政府行为在个私经济发展过程中的作用，本文主要内容关键词为：过程中论文,经济发展论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一家企业能否快速健康成长，很重要的一条就是取决于企业、市场、政府三者间彼此是否协调，能否形成相互促进的传运链条。其中政府与市场，政府与企业的关系至关重要。政府的自我定位是否准确，权责是否清晰，行为是否规范，对企业发展有决定性影响。如果政府行为失范（包括对企业干预过多，管理混乱，或公务员执法不公，贪赃枉法等），就会对企业运营带来一系列负面影响。我们将这种负面影响称之为政府行为障碍。调研表明，个私企业发展所面临的三大制约因素中，政府行为障碍远比市场障碍（主要指宏观经济景气欠佳，社会信用状况不良，销售渠道不畅等给企业运营造成的负面影响）和企业自身障碍（主要指内部管理不善、投资决策失误、经营理念落后，员工素质低下等等所诱发的不利影响）更令人关注。本文试图对政府行为障碍的具体表现形式及其内在根源给出较为详细的分析，然后进一步说明政府在企业活动中究竟应该居于什么位置？履行什么职能？发挥什么作用？
政府行为障碍的表现形式及其根源
1.对个私企业的歧视政策仍十分严重，源于观念陈旧。
尽管党的十五大明确提出“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，随后又被载入宪法。但我们在调查中发现，在行业准入、资金融通、权益保障等方面对个私经济的歧视性政策（或行为）仍十分严重。个私企业仍不能享有与国有、集体和外资企业同等的政策待遇。究其原因是思想不解放。一是没有把生产力标准作为衡量改革开放成败的唯一标准。他们脑子里实际上持有双重标准，一是生产力标准，一是所有制标准。在理论上，没有弄清楚所有制形式只不过是发展生产力的手段，凡是有利于发展生产力的所有制形式都可以也应该大胆采用。反之则应进行改革。二是崇“洋”心态没有根除。当前，与对外开放相比，对内开放力度不够，阻力大，是值得关注的大问题。同样都是“私”，在强调对外开放的同时却忽视对内开放或者说是顾虑重重。不少领域，“外资”能进而“内资”不能进。这种对“内私”的歧视性政策背离了市场经济平等竞争原则和公有、私有“共同发展”的基本政策，极大地制约了个私经济的发展。
2.“三乱”禁而不止，源于利益驱动。
“三乱”不止是同政府部门“创收”紧密相联的。“创收”一度成为中国民众耳熟能详的名词，昭示着转型时期一种不正常的现象。尽管这一做法的最初动因是为了弥补财政资金不足，但这一行为所诱发的后果是政府部门行为普遍的商业化。本该吃“皇粮”的政府部门却以各种方式从事商业性活动。中央近年来三令五申要坚决整顿不合理收费现象，切实减轻企业负担，但不少政府部门执行不力，有的则变相搭车收费。诸如城建费、教育附加费、防洪工程费、绿化费、助残费、以工建农费、环保费、治安费等，不胜枚举。而且缺乏明晰标准，随意性很大。使个私企业不堪重负。据说一些执法部门内部制订罚款指标，并与个人收入挂钩。执法人员“重收费，轻管理，轻服务”。这种现象打击了个私经营者的积极性，也损害了党和政府在人民心目中的形象。
“三乱”最大的负面影响还在于，可能导致国家正常的财政收入减少。兴起于八十年代的供给学派有一条著名的拉弗曲线，它说明当税费率超过一定界限后，政府的税费收入会不增反降。主要原因是税费率过高，一会增大投资成本，抑制投资需求，减少国民收入，二会助长避税逃税行为。这必然导致税收基数的大幅降低，从而减少财政收入。我国偷税漏税现象，除了纳税人依法纳税意识淡薄外，一个重要原因就是费大于税。由于“费”事关各执法部门成员的切身利益，他们往往登门收取，企业无从规避，只好如数照缴。为了确保自己获得必要的利润，企业于是竞相在相对难以监控的税收上“大做手脚”，导致该收的税反而收不上来。
3.管理失调和低效，源于改革滞后。
对个私企业实施管理，有关行政部门缺乏协调和配合。有时出现“多头管理”，让企业无所适从；有时又出现“管理真空”，使企业行为得不到应有的规范。这直接应归咎于行政管理体制改革明显落后于经济的市场化进程。主要表现在：(1)不少公务员对计划经济体制中的权力配置规则和运作机制有一种偏好。这既有他们对市场经济所需的新的管理手段不熟悉等原因，更在于他们对既得利益的依赖。因为在传统体制下，公务员所拥有的对社会经济的控制权远远大于市场经济条件下的控制权。在社会经济生活普遍市场化的今天，控制权愈大就会产出愈多的“租金”。这就不难理解为什么有些人总是尽可能沿袭计划经济体制的行政管理方式，热衷于直接插手企业（个私企业也不例外）的具体事务。(2)虽然一些管理职能已由传统部门转移至新的部门，但传统部门仍惯性行使已失去的权力；或职能划分不清，出现权能交叉重叠现象，一旦有利可图时，便竞相插手，“多头管理”、“重复管理”自然在所难免；无利可图时，又相互推诿，出现管理脱节或管理的“真空地带”。
充分发挥政府的正确作用
关于政府与市场（从某种意义上说也就是政府与企业）的关系，在经济学里始终是一个聚讼纷纭的话题。尽管至今没有一致认同的结论，但如果辩证地看，就不难达成以下共识：仅让政府做一个“打更的守夜人”，既从未成为过现实，也抹煞了政府在维护市场秩序、保持市场稳定等方面的积极作用。但是，若以为政府全知全能，可以随意操纵、摆布市场（或企业），那也注定会弄巧成拙。在市场经济条件下，政府应该也能够发挥巨大的作用，但这种作用不是替代市场而是弥补市场失灵和市场缺陷。其具体职能有：促进效率，维护公平，实现经济稳定。就本文所谈的重点而言，政府的作用主要应是促进个私企业在内的所有市场经营主体的效率（注：保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第12版中文本）79页，中国发展出版社，1992.3。）。由于长期沿袭传统体制下的政府定位，政府行为不同程度地偏离了促进效率的轨道。因此，政府必须找准自己新的位置，弄清楚自己应履行的职能，以确保政府行为的规范性和有效性。我们就此提出几点看法供讨论：
1.政府首要的也是最大的责任——创造一个公平开放的竞争环境。
(1)反垄断。任何企业都想为寻求某种程度的垄断而努力，因为垄断能使企业获取高额垄断利润。垄断的弊端集中表现在让消费者支付过高的费用却获得低质低效的服务，损害消费者权益。在我国，因政府限制而产生的行政性垄断则更为常见。这种人为形成的垄断对经济效率的损害远远超过因竞争而形成的垄断。对付垄断的上佳之策应是解除行政管制，引入竞争。中国电信行业打破垄断的成功尝试值得大力推广。由于技术创新，一些长期被视为自然垄断的行业也能导入竞争机制，这为私有资本进入相应行业提供了技术上的基础。当前，解除在市场准入等方面的行政限制（特别是以所有制划线的限制）尤其重要，这将为个私企业拓展出更为广阔的竞争空间，创造出更为公平的竞争环境。
(2)反不正当竞争。不正当竞争行为多种多样，诸如制假贬假，低价倾销，侵犯商业秘密，排挤竞争对手等。在个私企业中，不正当竞争现象相当普遍。竞争不讲秩序、不讲规则、不讲道德，已成为个私企业健康发展的最大障碍之一。不正当竞争导致优汰劣胜，挫伤了企业从事正当经营、提供优质服务的积极性，破坏了市场的正常运作机制，使资源的优化配置无从谈起。加强对不正当竞争行为的打击，净化市场竞争环境，是政府最重要的一项职责和最紧迫的一项任务。
(3)慎用“优惠政策”。在我国，普遍存在着一种有损公平竞争的现象，那就是政府名目繁多的“优惠政策”。不能否认政府给予某（或某类）企业以优惠政策（为鼓励企业调整产业或产品结构而制定的优惠政策不在此例）是为了促进其发展。但由此引发的负面效应不容小视。不但挫伤了与优惠无缘的企业的积极性，而且也强化了受惠企业对政府的依附心态，最终也无益于受惠企业。我们在调研中发现，许多个私企业主既对别人获得某种优惠而忿忿不平（如抱怨政府“只管大，不管小”），又希望政府给自己一些优惠。有些企业主坦言：“眼睛盯着市场、市长，少一个事情都不好办。”这里的“盯市长”，恐怕就是盯着市长手里的“优惠政策”和“某种特别关照”。如果政府把过去对国有企业的“父爱”行为又施加到个私企业身上，如果作为市场经济的天然产儿都竞相追求“优惠”而不是积极投身市场竞争以获取优势，那么，市场经济体制改革就可能走样变形。因此，政府要慎用“优惠政策”，应让所有企业共享那些本属正常待遇却被当做优惠施予个别企业的政策；应废除在不同级别政府部门仍存在着的成文或不成文的针对个私企业的歧视性规定。使个私企业与公有制企业站在同一条起跑线上，获得与之完全同等的竞争地位。
2.严格控制负外部效应强的企业或企业行为。
外部效应，也称外在性，是现代经济学的一个重要术语，意指一个企业（或个人）的生产（或消费）行为对其他人产生了附带的影响。如果这种影响对第三者不利甚至有害（如排放废烟、废渣、废水），则称之为负外部效应。有负外部效应的个私企业是以增大社会成本的方式缩小私人成本，或者说是以损害社会效率的方式提高私人效率。像这类企业或企业行为，政府必须区分不同类型分别运用经济手段（如罚款、征收重税等）、行政手段和法律手段予以处理。中外经济发展过程中大量的经验教训证明：政府和民众从负外部性强的企业中所获取的收益远远低于未来为消除其负外部效应而支付的代价。
3.降低企业的不可控成本。
企业总是努力降低自己的生产、经营和管理成本。有一类成本的降低，企业可以通过裁减人员、革新技术、简化工艺或工作流程、寻求低价格的替代原料等来实现，我们称之为企业的可控成本。但诸如基础设施落后，政府部门机构臃肿、官僚低效、执法人员不公，社会信用状况不良等，会迫使企业因之而支付过高的费用。这类花费往往是企业自身无法控制的，可称之为不可控成本。这类成本的降低必须依靠政府才能实现：(1)降低有形的不可控成本。诸如加强基础设施（包括交通，城市公共设施等）建设，提高基础设施的现代化水平，可直接减少企业的交通通讯费用，提高办事效率；精简机构，裁判公务人员，扭转“吃饭财政”的尴尬局面，可直接减少企业的税费负担。(2)减少无形的不可控成本。政府部门职能明确，办事高效，执法公正，能使企业所有与政府有关的事务往来都实现少周折、低耗时、高效率，从而间接降低企业的成本耗费。
4.防止私企成长过程的非正常间断。
这里借用数学上的“间断”一词，其含义是指由于外力的非规则干扰，使企业脱离正常的成长轨迹而急速的扩张或收缩。过去有过因政策干扰而使个私企业急速萎缩的教训，现在担心的则是与之相反的情况。在经济日益全球化的今天，强“敌”当前，而我们的企业（包括私营企业）却如此势单力薄，企业、政府都有一种紧迫感和危机感。在这种情势下，政府极有可能犯“急性病”随意插手私企内部事务（或指示或建议或看法），做出一些拔苗助长的事来。前几年，天津市私企发展落后于北京、上海等地，但近两年发展神速，迄今私企集团总数达30多家，数量高于京沪两地。高速发展是好事，能快就不要慢，但应力求避免出现国有企业兼并过程中所出现的“拉郎配”“小舢板焊接大轮船”。过去认为，只有政府是所有者的国有企业才会出现“拉郎配”式的拼凑和捏合。但日韩的经验表明：即使是非国有企业，这样的事照样可能在政府主导下发生。企业的壮大（或衰落）有它自身的内在规律，任何以外加的方式去改变一家企业的自主决策，都有可能导致企业正常成长的破坏性中断，扼杀企业（或集团）的生命力。以珠海巨人集团危机为例（注：吴冰：《从巨人危机看我国民营企业的特点》，《民营导报》，1991(1)。），该危机爆发的导火索就是由原定建18层到后来增至70层的巨人大厦“吃进”了大量资金，致使巨人集团的财务陷入困境。而这个本来最高也只能盖38层的大厦，一个劲儿的升至70层，只缘当地一位领导视察巨人集团时建议把楼盖高点，为珠海市建一座标志性大厦。史玉柱头脑一热，做出了致命的错误决策。从而把一个如日中天的民营科技企业拖入了泥淖。
不应成立专以个私企业为管理对象的政府机构
在第二部分我们列举了政府在管理个私企业方面所应发挥的作用，只有这样，才能为消除政府行为障碍铺平道路。但应由什么样的政府部门来实施这些管理呢？有无必要成立一个专以个私企业为管理对象的政府机构呢？
市场竞争是市场主体间的平等竞争。不论你的所有制成分是什么，都应拥有相同的权利，也应接受同等的制约，因此，管理个私企业的政府机构同样应是管理公有制企业的政府机构，也就是说个私企业在市场准入、交易规则、行为规范、缴纳税赋等方面与公有制企业一样接受相同部门的依法管理外，不应增设专以个私企业为对象的管理部门。几年前，四川省政府宣布取消私营企业局是值得借鉴的。一些地方由于个私经济发展相对滞后，成立个私经济发展领导小组是必要的，但它只能倾听呼声，综合情况，沟通信息，在落实有关个私经济政策时发挥协调和督导作用，即该小组领导的对象是具体落实有关个私政策的行政部门而不是各个私企业。并且该小组只能是一个过渡性机构，在今后应适时取消。至于某些对个私企业具有针对性的政策，则应通过个协、私协以及相应的行业协会来实施。
总之，在大力发展个私经济的过程中，政府要想扮演正确的角色，作出应有的贡献，首先必须弄清楚究竟该发挥什么样的作用以及以什么方式、通过什么途径有效地发挥这些作用。唯有如此，才能为逐步消除政府行为障碍提供可靠的保证，从而有力地推动个私经济持续快速健康地向前发展。