地方政府绩效评估指标的设计与筛选，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效评估论文,指标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-7320(2007)02-0157-08
一、问题的提出
任何政治统治的存在都必须以人民的认可和接受为前提，即具有合法性。合法性是政府存在的前提，它关系到国家政权的存续，是一国政治统治成败的关键。对于合法性的内涵，不同历史时期有不同的界定。哈贝马斯认为，在现代社会中，“衡量一种政治秩序合法性的标准就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度。”[1] (第184页)由于不同历史时期社会价值规范的确立是不同的，因而用于构建合法性的资源也不同。一般而言，政治统治的合法性基础包括三个方面：一是意识形态基础，即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持；二是制度基础，即政治权力获得其运作所遵循的制度规则；三是有效性基础，即政治权力必须取得的实际成就[2] (第241页)。意识形态在政治合法性的获取与维持过程中起着决定性的作用，这一点在我国近几十年的历史实践中已经得到充分的证明。但是，政府能否长期保持其合法性，不仅要看它的政治纲领、阶级基础和意识形态，而且要看其执政程序的制度化与规范化程度。另外，政府还必须作出一定的实际成绩，取得相应的政绩，表明其统治过程的有效性[3] (第82页)。
伴随着我国的社会转型，政治合法性基础面临着从传统到现代的嬗变，这在一定程度上产生了合法性危机[4] (第31页)。在意识形态的凝聚力下降、民主法制尚不健全的情况下，政府在很大程度上转而依赖于“政绩合法性”，即通过对政绩的追求来获得合法性基础。1978年以来，政绩尤其是经济增长方面的政绩给执政党带来了强有力的政治支持，在以经济建设为中心的思想主导下，通过实施改革开放政策，我国的经济发展取得了长足的进步，获得了举世公认的成就，政府工作也有了较大程度的改善[5] (第171页)。
有中国特色的市场经济体制决定了我国政府的主要职能是根据社会发展和公众需要提供社会服务，同时，目前西方国家行政改革方向由新公共管理向新公共服务转变的趋势，也要求政府承担起更多的服务性职能。如何保证服务的质量和效率成为了政府需要面对的难题，绩效评估的产生正是因应我国政府对“政绩合法性”的依赖以及社会对公共服务质量改善的要求，为鉴别和改善政府工作绩效提供了一个有效的战略工具。
我国是一个开展政府绩效评估的新兴国家，各种政府绩效评估制度正处于日趋发展和不断完善的探索性阶段。相对于西方较为规范和成熟的评估制度而言，我国政府在绩效评估制度的规范化以及评估主体、内容、方法、标准的科学化方面还有待改进。其中最突出的问题是：一方面，评估存在主观随意性，缺乏统一的制度，各地区、各部门之间的评估标准千差万别，未形成一套完整统一的绩效评估体系，既无法准确衡量政府的实际绩效，也缺乏可比性；另一方面，评估指标缺乏科学性，评估内容存在片面性甚至误导性，没有真正起到引导政府工作向科学化、理性化方向发展的作用。作为政府绩效评估的核心，绩效指标体系的建构决定着整个绩效评估的科学程度，同时影响着政府工作的科学程度。因此，如何构建一套科学合理的指标体系是进一步推进我国政府绩效评估实践、并逐步趋向科学化的关键所在，它决定着整个政府绩效评估工作的成败。
在我国具体的政府管理实践中，绩效评估是政府工作的“指挥棒”，指引着政府工作的方向，各级地方政府均按照上级政府制定的绩效考核指标来安排本地的工作重点和发展重心。上级政府的绩效导向决定着下一级政府的具体工作方向，是下级政府开展工作时必须遵循的行为准则。随着我国经济社会的不断发展，以往单纯强调经济发展和GDP数额增长的绩效评估标准显然已经不再适应当前社会发展的需要。为了适应政治合法性基础的现代转型，民主法制建设逐渐成为政府的工作重心，新的衡量政府绩效的价值规范逐渐成形，政府工作的具体价值标准也应该由对经济、效率的单方面关注转向经济、效率、效益、民主、公平、正义、秩序、环境等方面的综合协调发展[6] (第7页)。
本研究的目的在于改善我国现有政府绩效评估指标体系的不足，根据我国当前政治经济社会的发展状况，从现代政府的合法性基础及新的价值标准出发，通过对我国地方政府现行绩效评估指标体系、学术界研究成果以及国外各种政府绩效评估体系的综合分析，构建出一套逻辑体系完整且较为合理的绩效评估指标体系。在此基础之上，通过问卷调查的方式，了解被调查者对各项指标重要性程度的判断，以此为依据对指标进行筛选，最终形成一套重点突出、结构精简、适合国情的地方政府绩效评估指标体系，切实推进我国地方政府绩效评估工作的开展。
二、文献评估
指标体系的建构作为政府绩效评估工作的核心，受到了国内外理论界和实践界的广泛关注，他们纷纷提炼出各自的指标体系，对政府工作的各个方面进行评估，为科学、合理地评价政府的工作业绩，切实提高政府工作绩效奠定了基础。
美国俄勒冈州政府运用标杆管理法，通过广泛征询地方政府、立法机关、普通市民、商业团体、慈善机构和专家学者的意见，建立了包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展等7个领域共158个具体指标的俄勒冈州政府绩效评估体系[7] (第5-6页)。美国全国绩效评估委员会提出了一套较为完善的政府绩效评估体系，主要包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力等6个方面，并根据各地具体情况在实际操作过程中细分为150到1500种不等的评估指标[8] (第35-36页)。英国地方自治绩效委员会根据公民宪章的精神，构建了包括居民应对、住宅供给、垃圾处理、地方环境、教育服务等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系[9] (第162页)。日本于2002年4月施行了《政府政策评估法》，东京市政策报道室通过全面深入的问卷调查，筛选出99个指标构建了东京都政策评价体系[10] (第156页)。
在我国，政府绩效评估实践刚刚起步，尚缺乏一套公认的指标体系，但相关的探索层出不穷。例如，国家统计局农调总队的《农村全面小康标准》及《全国县域社会经济综合发展指数》、中央文明办和国家统计局城市调查司制定的《全国文明城市测评体系(试行)》、中国科学院可持续发展战略研究组制定的《中国可持续发展指标体系》、中国人民大学竞争力与评价研究中心制定的《中国国际竞争力发展报告》、中国社会科学院财政与贸易经济研究所的《中国城市竞争力报告》、中国城市竞争力研究会(香港)发布的《中国城市竞争力排行榜》，都在一定程度上涉及到地方政府绩效评估指标问题。国家人事部“中国政府绩效评估研究”课题组则直接提出了一套中国地方政府绩效评估指标体系，包括3个一级指标、11个二级指标和33个三级指标，涉及经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理、政府人力资源状况、廉洁状况及行政效率等方面。
国内学者也进行了大量的相关研究，代表性的成果主要有：浙江大学范柏乃博士在对200多名MPA学员调查的基础上，设计了行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等6个领域的66项指标，并通过分析和筛选，得出具有代表性的37项地方政府绩效评估指标[11] (第87页)。北京师范大学唐任伍教授提出了中国省级地方政府效率测度指标，通过政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4个方面47项指标来衡量地方政府的工作效率[12] (第65页)。湘潭大学彭国甫教授通过深入研究，提出了衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、内部管理指标3方面共33项指标[13] (第21页)。厦门大学卓越教授设计了一套地方政府通用评估指标，由基本指标与指标要素或评判方法两个层次54项指标构成，主要包括思想建设、组织建设、政风建设、制度建设、一票否决、依法行政、举止文明、环境规范等15个方面[14] (第75页)。兰州大学中国地方政府绩效评价中心则指出，政府绩效评价指标体系应由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等5个一级指标，经济运行等14个二级指标，40个三级指标构成，三级指标按非公有制企业、省政府评价组和专家委员会三类评价主体分别设置[15] (第24页)。
综合而言，当前国内学术界和实践界对地方政府绩效评估指标体系的研究尚处于摸索阶段，虽然取得了不少进展，但其中存在的缺陷也是明显的。
1.指标体系不统一，各地差异较大。当前，我国各级政府的绩效评估活动多处于一种自发的状态，缺乏相应的法律、制度保障，更没有形成统一化、标准化、规范化的绩效评估制度，评估的随意性较大，主观性较强。地方政府往往主要根据主管领导的意志出台指标，导致各地的评估内容、评估方法、评估标准及评估重点千差万别。地方政府各自为政，评估结果缺乏可比性，中央和上级无法根据各地的评估结果综合分析其发展状况及存在的差异，各地之间也难以进行经验交流。
2.指标设计主体单一，缺乏代表性。在一般情况下，我国地方政府绩效评估的指标体系均由政府自身来设计，由上一级政府为下一级政府制定绩效指标。首先，这导致下级缺乏有效的参与途径，只能被动地按照上级决定的评估重点和评估标准来安排自身的工作，不能有效地调动其积极性和主动性。其次，上下级政府之间存在着信息不对称，单纯由上级主导容易忽略地方的实际情况，制定出不合时宜的指标，对下级政府的评估也就缺乏合理性。其三，单一的设计主体容易出现主观臆断的情况，有时领导者的个人意志就决定了指标的设置，缺少对被评估者、社会公众、专家学者意见的综合和借鉴，使评估标准缺乏科学性。
3.指标内容的泛经济化，扭曲评估方向。片面强调经济指标，将经济发展等同于政绩，是目前我国地方政府绩效评估指标中存在的另一个问题。虽然当前我国各地的评估指标具体差异较大，但却极为一致地将经济发展和GDP增长作为主要的衡量标准，招商引资成为工作重点。GDP作为一个地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，体现着当地经济发展的成果。然而，GDP的增加并不完全意味着社会财富和社会福利的增加。如果以环境的破坏或者民主法制的践踏为代价而实现GDP数字的增加，这样的发展具有短期性和片面性，极易产生短期效应，给地方的长远发展造成不利的影响。过于偏重经济指标，反而可能歪曲了绩效评估的本意。
4.指标数据缺乏真实性，水分较大。现有的地方政府绩效评估过于依赖定量标准，忽视了更重要的公众满意度等定性指标，加之绩效评估结果与地方政府领导个人仕途之间的紧密联系，导致了大量的“数字政绩”现象。一方面，地方政府受到上级政府下达任务的压力，在无法完成指标任务的状况下，不得已而虚报政绩；或者是地方官员为了个人利益的最大化，追求个人权力的扩张、职位的升迁、或者仅仅是良好的声誉，故意夸大政绩，在数字上做手脚。另一方面，现有的评估体系存在缺陷，用于评估的数据是由各级政府层层上报的，事实上造成了自己汇报自己成绩的状况，这就不可避免地会出现夸大其词的现象，导致了地方政府绩效评估的数据缺乏真实性，所含水分过大。
三、研究设计
地方政府绩效评估指标体系的构建是一个系统流程，包括地方政府绩效的影响因素分析、绩效评估特征分析、绩效评估目标的分解、绩效评估指标的筛选与测评、指标权重的确定等五个基本环节，如图1所示。
要全面、有效地考察政府的工作绩效，必须按照政府管理活动的逻辑顺序，逐一考察各个环节中政府的工作状况，遴选最合理的绩效指标。在实践中，政府运行过程是由投入——管理——产出——结果四个环节组成的。投入是指政府为社会提供管理与服务所需的资源消耗，包括人力、财力和物力；管理是指政府通过内部结构重组和流程优化而获得的管理与服务能力，表现为政府的行政能力、服务能力、廉洁程度、政策制定与执行状况；产出是指政府活动所产生的所有输出和提供的服务；而结果则是指这些输出对公众产生的影响。虽然产出与结果存在着一定的差异，但二者之间具有高度相关性，很难完全区分开来，因此，本研究仅仅将地方政府绩效评估指标划分为投入、管理过程与结果三个纬度，而不再对政府的产出与结果加以区分。
对于现代政府而言，要获得一个稳固的合法性基础就必须加强民主法制建设，切实改进民生福利，这为衡量政府绩效提供了基本价值标准。本研究着重考察的是地方政府绩效评估指标的建构问题，新的评估指标必须体现新的价值规范的要求，从各个方面综合考察地方政府的工作业绩，构建一个多元综合的评估指标体系。因此，我们必须将政府的工作重心由单纯追求经济发展，转变为经济、效率、效益、公平、民主、稳定、环境等方面的共同发展，从而在更大程度上获得公众的认同与支持[16] (第87页)。
同时，地方政府绩效评估指标体系是一个从属于地方政府绩效评估体系的子系统，由于其涉及内容的多元性，通常表现为一个复杂、多维的结构体系。作为一个系统，它是由两个以上的要素构成的集合体，各要素之间相互联系、相互作用，形成特定的结构[17] (第110页)。由于评估对象在数量和质量上的复杂程度不同，我们可以将指标分为直线结构和树状结构两种。直线结构由一个一级指标和若干子指标构成，较为简单，可以用来衡量微观领域、不太复杂的问题。树状结构由若干一级指标构成，每一个一级指标可以细分为若干二级指标，每一个二级指标又可以细化为若干三级指标。对于这样一个由目标、准则、具体操作指标、指标权重、评估标准等要素组成的指标体系，在数学上可以用有向树来描述之。
综合以上分析，我们通过总结现实中各种评估指标及学术成果的优缺点，在政治合法性基础转型所带来的新的价值标准指导下，从投入——管理——产出(结果)的框架出发，尝试设计一套全新的地方政府绩效评估指标体系。由于物力是财力的外化，二者可以统一，本研究将投入指标划分为人力资源与财政资金；对管理指标的设置，侧重从政府的行政能力、廉洁程度、服务能力、政策制定与执行状况等方面考核政府运行过程中的各方面绩效；产出与结果指标则细分为经济发展水平、人民生活质量、政治民主程度、社会稳定与秩序、生态环境、教科文卫等六个方面。在此基础上，将各维度进一步细化为具体可测的指标，从而在理论上建构出一套较为完整、合理的、包括140项指标的地方政府绩效评估指标体系。
四、结论与讨论
在地方政府绩效评估指标体系的理论设计完成之后，紧接着而来的工作就是对其科学遴选。一般而言，指标遴选应该遵循以下的基本流程：首先，根据已有的指标体系设计调查问卷，向相关对象征询意见，根据问卷调查结果进行指标的隶属度分析，删除隶属度低的指标，保留关键、有效的指标。其次，对剩余的指标进行相关性分析。根据已有的统计数据，对相关度较高的两项指标，删除其中一项，避免重复计算。其三，对指标的信度和效度进行测量，以保证其可靠性与有效性。其四，对指标的鉴别力进行分析，保证最后筛选出的指标能够有效地反映政府部门的工作状况。最后，在挑选出的指标中，根据其重要性的差别，确定各项指标的权重[18] (第16页)。
由于时间和技术方面的限制，本研究采用了较为简便的指标等级分析方法——李克特量表法，分别将每项指标分为非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个等级，然后设计相应的调查问卷，针对党政机关工作人员进行问卷调查。本研究共发出300份调查问卷，回收有效问卷280份。在分析问卷调查的结果时，我们采用了主观赋值法，对非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个等级依次赋予5、4、3、2、1分，依据调查对象的选择情况，求出各项指标的总得分和算术平均数，从而推断被调查者对各项指标重要程度的判定。
由于被调查者对指标重要性程度的看法分布不均，平均值相同的两项指标之间的重要性分布不一定相同，因此还需要对各项指标得分的标准差及一致性问题进行分析。标准差是指总体中各单位标志值与算数平均数的离差平方的算术平均数的平方根，其实质是各个标志值对其算术平均数的平均离差，即平均离散程度[19] (第172页)。在本研究中，各项指标的标准差是指280位被调查者对该指标重要性判断的离散程度，标准差的值越大，表明他们对指标重要性的判定就越分散(意见越不一致)，反之则相反。
由于分析测量的结果可能存在不一致的状况，因此，还必须对其进行一致性检验(即T检验)，考察各项指标均值的总体分布状况。对于本研究的具体问题来说，所需进行的T检验是单样本T检验(one-samples T Test)。我们运用SPSS软件对调查问卷的测量结果进行分析，将指标的总体均值设置为3.5，对样本均值进行T检验。结果如下：
通过SPSS的T检验分析，得到上述指标均值样本的总数(N)为140，样本均值(Mean)为3.4914，样本标准差(Std.Deviation)为0.36177，自由度为139，在95％的置信区间中，对应临界置信水平为0.778，远远大于0.05，此时，我们可以接受H[，0]，也就是说，指标均值样本通过了T检验测试，成为可以用来对指标进行筛选的样本体[20] (第89-93页)。
我们将通过T检验之后的指标作为筛选的基础，利用各项指标的平均值以及标准差对指标进行筛选。如上所述，理论设计出的地方政府绩效指标体系中包含140项指标，为了使指标体系较为精简，本研究预计保留其中半数即70项左右指标。将指标的平均值按照降序排列(因为平均值越大，表明指标重要性越大)，其中位数为3.5；而将标准差按照升序排列(标准差的值越大，离散程度越大)，其中位数为0.868。据此，首先可以删除同时满足平均值小于3.5、标准差大于0.868的46项指标；然后，在剩下的满足其中一项条件的指标中，删除平均值较低和标准差较高的29项指标，最终得出65项指标。
本项研究从政治合法性基础以及政府所应遵循的价值标准转型的角度出发，在理论上构建了一套完整的地方政府绩效评估指标体系，依据对党政机关工作人员问卷调查的结果，运用相应方法对该指标体系进行了筛选，最终得出一套较为精简的、包含65项指标的地方政府绩效评估指标体系。本研究成果可以为我国地方政府绩效评估实践的开展以及学术界研究的深化，提供有益参考和借鉴。但是，由于技术与时间的限制，本研究没有对指标的信度、效度、相关性、权重等问题进行考察，在技术手段和分析深度上尚存在欠缺。我们希望在今后的研究过程中不断加以改进和完善，采取更加科学的方法对地方政府绩效评估指标体系进行分析，尤其是确定各项指标的权重，以形成一套更为科学、合理、完整的地方政府绩效评估指标体系，为地方政府绩效评估工作的顺利、有效开展奠定理论和技术基础。