耒阳市森林保险现状和困境分析
欧名旺
（耒阳市林业局，湖南 耒阳 421800）
摘 要： 林业发展具有脆弱性，然而作为效益显著的经济社会资源，保障其发展又是十分必要的。森林保险能增强林业风险抵御能力，保障林业经营组织和林农的经济利益。本文在详细分析耒阳市森林保险现状和困境的基础上，提出了耒阳市发展森林保险的建议。
关键词： 林业；森林保险；耒阳
耒阳市地处湘南东南部，衡阳盆地南端，全市土地总面积为2 653.3 km2，其中林地面积为1 482.6 km2，森林覆盖率达48.9%，是我国南方重点林区县之一，森林资源较为丰富。近年来，由于极端天气增多，耒阳市森林灾害频发，因此开展森林保险工作十分必要。
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1 耒阳市森林保险现状
1.1 耒阳市森林保险基本情况
1）公益林保险。按照湖南省财政厅、湖南省林业厅、中国保险监督管理委员会湖南监管局 《关于印发 〈湖南省2011年森林保险试点实施方案〉的通知》要求，耒阳市在2011年10月开展了森林保险试点工作，遵循 “政府引导、市场运作、全面参保、统筹管理”的原则，全市所有省级以上生态公益林全部纳入保险范围。2011—2018年，耒阳市公益林保险规模在600 km2 左右，由于公益林保险由政府统保，截至目前，耒阳市公益林已经全部投保，保费为2 400 元/km2，国家和省财政负担80%，市财政补贴10%，林农自缴10%，每年保费为140 多万元。
2）商品林保险。遵循 “政府引导、市场运作、适度补贴”的原则，耒阳市从2012年开始商品林保险工作，商品林保险完全市场化运作，每年保费为2 400 元/km2，保险金额400 元，国家和省级财政补贴55%，林农自缴45%。当年商品林投保规模约为80 km2，以后逐年减少，到2017年减少为40 km2。
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4）强化宣传。耒阳市每年都会召开多次林业保险工作会议；市林业局会同保险公司，采取电视、宣传车、发放宣传单等各种行之有效的形式，宣传森林保险政策及重要意义，增强广大林农的风险意识和保险意识。
3）森林保险承包和理赔到户难。由于林区经济不发达，大部分林农外出经商或打工，居住分散，组织投保困难很大。加之耒阳市林地比较分散，每户林农的林地面积不大，有的农户只有几分林地，大部分林农的保费只有几元钱，派工作人员家家户户上门收取保费难度太大，且工作成本太高，有时甚至大于保费。大部分林区在偏远山区，林农相互之间的林地边界不是很清楚，林地纠纷繁多复杂，要确定每户林农林地承保和理赔面积难度太大，并容易产生纠纷。
1.2 目前耒阳市森林保险的主要做法和特点
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7）开展保险回头看。为了更好地推进森林保险工作，了解保险工作中存在的问题，耒阳市森林保险协调领导小组对主要林业公司和林业大户进行了走访调查，督查森林保险工作中出现的群众不满意的问题，真正做到为民执政，一切为了群众。
3）密切协作。森林保险政策性强，涉及利益群体众多，需要多部门协同配合，共谋发展。耒阳市林业保险工作启动以来，市林业局、市财政局、市保险公司负责人亲自参与，并多次召开协调会，研究部署有关工作，讨论制订实施方案，并明确分工责任。市林业局指定防火办、公益林管理办、林地办具体负责参保林地的调查摸底及协调服务等工作，在公益林管理办专门设立了保险服务窗口，为林农提供咨询、参保、协助保险公司查勘理赔等服务；保险公司承担林业保险的具体业务；市财政局指定金融债务股具体负责配套资金的筹集工作，各部门积极协作，确保了该项工作顺利开展。
1）提高认识。开展森林保险是国家支持 “三农”、发展林业的重要举措。做好政策性森林保险工作，增强林业抵御风险能力，有利于林业生产经营者在灾后迅速恢复生产，有利于减少林业投资风险，有利于保障林业经营组织和林农的经济利益，有利于保护和管理森林资源。因此，只有充分认识到森林保险的重要意义，才能顺利开展森林保险的各项工作。
3）操作方式。公益林保险以市为单位统一投保，耒阳市林业局作为投保人与保险公司签订保单。基本程序：耒阳市财政局填报本市 《公益林保险承保面积确认表》，加盖公章后上报湖南省财政厅，并将公益林保险保费 （国家和省级财政补贴、林农自交保费部分）缴至湖南省公益林保险专户。商品林保险采取市场化运作，由保险公司和林农自愿签订保险合同，即保险金额、费率、保险责任等内容由保险公司和林农 （林业企业、林场）双方按规定标准商定。基层林业工作站协助保险公司做好保险政策宣传、组织农户投保、协助理赔勘察、协助理赔服务等工作。
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1）保障程度偏低。在现有保险政策下，保险金额只有2 400 元/km2，远远低于林木的实际价值，甚至连补植补造的成本都不够，一旦发生灾害，森林保险保额过低难以起到应用的保障效果，影响了林农投保积极性。
6）制定实施方案。为了搞好森林保险工作，根据耒阳市实际情况，制定了完善的森林保险实施方案，明确了森林保险的目的和意义以及开展森林保险的任务等内容，明确了承保和理赔的各项工作流程以及标准，并对预估保险实施过程中将要发生的问题提出了解决办法。
2）加强组织领导。耒阳市委、市政府主要领导十分重视林业保险工作，多次强调要做好林木灾害保险工作，并就林木保险工作提出了具体要求。市政府专门成立林业保险协调领导小组，由市林业局、市财政局、市保险公司负责人组成，领导小组在林业局设立办公室，负责保险日常工作。
2 耒阳市森林保险工作存在的问题
5）搞好防控。根据林业灾害发生的实际情况，耒阳市林业局、耒阳市财政局及保险公司做到信息共享、通力协作、密切配合，切实制定防灾减灾措施，并对防灾减灾工作给予必要支持，确保各项工作顺利进行。
2）林农的保险意识差。耒阳市林地面积大，大部分是散户经营。散户对林地经营管理比较随意，受传统思想观念的影响较大，存在侥幸心理，对森林保险认识不足，没有防范自然灾害的意识，再加上林业资产在生活资源中占比很少，即使受到灾害损失也不是很大，导致林农不愿意投保。
总体来说，耒阳市森林保险发展缓慢，甚至出现萎缩现象，没有形成完善有效的体系，不能满足林业发展的需要[1]。
4）森林保险赔付率高。近年来，由于极端天气增多，森林灾害频发，保险理赔资金远远大于保费，保险公司入不敷出。森林保险属于政策性保险范畴，但商业性保险公司的经营目标是利润最大化，因而保险公司提出高保费率，可林业经营者负担能力低，且相关政策支持不到位，导致保险公司和林农双方对森林保险都有抵触情绪，使得森林保险长期以来处于供需双冷的两难境地，从而停滞不前，陷入发展困境。
3 耒阳市发展森林保险的建议
1）加大对森林保险的宣传力度。森林保险发展较晚，林农对森林保险政策不太了解，加上受传统观念和侥幸心理的影响，林农森林保险观念不强，对森林保险不够重视。因此应采取多种形式，大力宣传林业灾害的严重性及林业保险政策，增强林农森林保险意识，让林农充分认识到森林保险对林业生产的作用，进而积极投保。
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2）加大对森林保险的投入。一是加大保费财政补贴力度。由于收取保费难度大，加上林业不仅有经济效益，还有生态效益和社会效益，具有公益性质，政府应加大对林业保险的保费补贴，建议公益林保险由林农承担的10%保费全部由财政补贴；商品林保险，财政保费补贴由55%提高到75%，林农承担保费的25%。二是加大政策扶植力度。由于林业早期投入大、见效时间长，政府应在政策上对林农采取一些具体优惠措施，例如，林农或林业经营者可以凭林业保险投保单到银行取得低息贷款，林农用林权证抵押贷款等。
3）完善商业化森林保险机制。目前的森林保险都是政策性农业保险，保险品种单一，保障程度低，不能满足林业发展的需要。建议设置商业化森林保险险种，如设立油茶林、楠竹等特色林业保险，通过市场方式确定保险费率和保险金额，积极开展多种类型林业保险，满足林业生产发展需要[2]。
参考文献：
[1]隗红超.林改背景下湖南林业政策性森林保险实施情况的调查分析[D].长沙:中南林业科技大学,2013.
[2]石焱.我国南方集体林区森林保险事业发展对策研究[D].北京:北京林业大学,2009.
Analysis on the Status Quo and Dilemma of Forest Insurance in Leiyang City
OU Ming-wang
（Leiyang Forestry Bureau, Leiyang 421800 China）
Abstract： Forestry development is fragile.However, as a significant economic and social resource, it is necessary to guarantee its development.Forest insurance can provide effective risk protection for forestry reproduction.This paper will analyze the current situation and predicament of the development of forest insurance in Leiyang City, and give suggestions from many aspects.
Key words： forestry； forest insurance； Leiyang
中图分类号： F842.66
文献标志码： A
DOI： 10.3969/j.issn.1674-9146.2019.10.045
文章编号： 1674-9146（2019）10-045-02
收稿日期： 2019-09-11；
修回日期： 2019-09-17
作者简介： 欧名旺（1972-），男，湖南衡阳人，林业工程师，主要从事公益林管理和森林保险研究，E-mail：3393386311@qq.com。
（责任编辑尚晓春 ）