住房保障政策瞄准效率及其影响因素——来自北京市廉租房和经济适用房政策的实证，本文主要内容关键词为：政策论文,北京市论文,实证论文,经济适用房论文,廉租房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
住房是人类生活的基本物质条件，它不仅是居住者的栖息之地，还是家庭和社会生活最重要的场所。在我国城镇化大规模推进的背景下，部分城市住房价格出现持续大幅攀升，住房困难从低收入家庭向中低收入家庭演进；与此同时，长期蜗居在城市边缘地带的乡城迁移人口，住房困难问题更加突显。近两年来，为应对世界金融危机，国家加快了保障性安居工程建设的规模和强度，作为“拉内需、保增长和惠民生”的关键措施。正是在住房保障需求条件和供给条件发生重大变化的背景下，社会上出现了不少质疑声，如廉租住房供给不足、位置不合理；经济适用房分配不公（武汉经济适用房六连号）、面积过大（北京回龙观200
经济适用房）、出租转卖（重庆经济适用房违规出租）、改变土地用途（郑州“经济适用别墅”）以及其它种种腐败问题。一部分人甚至认为，应该废除经济适用房制度。事实上，困扰这些问题的关键在于，廉租房和经济适用房政策效率到底如何？导致这些政策失效的原因又是什么？厘清这些问题将有助于我们从制度设计和执行层面寻找答案。
在已有文献中，诸多学者从实证的角度探讨了住房补贴政策的经济效果。如White et al.测算了美国联邦税收补贴对私人购房行为的影响，认为供给弹性是决定补贴政策效率的关键。[1](111－126)Rosen比较了美国住房政策中隐形补贴（implicit subsidy）和供方补贴（supply subsidy）政策效率间的差异。[2](1161)Pandey and Sundaram研究了美国联邦政府雇员住房补贴政策效率，分析了不同收入群体的补贴范围，补贴对收入分配和政府预算的影响。[3](2359－2361)Blanc提出了一个分析住房补贴政策效果的分析框架。[4](3529)Kakwani and Son则给出了一个解析政府公共政策瞄准效率的一般框架，并进行了国际比较。[5]
在国内文献中，茅于轼（2008）从政府与市场作用边界的视角分析认为，目前的住房保障政策，特别是经济适用房政策成为部分人群贪污腐败的机会，破坏了房地产市场，既不公平，又无效率。时冰寒（2009）从人权的角度研究指出，经济适用房政策是一种权利，扼杀经济适用房其实就是满足少数既得利益集团的私欲而毁灭一种权利。顾云昌从政策的角度探讨了中国城镇住房保障政策，认为目前主要问题出在制度执行层面。[6]我们发现，对于中国城镇住房保障政策效率的研究，主要集中在理论层面上的探讨与质疑，实证研究并不多见。
基于此，文章试图运用北京市的相关数据，在测算廉租房和经济适用房瞄准效率的基础上；分别运用Probit模型和多元Logit模型，分析北京市住房保障政策有效瞄准的影响因素和政策瞄准失败的原因，并提出针对性的政策建议。
二、北京市相关住房保障政策
（一）北京市住房保障申请与核准程序
北京市住房保障政策规定，申请住房保障的家庭首先由户主向户口所在地街道办事处（或镇人民政府）提出书面申请；街道办事处在受理申请30天内，就申请人的家庭结构、收入和住房等状况是否符合住房保障资格条件进行审核，给出初审意见并张榜公示，同时将初审意见和申请材料报送市（区）、县人民政府住房保障主管部门；住房保障主管部门在收到申请材料15天内，就申请人家庭收入和住房状况是否符合住房保障资格条件提出审核意见，并将符合条件的申请材料转同级民政部门；民政部门在收到申请材料15天内，就申请人的家庭收入是否符合资格条件提出审核意见，并反馈同级住房保障主管部门；经审核，家庭收入和住房面积符合规定资格条件的，由住房保障主管部门进行行政公示，公示期为15天；对经公示无异议或异议不成立的申请家庭，作为住房保障对象登记在册，书面通知申请人，并向社会公开登记结果。
从北京市住房保障申请与核准程序看，住房保障资格获取主要是通过住房困难家庭申请、公示和核准三个关键环节，该程序在尊重家庭自愿申请的基础上，充分利用了申请人居住区（熟人区）信息相对对称的条件，邻里之间进行相互监督，节约了行政执行成本，比较科学合理。不过，社区（行政社区）之间如何解决信息不对称问题，即大小社区信息是否充分流畅，将成为这项制度实施成败的关键之一。
北京市住房保障申请与核准程序
（二）北京市住房保障标准
2008年，北京市住房保障标准，即资格条件为，（1）廉租房：面积标准为家庭人均住房面积低于11.48，收入标准为家庭人均收入低于480元／月；（2）经济适用房：家庭人均收入低于840元／月。
三、住房保障政策瞄准效率及其影响因素
（一）数据来源和处理
这里，我们主要使用两个数据库，一是北京市住房和城乡建设委员会住房保障中心廉租房和经济适用住房管理数据库，该数据库收录了北京市所有申请并已核准的住房保障家庭的信息，主要包括家庭人口结构、家庭住址、家庭住房情况、家庭收入、就业和财产等指标。2008年，北京市代表性地区廉租房和经济适用房已核定保障对象15782户，其中，廉租房1844户，经济适用房13938户。二是2007年北京市住房困难普查数据库，普查指标主要有家庭人口、居住地址、居住状况和家庭收入等信息。2007年12月，北京市对城市地区的住户进行了入户住房调查，代表性地区最终收集了180.18万人，69.3万户的有效调查资料。但是，北京市2008年统计年鉴显示，2007年北京市代表性地区城市户籍人口257.4万人，99万户。显然，住房调查仅占实际户籍人口的66.98％，普查率偏低的主要原因是部分富裕家庭不愿或无法入户调查。本文中，住房困难家庭是我们的研究对象，因此，可以将没有接受调查家庭的住房面积等价为北京市人均居住面积水平（2007年北京市人均居住面积为28），这样处理对我们的研究目的影响不大。
（二）研究目标和分类
如果以北京市代表性地区所有城市户籍人口作为研究对象，依据住房保障政策瞄准方向，将研究目标细分为：“应保未保”、“保不应保”、“应保已保”和“不应保未保”。从福利经济学角度，依据住房保障政策瞄准失败的损害程度，我们将“应保未保”称为第Ⅰ类瞄准错误，将“保不应保”称为第Ⅱ类瞄准错误。下面，我们分别测算各类政策瞄准效率。
（三）住房保障政策瞄准效率
基于数据可获得性和住房保障目标瞄准分类，表1报告了2008年北京市代表性地区“两房”（廉租房和经济适用房）的瞄准效率。
我们看到，2008年北京市“两房”瞄准中，第Ⅰ类瞄准错误的概率为20.21％；第Ⅱ类瞄准错误的概率为22.61％。Chen and Ravallion（2005）采用国家统计局的相关数据，对城市最低生活保障（“低保”）项目的政策效率进行的类似研究表明，43％获得“低保”的家庭不具备资格；72％应保家庭没有获得保障。他们还与国际上其他类似福利送达项目进行比较发现，我国城市最低生活保障项目的政策效率相对较高。[7]以此推断，北京市住房保障政策效率至少比“低保”项目高。为进一步明晰不同类别政策效果，表2报告了北京市代表性地区2008年廉租房和经济适用房的瞄准效率。
由表2我们看到，廉租房的瞄准效率明显高于经济适用房，其中，“保不应保”差别最大，其原因我们推测主要有两点，一是廉租房申请资格条件比经济适用房多一条面积标准，更为重要的是，面积是一个显性指标，容易被识别；二是仅从收入标准看，经济适用房的收入标准比廉租房高。政策实践中，收入测量通常是困难的，特别是随着收入标准和家庭收入水平的提高，依靠收入来识别保障对象十分困难。下面，我们将运用Probit模型和多元Logit模型，对上述推测做进一步的检验。
（四）住房保障政策有效瞄准的影响因素
1.离散选择模型——Probit模型。离散选择模型是用来描述决策者（个人、家庭、企业或其它决策单位）在不同可供选择的选项中做出选择的行为。在离散选择系列模型中，相对于Logit和GEV模型而言，Probit模型可以处理随机偏好变动，允许任何替代形式，还可用于跨期重复选择的面板数据。基于此，我们这里主要运用Probit模型，[8]其一般表达式为：
上式中，我们将定义为一个二元选择变量，当家庭获得住房保障时，Y＝1；反之，Y＝0。X定义为影响住房保障获得的一系列因素。于是，上式可进一步表达为：
2.回归结果及解释。模型中，解释变量X主要包括收入变量、家庭人口特征变量、住房面积变量、住房特征变量和社区特征变量等五类变量。结果见表3和表4。
从回归结果看，家庭人均住房面积越大，获得廉租住房保障的可能性越小。家庭人均收入水平越高，获得保障的可能性也越低。我们还注意到，保障前收入水平平方项也处于显著水平，且系数为正。可见，收入水平和获得廉租住房保障之间的关系是非线性的，由此推测，廉租房保障项目选择过程中存在自主选择行为，这在一定程度上表明，北京市廉租房申报核准制度的科学性和合理性。实证结果还表明，家庭成员中失业者比例、家庭成员中64岁以上人口比例、家庭成员中有残疾或重大疾病者越多，获得廉租房保障的可能性越大。
由表4，获得住房保障前家庭人均收入水平、人均住房面积和家庭成员中失业者比例越高，获得经济适用房的可能性越低，而户主受教育年限越长，家庭成员中工作者比例越高，获得经济适用房的可能性越高。该现象比较符合事实，一方面，一些地方政府为鼓励人才引进，将经济适用房政策向刚进入劳动力市场的高端人才倾斜；另一方面，部分地方将公务员列为经济适用房的优先购买对象。
与廉租住房相比，获得经济适用房的影响因素明显不同。因为，（1）能够购买经济适用房的家庭必须具有一定的购买能力，如2008年北京市经济适用房销售均价为5300元／；（2）获得经济适用房资格的收入标准比廉租住房高很多，收入标准越高，收入的识别能力越低，与之相对应的显性可替代指标越不容易寻找，这或许是经济适用房政策效率偏低的主要原因。
（五）住房保障政策瞄准错误的原因
从住房保障政策目的看，在一个相对较低的保障水平下，项目遗漏所产生的福利损失要大于过度覆盖造成的福利损失。因此，降低项目遗漏率是政策干预的重点，即我们要重点降低第Ⅰ类瞄准错误（“应保未保”）。为分析政策瞄准失败的原因，我们将通过多元Logit模型对“应保未保”和“保不应保”两类瞄准错误做进一步探讨。
为研究需要，我们不妨将“应保未保”定义为第Ⅰ类家庭；将“保不应保”定义为第Ⅱ类家庭，将“应保已保”和“不应保未保”定义为第Ⅲ类家庭（正常家庭），并将其视为多元Logit模型中的对照组。基于数据可获得性，这里仅对廉租住房项目进行实证分析。结果见表5。
由表5，在第Ⅰ类瞄准错误中，收入水平越高（但低于保障标准），出现“应保未保”的可能性越大。这说明，对处于极端贫困的家庭而言，通过收入识别是有效的。但是，随着家庭人均收入水平提高，出现“应保未保”（项目遗漏）的可能性越大。同样，人均居住面积越大（但低于保障标准），出现“应保未保”的可能性越大，但不显著。我们还发现，目标家庭所在社区规模越大，出现遗漏的可能性越大，这印证了前面的推断。意味着，在廉租住房保障项目中，要特别注意政策宣传和行政公示，充分发挥邻里监督功能。在第Ⅱ类瞄准错误中，家庭规模越大，家庭成员中失业者越多，出现“保不应保”的可能性越大，因此，政策实践中依据家庭规模和失业比例来认定收入水平与保障资格必须持谨慎态度，此时应当考虑到当地失业救济水平与效率。
四、结论
本文中，我们以北京市住房保障政策实践为例，首先测算了廉租房和经济适用房的瞄准率，接着运用Probit模型估计了廉租房和经济适用房有效瞄准的影响因素，最后用多元Logit模型对廉租房瞄准错误的原因做进一步探讨，试图测算中国城镇住房保障政策的福利送达成本与效率，解析一些制度层面的问题。通过这些分析，我们可以得出如下结论：
1.从政策瞄准效率看，廉租房明显高于经济适用房，这与廉租房使用面积和相对较低的收入两条识别标准有关。并且，可以预见，随着住房保障政策覆盖面扩大，提高住房保障收入标准和瞄准效率将是一个两难选择。
2.在住房保障收入标准较低时，一些显性指标可以用来作为识别保障对象的辅助性工具，如家庭成员中失业者比例、家庭成员中64岁以上人口比例、家庭成员中有残疾或重大疾病等指标。但是，必须保持谨慎态度，有时过度依赖这些显性指标可能引起“保不应保”瞄准错误。
3.从廉租房瞄准错误的原因看，目标家庭所在社区规模越大，信息传递越不通畅，出现第Ⅰ类瞄准错误的可能性越大。因此，在廉租房保障项目中，要特别注意政策宣传和行政公示，发挥邻里监督功能。
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