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中图分类号：D251文献标识码：A文章编号：1000-2529(2006)05-0058-05
政党执政有两大根本问题：一是执政合法性，二是执政科学性。执政合法性是操纵政党的执政地位是保持还是丧失的“看不见的手”，执政科学性则是执政合法性越来越重要的支撑和来源。政党的执政方式与这两大根本问题紧密相关。执政方式是指一定政治制度中政党掌握、控制、行使国家公共权力的制度化的途径、手段、方法和机制，在很大程度上体现了政党执政的科学性，最终影响着政党的执政合法性。因此，党的十六大把改革和完善执政方式当作“具有全局性作用”的大问题。在民主执政的趋势下，区分不同的层次推进我们党的执政方式创新，是一种有效而可行的选择。
一、民主执政：不可逆转的历史趋势
从政治角度看，人类社会是一个从神权、君权和等级特权到人民主权的发展过程。在这一过程中，政党既是民主的产物，又对民主的发展起了巨大的推动作用。作为人民控制国家公共权力的有效工具，政党大大增强了人民反抗专制的能力，促进了民主的发展。因而在掌握国家政权以后，政党必然要实行民主执政，专制独裁的政党无异于一个“集体君主”，最终会被人民推翻。尽管有人怀疑、否认民主或对民主悲观失望，甚至认为政党执政最终都会走向寡头统治，但是民主执政仍然是现代政党追求的目标和不可逆转的历史发展趋势。20世纪后期以来，有三种政治理论使得这一趋势更加明显。
一是交易政治理论。在很长时期内，政治一直被看成是与压迫、强制、掠夺联系在一起的统治和被统治关系，但是随着民主的发展，人们发现政治制度就像市场制度，政治家就像企业家，公民就像消费者，选票就像货币，政治在本质上应该是一种交易，而不是掠夺。交易政治理论是将经济领域内的民主推向政治领域的结果，缓和了政治中的对抗性与残暴性，为民主的生长提供了基础。对这一理论做出最大贡献的是兴起于20世纪60、70年代的公共选择学派，其奠基人布坎南认为，公共选择是一种对政治的看法，它是把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的，政治是一个完全类似于市场的复杂交易过程，“在‘经济’和‘政治制度’之间，‘市场’和‘政府’之间，‘私营部门’和‘公营部门’之间难以划出一条界线。使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程。”[1] (P19)在他看来，政治学是解决各个个人利益之间冲突的过程，而不应该解释为等同于科学，因为科学解决的是真理的冲突，只能采取“胜利”的手段，而利益冲突则可以用民主的、妥协的手段来解决，只要制定适当的制度和规则，就不会出现一个人对另一个人的强制权力。既然政治可以看成是一种类似于市场的交易，那么由人民选择而上台执政的党即使不是人民的“亲人”和“救星”，也必须按照人民的意愿和利益实行民主执政，构建宪政下的民主，决不能成为人民头上的暴君。
二是治理与善治理论。这一理论的产生是对社会资源配置中市场失效和国家失败的反应，20世纪90年代以来被广泛运用于各国特别是发展中国家的政治发展研究。这一理论认为，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，善治则是通过政府与公民公共生活的合作管理而实现公共利益最大化的过程。[2] (P4-8)俞可平教授强调，政府与公民合作成功与否的关键是参与政治管理的权力，公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能与政府一道共同形成公共权威和公共秩序，而保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治。[2] (P12)治理与善治理论强调公民社会的重要作用和公民积极参与政治生活的权力，对政党的民主执政提出了要求。尽管有学者指出，治理理论不一定适合于需要依靠强政府推动现代化的中国，[3] 但正如法国学者阿尔坎塔拉所说的，有强有力的公民社会便不能有强大的政府，否则便是后者自动压迫前者，只是极端的极权政治下的情形，因此不能用攻击性的反国家的语言来讨论促进“公民社会”。[2] (P23)实际上，政党的民主执政可以在政府和公民社会的正和博弈与良性互动中起规范和推动作用。
三是协商民主理论。协商民主是20世纪90年代后期被众多学者广泛关注的理论，它“意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性审视各种政策建议，从而赋予立法和决策以合法性”[4] (P1)。西方学者提倡协商民主的一个重要原因，在于这一理论激发了政治参与和公民自治的理想，能够促进自由与民主原则的有效融合。协商民主强调公共理性，主张政治讨论以公共利益为导向，在一定程度上超越了以个人主义和自利道德为特征的“经济人”假设，使重视个人利益的公民更具有公共精神、更宽容、更关心他人利益，使不同文化、不同原则、不同利益需求的个人都能得到尊重，使政治决策成为以理性的方式达成共识的结果。在西方学者看来，由于协商是一个意见的筛选过程，是一种面对面的交流形式，它依靠的是理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗[4] (P126)，因而既能够促进政治平等，又能够防止多数的暴政。我国学者对协商民主的关注，主要是因为看到了协商民主在公共事务的决策、管理、监督中发挥了越来越重要的作用，特别是在推动基层民主发展方面显示了巨大的生机。[5] 协商民主的发展需要执政党作出积极回应，随着公民的民主精神和性格的增强和民主技能的提高，任何政党都不可能进行专制、独裁统治。
在民主执政的趋势下，政党如果不实行民主执政，“即使是真心想求政治民主化，真心想还政于‘民’，那也……会在历史的顽固性面前讨没趣，或导演出一些令人啼笑皆非的滑稽剧”[6] (P179)。中国共产党是一个以人民利益为己任的政党，它适应民主执政的历史趋势，牢固树立起“民主执政”的执政理念，并在这一理念指引下积极探索执政方式改革和完善的途径，以提高其执政科学性，并最终增强执政合法性。
二、分层推进党的执政方式创新：民主执政的现实要求
近年来，围绕民主执政，学术界对党的执政方式创新进行了深入的探讨，并取得了许多有益的成果。但这些探讨总的说来存在一个明显的不足，即没有对党的执政方式进行层次区分，没有看到党在不同层次上的执政方式可以存在差异，因而不可避免地会陷入一些理论困境。比如，有些人主张党政分开，但党政分开如何保证党的执政权力和领导地位？有些人提出在公共权力授予机制上实行公开竞争、民主选举，但这又如何贯彻“党管干部”的原则？有些人强调党要“总揽全局，协调各方”，处理好党与人大、“一府两院”、政协的关系，但问题是具体如何操作？作为一种理论探讨，我们有必要从分层的角度来考虑党的执政方式创新。这一探讨基于以下几个方面的理由：
第一，政党必须民主执政，但民主并非没有限度。民主执政的实质在于保障和发展公民的民主权利，如果把握不好，就可能背离这一实质，因为民主在实践中受到广度、深度、范围、条件等方面的限制。即使是在民主条件较为成熟的西方发达国家，基层民主形式也不可能无限地向上层推进。科恩从基于尊严的人人平等出发，大力为国家中民主的合理性辩护，但他也承认，“较不民主的做法在某种情况下能比较为民主的做法产生更为明智的结果，这是完全可能的。”[7] (P18)政党在执政过程中如果将广大公民排斥在政治参与之外，就可能走向专制，但西方经验主义理论家发现，公民广泛地、积极地和不断地参与国家事务，对民主政治也许是弊大于利[8] (P135)，也正是在这个意义上，美国建国者之一麦迪逊坚信，“优化的”公共舆论、深思熟虑的判断源自较小的代议机构的协商。[4] (P26)因此，政党在民主执政过程中，一方面要根据社会物质的、智力的、心理的条件尽可能地推动民主，另一方面又要把握直接民主与间接民主、民主的广度和深度的关系，特别是对于我们这样的疆土辽阔、人口众多的国家，更要注意民主进程的渐进性和民主形式的多样化。与此相适应，党在不同组织层次上的执政方式应该存在差异，以包容民主的不同要求，使执政方式更科学。相反，整齐划一的执政方式会降低其自身的灵活性和适应性。
第二，中国共产党必须在强政府和强公民社会中取得平衡。政府的强与弱指的是政府实行有效统治的程度，强政府意味着权力的相对集中。中国作为发展中国家，面临经济和社会发展的巨大压力，客观上需要一个强有力的政府集中权力进行政策创新，并推动经济、社会发展和体制改革顺利进行。新中国成立后，中国共产党通过将国家政权机关全面整合进党的组织体系和推行计划经济体制，建立了一个强政府，迅速恢复了国民经济，而且集中了有限的社会资源并使之发挥最大能量启动和推进了中国的现代化，但是这种强政府同时也极大地挤压了公民社会的生长空间，导致了一个弱公民社会。弱公民社会反过来又阻碍了市场经济的发展和民主的进步，从而不利于国家的现代化。实际上，现代化的发展促进了社会和经济的变革，带来了公民社会发育的冲动和政治参与扩大的压力，这种冲动和压力如果得不到有效排解，就会冲击现存政治体制。[9] (P131-132)但是公民社会的发育和政治参与的扩大要求权力相对分散，与强政府之间存在着紧张。如果执政党在不同层次上采取不同的执政方式，就可以增强执政党、政府和民众三者之间关系的灵活性，既能吸纳公民的政治参与，又能保证政府的有效管理，从而能够在强政府与强公民社会中取得平衡，实现二者之间的良性互动。
第三，从历史经验看，苏共没有考虑执政方式的层次区分是导致苏联改革失败的一个重要原因。由于革命党的角色和特殊的执政环境，苏共形成了指挥命令型的执政方式，其主要表现是以党代政，政党专制，干部任命制，治国方略上的人治。这种执政方式在一定时期内造成了强政府的有效统治，使得苏联的经济实力和综合国力迅速提高，但其固有的弊端削弱了经济进一步发展的能力，并催生了社会离心力量。在这种情况下，提出党政分开、干部任职民主选举等改革措施，应该是很有道理的。戈尔巴乔夫在初期的改革中，有两条措施对改革苏共执政方式很有针对性：一是用干部选举制代替任命制，强调“在挑选干部时，差额原则显然是干部工作和挑选最能干的人的有效方法”，“社会民主化要求党坚决消除干部工作中由上级任命干部的形式和做法”；二是党政分开，把不属于党组织的权力和职能统统归还苏维埃，增强政府决策和执行能力，各级党组织不得做出含有对国家机关、经济机关和社会组织直接指示的决定。[10] (P59-60)问题在于这些改革措施没有分层推进，在基层可行的执政方式在上层应用可能就是灾难，民主选举和党政分开的原则在不同层次上不加区分地实施，带来的只能是政治动乱和苏共执政地位的颠覆。
第四，从实践发展看，我们党在基层的执政方式在一些地方已经出现了新的变化。近年来，在“村官”直选和社区“海选”的基层民主浪潮的推动下，党在基层特别是在农村的执政方式表现出了与上层相比的明显差异。比如在一些农村地区，不但出现了村民直选村委会主任，用“两票制”、“两推一选”方式产生村支部书记，而且创造了乡镇主要领导的直选、公推公选、“两票制”和“三轮两票制”等新形式。由此带来了党在农村基层执政方式的变化：一是在公共权力授予机制上改变了上级党组织任命的做法，既贯彻了“党管干部的原则”，又使村民能够真正行使民主选举权力，实现了公共权力授受关系的科学化和民主化；二是在党与公共权力机关构架上改变了党对于公共权力机关事实上的上级的状况，通过“一肩挑”、“交叉任职”等方式，在一定程度上协调了“两委”关系；三是在公共权力运行方式上突破了党组织决策、公共权力机关执行的模式，通过“一制三化”、“民主恳谈”等形式，实现了党组织、公共权力机关、民众的互动。我们不但不能无视这些新变化，而且要对其进行引导和规范。
在上个世纪50年代全能主义政治形成过程中，中国共产党不但设立了与政府层级相应的各级组织并确立了党组织对政府机构强有力的领导，而且将这种关系推及到非政府的群众组织之中，在此后的很长时间里，虽然政治结构的层次较多，但党的执政方式基本上保持了上下同构的状况。改革开放以后，市场经济的发展带来了民主要求的高涨，对执政方式整齐划一的局面造成了巨大冲击，于是分层创新党的执政方式就成了党民主执政的必然选择。分层创新党的执政方式的目的，是为了在民主发展中保持和增强党的执政合法性并实现有效执政。
三、分层的维度：执政方式创新的探索
由于党的各级组织是根据公共权力机关的层级设立的，因此党的执政方式的层次划分可以按照公共权力机关的管理权限和范围的性质，分为上层、中层和基层三个层面，上层与中央相对应，中层包括省、县级，县级以下为基层，不同层次采取不同的执政方式。这里的“基层”不但包括基层政府，也包括村民委员会和居民委员会这样的群众性自治组织，因为党组织与这些组织的关系实际上是党政关系的逻辑延伸。
1.基层：“党政合一”模式
所谓“党政合一”，就是党的组织和公共权力机关合二为一，通过成员的交叉任职实行“党政一体化”，即通常所说的“两块牌子，一套人马”，由同一个机构履行党组织的职能和公共权力机关的职能，负责决策和执行等工作，公共权力的授予机制导入群众的民主选举，党组织主要通过法律手段运作公共权力。这里的“党政合一”不是人民公社时期的“党政一体化”，根本区别在于，这种“党政合一”模式在公共权力授予机制上实行民主选举，而不是上级任命，即党组织的领导人必须参加公共权力系统内的民主选举，由竞选成功者担任党组织的领导人，“自下而上”的权力来源确保这种执政方式在决策、执行中的民主化、科学化和法制化。
改革开放以后，针对我们党传统执政方式中党政不分造成的消极影响，党政分开的主张被大多数人所接受，邓小平也指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[11] (P177)但他的论述着眼的是政治结构的上层而非基层，实际上，在基层要实行党政分开存在着固有的困难，相反，以民主选举为基础的“党政一体化”倒是可行的选择，正如有的学者所指出的：“在共产党既是领导党又是执政党的政治体制条件下，要求党组织的领导职务和政权组织的领导职务完全分开是不现实的，也是不合理的。问题的关键在于，执政党的领导人出任政权机关的领导人必须经过自由而公正的选举程序。”[12] (P204)基层党组织走向竞选执政后，党组织与公共权力机关合一是必然的趋势。[13] (P21)
从深层次原因看，“党政合一”模式的合理性根源于基层政治组织功能的相对单一性。徐勇教授认为，结构功能的分化对于基层政权来说并不合适，“如果说在县级及其以上层级，党委主要着眼于宏观性决策事务，政府主要履行具体行政事务，党政分开有一定必要性，那么，乡级主要是执行上级政策，本身并无太多决策性大事，党政难以分开，也不可能分开”，因而基层只能按党政合一的方式运行。[14] (P159)对此，景跃进教授也有类似的观点：“一般而言，越是政治结构的上层，党与政府的职能区分就越是容易，而越到政治结构的基层，党政区分的空间就越小。这是因为政治结构的上层面临着方向性和重大决策的问题，政策的细节及具体执行可以由专门的政府部门去做。随着政治结构层次的下降，独立决策的空间越来越小，执行上级政策的任务越来越多。一到基层，几乎所有的事情都是具体的。”[15] (P214)而且基层不存在司法机关，党政合一不会造成孟德斯鸠所说的“压迫性力量”。
这种新型的“党政合一”型执政方式在实践中具有独特的优越性：一是有利于发挥基层党组织的战斗堡垒作用。在基层实行民主选举的条件下，推行党政分开很容易架空党组织，也很容易造成党组织与公共权力组织之间的矛盾，两者都会削弱党对基层社会的领导，相反，“党政合一”为基层党组织贯彻执行党的路线、方针、政策提供了制度性基础。二是有利于增强党在基层的执政合法性。“自由的、竞争性的选举是民主政治的核心和灵魂，同时也是现代政治权威合法性的主要来源”[13] (P20)，“党政合一”模式吸纳和推动了基层民主的发展，党组织的领导人只有得到群众的信任和同意才能成为“当家人”，权力的来源发生了重大改变，民意得到了充分而真实的表达，党的执政自然会得到人民的衷心拥护。三是有利于加强基层党组织的建设。党组织为了竞选成功，必然要吸收基层的党外精英，并自觉实践“三个代表”要求，这对于改善党员干部的工作作风和提高党组织的凝聚力具有不可低估的作用。
2.中层：“政党监护”模式
在政治结构的中层，功能分化明显，政治组织不但要执行中央的决策，还要根据地方的实际情况管理地方性事务，存在许多决策性和执行性工作，因此，将基层的“党政合一”模式移植到中层，会使党政机构在功能上的分开缺少结构性基础。而且“党政合一”容易造成个人集权和权力滥用，这种倾向在基层可以通过较为直接的民主选举和党政联席会议、群众代表会议等制度予以有效地消解，但在中层和上层则难以得到很好的解决，因而可能会窒息民主。基于以上两个原因，“党政合一”模式不宜向政治结构的更高层次推进。
政治结构的中层适宜于采用“政党监护”模式。所谓“政党监护”模式，是指党组织和政权机关各自保持独立的组织形态，但政权机关不是党组织的附属机构，其职能也不是简单地执行党组织的决定，而是在重大事项上享有较大的决策权力，积极参与决策，党组织也不像以往那样插手甚至包揽政权机关的具体事务，而是在公共权力运作中从“前台”退身于“后台”，主要通过重大事项的决定权和重要人事任免权对政权机关起监护作用。当然，司法机关应实行垂直领导以保持相对独立，其干部的任命应由上级司法机关提名。
这种执政方式的突出优势是扩大了行政机关的权力，有利于发挥地方政府在现代化建设特别是经济发展中的作用，从而打造一个“强政府”。所谓“强政府”，就是既有足够的政治制度化水平以制衡政治参与，又有足够的理性和能力以推动社会经济发展的政府。对于既要获得经济快速增长又要根除社会政治的动荡和衰朽的“后发型”国家来说，必须建立一个强大的政府。强政府的构建很大程度上取决于政党的执政方式。在这方面，日本自民党和新加坡人民行动党的做法很能说明问题。日本自民党不具体介入、干预政府行政运作和政府内部事务，不具体领导政府的施政过程和管理政府部门的各项工作，但它通过党的总裁兼任政府首相、控制组阁权、直接干预政府政策议案从提出到通过和实施的各个环节，贯彻自己的执政意图和发挥领导作用，既体现“党政分开”的要求又体现“党政合一”的特色[16] (P199-202)。与此类似，新加坡形式上实行的是党政分开，人民行动党并不直接掌握国家公共权力，从中央到地方的各级政府部门中都没有党的组织，但它通过占据议会绝大多数席位和安排本党议员担任政府几乎全部主要职务，把党的意志转化为国家意志和政府行为，这种“权威主义”政治体制使党对政府的控制更为牢固、全面和深刻，实际上党政在相当程度上是合一的。[17] (P370)这两个执政党的执政方式使日本和新加坡在长时期内既保持了政治社会的稳定，又实现了经济的高速增长，其经验值得借鉴。
同时，“政党监护”型执政方式也有利于真正加强党的领导。党的十三大明确提出，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。但是在一些地方，由于党组织过多地承担了政府的职能，党政分开没有发生根本改变，这不但降低了政府的自主性，也分散了党抓大事的精力，实际上削弱了党的政治领导。“政党监护”模式不仅有利于党政职能分开，也有利于发挥行政机关的主动性，落实行政首长负责制。而且，政党“监护”作用的发挥与地方人大的职能紧密相关，推动了“党管干部”的原则和人大民主选举的有机结合，客观上有助于落实人大的权力，吸纳社会的民主参与。
3.上层：“政党引导”模式
所谓“政党引导”模式，是指党组织和政权机关具有相互独立的组织体系，在公共权力的运作过程中，党组织在保证政权机关自主性的同时对政权机关起积极的引导作用，主要表现为：通过党组织的培养和严格的考察，向政权机关推荐重要干部；通过党的利益整合功能，根据社会发展的需要，向政权机关提出立法建议，将人民的意志变成国家法律；通过发挥党内民主、民主党派、智囊团的作用，对重大问题进行科学决策，形成党的主张，再向政权机关提出决策建议，经过法定程序上升为国家意志。
在上层实行“政党引导”型执政方式的重要原因，是这一层面涉及的决策性事务较多，而且大多数决策具有方向性、全局性，更为直接地反映着执政党的执政意图，因此执政党不能只是“监护”，而要积极“引导”。
目前，中国共产党在上层采取的执政方式基本上属于“政党引导”模式，这是改革开放以来党的执政方式探索的积极成果。针对“文革”时期以党代政的弊端，邓小平提出：“中央一部分同志不再兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。”[18] (P321)随后，党撤销了与政府机构重叠对口的部门，中共中央政治局和书记处的一部分成员不再兼任政府工作，扩大了国务院在政府职权范围内处理事务的权力，党不再“取代”而是“引导”政权机关开展工作。由于“政党引导”型执政方式为经济的发展、民主的增长、社会的进步提供了宽松的政治环境，符合了人民的根本利益需求指向，因而极大地增强了党的执政合法性。[19] 当然，这一执政方式有待进一步完善，比如公共权力授予机制的民主化问题，决策的科学化问题，依法执政的问题等等，但总的说来，党在上层的执政方式与我国目前的经济社会的发展状况基本上是相适应的。如果说中国共产党的执政方式在推动我国市场经济和政治文明的发展中还存在某些问题的话，那么问题更多的是出在中层和基层，而不是上层，党中央多次强调要“改革和完善”党的执政方式，从分层的角度看，党在基层和中层的执政方式面临的主要是“改革”的问题，在上层的执政方式面临的则主要是“完善”的问题。
在执政方式创新的问题上，我们当前必须明确地反对移植西方政党在多党竞争条件下的执政模式，中国的事情有中国的特点和规律，执政党的执政科学性必须根据中国的现实条件做出判断，只有这样才能真正增强中国共产党的执政合法性。
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