制改革也在逐步推行,户籍制度改革的呼声此起彼伏,终将推动整个人口管理体制的改革;四是城市经济体制改革(医疗、住房、养老)呼唤人口管理变革,必将对人口管理改革产生很大的推动作用。从挑战方面来说,一是我国地区间经济发展极为不平衡,特别是我国城市化水平较低,农村人口占人口的绝大多数,给全国范围内的人口信息化管理带来了不少困难;二是人口信息化管理要受整个国民经济信息化水平的制约。一些地区还没有实现工业化,有些地区人民温饱问题还没解决,这就决定了我国信息化进程必须完成现代化以前没有完成的发展过程,与此相适应的人口信息化管理因此也受到了一定的制约;三是人口信息化管理不是一个部门的改革,而是涉及多个部门多个行业的管理体系变革,实现难度更大。因此,促进人口信息化管理,需要相当长的渐进发展过程。

收稿日期:2000-04-10

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