政企联盟与地方竞争的困局，本文主要内容关键词为：政企论文,困局论文,竞争论文,地方论文,联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在中华人民共和国成立60周年之际，许多经济学家和政治学家都曾纷纷预言，一个具有普适意义的“中国模式”或“中国道路”已经形成。2010年中国一举超越日本成为世界第二大经济体，似乎进一步验证了“中国模式”的巨大优越性。这种将“相对集权与相对分权高度统一起来”的模式在确保地方政府与中央政府高度一致的同时，极大地激发了地方政府发展经济的积极性，促使地方政府在大多数时间里采取了亲市场和亲企业的行为(诺顿，2010)，最终实现了中国经济30年的持续高速增长，堪称“中国奇迹”。在许多文献中，以“经济分权”为特征的制度安排被看成是中国实现长治久安、繁荣稳定的基本保证，“中央政府必须维护与地方间分权关系的稳定，将分权持续下去”(曹正汉，2011)。
值得注意的是，在“分权模式”取得巨大成绩的同时，随着转型的深入和国家经济规模的扩大，企业安全生产滑坡、制假售假现象呈漫延之势，已严重危害到社会的稳定和经济的可持续发展，甚至引发了人们对中国前景的担忧。围绕这些“扭曲现象”，人们进行了大量深度思考，一些文献将之归因为社会道德教育的滞后，还有一些文献强调了政府监管的缺位，个别地方政府官员的不作为受到责难。我们倾向于认为，不应简单将“企业家的不道德”与“政府官员的不作为”分割开来，问题的根源在于曾经是“较为亲善、较为正常”的政企关系随着市场化转型的深入开始变得“过于紧密，逐渐不正常”。也就是说，在既有分权模式下，结成“紧密型联盟”逐渐成为地方政府(官员)和企业(家)的理性选择，中央政府管治努力被拆解，地方政府间的“竞争红利”开始递减。本文尝试通过一个有关政府(官员)与企业(家)相互关系演变的分析框架，从理论层面上进一步剖析“企业安全生产滑坡、制假售假现象屡禁不止”的深层次原因，揭示以“向地方分权与促地方竞争”为重要特征的制度安排的内在缺陷，指出破解地方竞争困局的基本思路。
二、转型经济体中政企联盟的内在逻辑
与斯密倡导的经济自由主义不同，中国的经济发展始终带有明显的政府主导色彩，地方政府的行为被看成是理解中国经济增长的关键视角(Jin et al.,2005)。在“统收统支”的计划经济时代，地方政府作为中央政府的派出机构，直接管理经济资源配置。转型期以“财政包干”或“分税制”为主要内容的分权制度使得地方政府自我利益得到一定程度确认，极大地激发了地方官员发展经济的积极性。正如Blanchard and Shleifer(2001)所强调的那样，政治集权是使得经济分权制度有效的重要条件，二者的统一促使地方政府间“为增长而竞争”(张军，2007)。
一般认为，分权的激励源泉来自于地方政府的自利动机，“为增长而竞争”的实质是“为利益而竞争”。在这个意义上，地方政府间的竞争并不能保证总是“趋好”的竞争(Race to the Top)，如果出现了扭曲激励(或惩戒)的因素，则有可能会将竞争引向相反方向——趋恶的竞争(Race to the Bottom)。理解这一问题的关键在于深刻认识转型期中国的三个重要制度特征。
第一，纵向政府关系中存在着权利上移、责任下压的特点。中国行政管理体制实行“下管一级”模式，在相邻的两级政府间，上级政府拥有考核和任命下级政府官员的政治权力，各级地方政府主要对其直接上级政府负责。在实践中，县(区)级以上(不含县(区)级)政府通过掌控财政资源和人事安排配置权的方式“治官”，通过财政分权和“行政包干”的方式授权县(区)级政府“治民”与“治事”(曹正汉，2011)。政府层级越高，财政收入越充裕；政府层级越低，承担的责任越大(尹恒、朱虹，2011)。即使不考虑分权的激励，履行职责的压力也会迫使县(区)级政府努力扩大税基，增加财政收入。
第二，地方政府掌握着大量的经济和行政资源。在传统上，国家的经济资源主要控制在地方政府(尤其是县(区)级政府)手中，而非中央政府手里(许成钢，2008)。中央政府默许的、频繁的适应性制度调整在很大程度上是未经法律明确的、非正式化的，实际上赋予了地方政府相当程度的自由裁量权。基于手中的经济资源和自由裁量权，竞争环境下的县(区)级政府成为影响中国经济产出的重要市场行为主体。
第三，实施行政首长负责制，地方政府权力集中在少数主要官员手中。在对上负责的治理模式中，同级的人大和政协对地方党委和政府的制衡能力有限，地方经济资源的配置权与公共政策的决策权实际上集中在少数党政主要负责人手中，地方政府的利益(或者说地区利益)因而在很大程度上取决于少数关键地方政府官员的动机与行为。地方政府官员的利益常常与地区利益发生背离，如王绍光(1995)就曾尖锐地指出，地方政府并不一定代表本地居民利益，而可能只代表它自己的利益。
一般情形下，作为个体的地方政府官员通常有三种行为动机：全局利益、局部利益与私人利益。全局利益意味着与中央政府的利益保持一致，各级政府严格执行中央监管政策，努力扩大产出，增进社会福利；局部利益意味着与所属省政府的利益保持一致，如果省政府的利益与中央政府出现偏差，则牺牲中央政府的利益，维护省政府的利益；私人利益则意味着个人利益最大化。
1.一般性分析框架
我们通过图1给出一个包含了中国转型经济特征的一般性分析框架。模型中的国家被划分成为两个省级地区，分别由A和B两个省级地方政府治理，每个省又分为两个县(区)(由各自县(区)级政府治理)，每个县(区)有一家企业，生产同一种产品。本文给出两个基本假定：①中央政府以社会福利最大化为目标；②地方政府官员与企业家都是理性的，均是利益最大化的追求者。
图1 一般性分析框架
从两个假定出发，中央政府在经济和行政上施行分权制度，通过财政收入分成的方式激励地方政府扩大本地产出，地方经济发展越快则留成的财政收入越多；在政治上则施行相对集权制度，依据相对绩效奖惩地方政府(主要官员)，促使地方政府间展开竞争。
通常中央政府对地方政府的考核主要涉及两方面内容——经济绩效和生产质量。中央政府鼓励地方政府努力发展本地经济，相对经济绩效较高者可获得更多的晋升机会；中央政府同时规定对社会整体而言最优的质量监管水平，一旦获知地方政府有放松质量监管的行为，将对责任官员进行严厉的惩罚①。在实践中，由于中央政府远离信息源，只有当产品质量下降至引发消费者广泛投诉时，生产质量监管不力的行为才可能被中央政府获知。
地方政府(主要是县(区)级政府)掌握着辖区内关键性生产要素(如土地、资金等)和提供地方性公共产品(如基础设施投资、生产质量监管)的权力，可以通过供给公共产品的方式干预经济发展，以最大化自身的利益。地方政府一般会优先采用合法的方式追求自身利益，但当合法生产方式难以维护自身利益时，地方政府官员可能会采用非法的资源配置方式干预产出(Cai and Treisman,2004)。维护合法的生产和竞争秩序的关键在于地方政府的监管努力。
模型中有两点值得特别注意：①负责“治事”的县(区)级政府官员需要对另一个有自身利益的上级地方政府(省级政府)负责，而不是直接对代表社会整体利益的中央政府负责。②县(区)级政府官员有两种可能的手段干预经济发展：一是增加本地生产性公共产品②的供给，在本文中主要以改善基础设施供给水平来表示；二是减少必要的非生产性公共产品③的供给，在本文中主要以降低质量监管水平来表示，后者显然是一种违规的行为。
2.政企结盟的逻辑
因地方政府掌握着诸如土地、资金等关键性生产要素，企业之间的竞争在很大程度上表现为获取本地政府(资源)支持的竞争，企业为了降低生产经营成本而向地方政府靠拢的现象非常普遍。从这个背景出发，我们重点分析地方政府(特别是县(区)级政府)的行为逻辑。
根据图1，以A省为例，如果A2县(区)维持原有生产方式不变，当A1县(区)增加本地基础设施供给或降低生产质量监管水平时，A1县(区)的产出则会获得额外提升，从而增加晋升机会。预期到这一点，A2县(区)也将倾力增加本地公共产品的供给，地方政府间的竞争因而表现为地区公共产品供给上的竞争。
在分权制度背景下，地方政府依赖企业扩大产出，企业依赖地方政府提供关键性生产要素以赢得“公平”的竞争起点。对双方来说，最优的均衡策略是结成“你升官我发财”式的政企联盟④，这是中国式分权制度演进的必然产物和标志性特征。在不同的发展阶段，因地方政府行为动机的不同，政企联盟的表现形式及影响存在着显著差异，这一点我们将在后文中进行详细阐述。
3.模型构建与初步分析
假定各县(区)技术水平相当，劳动力供给、资本存量等生产要素在地区间分布相同且不可流动。县(区)级政府官员负责“治事”，与企业有对称的信息，因而完全掌握本地的产品质量状况。基于自身利益最大化的考虑，县(区)级政府提供某种程度的产品质量监管水平(r)。企业生产质量的选择实际上完全取决于县(区)级政府的监管要求，与政府的监管要求存在稳定的对应关系，地区经济的产出规模因而仅取决于本地政府的基础设施投资水平、生产质量监管水平(或者说本地企业所选择的产品质量水平)⑤。
循着Barro(1990)、Alesina and Rodrik(1994)等人的思路，我们采用柯布—道格拉斯生产函数来刻画代表性企业i的生产函数：
在对称情形下，社会总福利最大化等同于每个县(区)的福利最大化。社会福利最大化的生产质量意味着，在最优生产质量处，产品质量水平微小变动所引起的社会福利边际收益等于边际损失。由此可得社会最优的产品生产质量
。
对于中央政府而言，最优生产模式的本质就是使地方政府在维持最优产品质量的前提下努力改善基础设施。假定中央政府、省级政府在“治官”过程中不消耗资源，可支配的财政收入全部用于县(区)级政府“治事”，在税率给定为τ时，县(区)级政府与所辖企业实质上拥有相同的目标，均为地方产出最大化。
我们进一步通过引入图2来描述地方政府行为对产出的影响。曲线OA表示县(区)级政府增加基础设施投资时的产出增长情况，曲线PB表示伴随着生产质量监管的放松也会经历额外的产出增长，曲线OC则为OA和PB叠加后的情形，也即政府行为对产出的综合影响。发展初期(阶段I，OP对应的区域)，增进基础设施供给是地方政府影响本地产出的主要策略；随着基础设施产出效应的下降，到了发展中期(阶段II，PQ对应的区域)，放松质量监管开始成为影响本地产出的补充手段：当产品质量下降至引发消费者投诉时，分权制度下的经济发展进入到第III阶段，各地以牺牲产品质量为代价的发展方式成为普遍现象。
图2 地方政府行为对产出增长的影响
转型初期(即I≤I*时)，全社会曾达成发展共识，地方政府间的竞争主要体现在生产性公共产品的供给上(主要是基础设施投资)。地方政府“为增长而竞争”客观上创造出了巨大的社会收益(竞争红利)，分权制度最大程度上展现出“解放生产力”的积极一面。为全局利益、局部利益及私人利益服务均意味着增加地区生产性公共产品的供给，扩大地区产出，县(区)级政府官员的三种行为动机在本质上是相互兼容的。在这个背景下形成的政企联盟符合各个行为主体的基本利益，我们称之为“共容型利益联盟”。随着经济的发展和转型的深入，中央与地方的利益出现分化，政企联盟的行为特征及其影响也开始呈现出明显的差异性。
三、松散型利益联盟条件下的政府收益
沿着上一节的逻辑，当I＞I*(或
)时，“趋好”的地方经济发展方式则难以为继。然而，“为利益而竞争”却不会停止，县(区)级政府官员可能会在上级政府的考核压力或者同级政府的竞争压力之下展示出其“趋恶”的一面——以牺牲产品质量的方式扩大产出，以维持或追求竞争利益。出现“趋恶”的竞争(即竞相降低质量监管水平或者说产品质量水平)是经济转型发展到第二阶段的重要特征，与“共容型利益联盟”阶段相比，这里的重要区别在于：中央政府的收益不仅取决于产出的数量，还受到消费者剩余的影响。
不失一般性，我们假定在I＞I*(或
)的某一时点A省的经济绩效落后于B省。为了提升经济绩效，在责任下压的制度背景下，A省将迫使下辖的县(区)级政府(以A1县(区)为例)在第t期提升经济发展绩效，以使A省的总体经济绩效得以改善。
1.全局利益
2.局部利益
若A1县(区)政府官员从局部利益的行为动机出发，将竞争引向放松质量监管，默许企业降低产品质量，从而使得在第t期的经济增长达到A省政府的要求。A省政府官员知晓县(区)级政府官员的违规事实后，面临两种选择——惩罚或者不惩罚。如果处罚A1县(区)放松质量监管的行为，A1县(区)的监管水平将恢复至最优监管水平，其经济增速也将相应的下降，这将使得A省在省际竞争中处于不利地位；如果不作处罚，只要未突破质量监管底线(对应的产品质量水平为
)，消费者剩余仍然不小于零，则无需担心中央政府的惩戒，而产出却可获得增长。因此，A省政府官员的理性选择为默许A1县(区)放松质量监管(但仍须使产品质量维持在不低于的水平)。
基于竞争的逻辑，A2县(区)也将追随A1县(区)的做法，默许企业降低生产质量以扩大产出，地方政府间的竞争逐步使得产出方式“趋恶”。
根据第二部分的分析可知，地方政府降低监管水平虽然可以增加地方产出，却不足以弥补由此引致的消费者剩余损失，因而会导致社会总福利减少。在其他条件保持不变的情况下，如果县(区)级政府官员使得监管水平低于社会最优监管水平，企业、县(区)级政府官员以及省级政府官员均有可能受益，唯有中央政府和公众会因此蒙受社会福利或个人效用的损失。
命题1：在地方分权制度背景下，地方政府间“为增长而竞争”并不能保证总是“趋好”的，当生产性公共产品的供给超过临界水平后(即I＞I*时)，生产性公共产品与非生产性公共产品供给将可能失衡，经济增长开始面临以牺牲社会效益为代价的风险。
3.私人利益
预期到省级政府的态度，县(区)级政府官员事实上就“合法”拥有了质量监管的供给弹性，进而拥有了一定程度的政策寻租空间。其下辖的企业同样能预期到这一点，付出一定的贿赂便可换取监管当局的默许。这个时候，县(区)级政府如果从为个人利益的行为动机出发，则会收取一定比例(b)的贿赂，同时会对企业降低质量的生产经营行为睁只眼闭只眼。
企业贿赂为县(区)级政府官员私人所得，并不参与公共支出的预算分配，预算约束仍限定在通过税收所获得的财政收入范围内。在存在贿赂的情形下，县(区)级政府官员面临不变的预算约束和增长约束，与不存在贿赂情形下的最优决策相同，区别只是县(区)级政府官员获取了部分本来属于企业的收益。更进一步，在竞争开始“趋恶”(I＞I*或
时)但质量监管底线尚未失守的发展阶段(即≤q＜q*时)，县(区)级政府官员为私人谋利时的收益最大，为集体牟利时的收益次之，为全局利益服务时的收益最低。或者从另外一个角度来说，那些以全局利益为重，忠于中央政策、恪守职责的县(区)级政府官员，因不能满足省级政府增加产出的要求，很可能在竞争中遭到淘汰。而那些置中央政府和民众利益于不顾的县(区)级政府官员，却可能因迎合了省级政府的需求从而在竞争中胜出。
也就是说，当
＞I*或
时，县(区)级政府官员的最优选择是默许一定程度的质量水平下降，对企业可容忍范围内的违法生产行为“睁只眼闭只眼”，只对企业超出容忍范围的违法生产行为进行惩罚，在行为动机上可概括为为本省局部利益服务，兼顾私人利益。地方主义的利益取向代替了社会的整体利益取向，政企联盟转变为“松散型利益联盟”，地方政府间“为增长而竞争”开始表现出“趋恶”的一面，我们因而得到命题2：
命题2：在既有的中央与地方关系架构下，当＞I*(或
)时，地方政府官员为本地区牟利时的收益大于为全局利益服务时的收益，特别是当上级为另一地方政府时，追求局部(私人)利益时的收益最高。
四、紧密型利益联盟的形成
地方政府间“趋恶”的竞争持续到触及质量监管底线(q=)时，依然有
，该点显然并非是趋于稳定的均衡状态。如果企业这时进一步降低产品生产质量，仍可能继续增加产出，进而增加自身收益，故企业存在着突破质量底线的内在冲动。如果缺乏有效的制衡力量约束企业唯利是图的不法行为，法律权威和道德底线就必然面临受到进一步挑战的风险。
在理论上，制衡的力量来自两个方面：一是中央政府的权威得到贯彻落实，负有“治事”责任的地方政府严格执行监管政策，提高企业的违法成本；二是消费者的利益诉求能通畅、有效表达，可通过地方政府的行政力量约束企业行为。遗憾的是，在对上负责的体制下，消费者的利益诉求与基层政府官员的利益在很多情况下并不一致，与消费者的不满相比，上级官员的不满(或自身利益需求)更能左右县(区)级政府官员的行为。在这个背景下，可约束企业行为的制衡力量主要来自于“治事”的县(区)级政府官员。
中央政府通过问责机制强化地方官员严格落实监管政策的责任。如果辖区内的企业出现降低产品生产质量的违法行为，主管的地方官员负有重要责任，特别是当情节严重时(也即引发消费者强烈不满时)，问责制度要求严厉惩罚主管官员的渎职行为。在历史上，中国行政管理体制中的惩戒机制素有“惩下不惩上”的传统，具体承担责任的往往是“治事”的官员。在纵向政府间，事后的责任通常由下级政府承担；在同级政府内，则通常由副职甚至下级公务员承担。这一惩戒机制对基层政府官员的收益(进而对其行为)有重要的影响。
1.引入惩戒机制后的利益联盟分析
当q＜时，消费者剩余小于零(cs＜0)，会引发消费者的强烈不满和投诉。即使在地方政府官员对上级负责，消费者利益诉求表达不畅的情况下，也存在一定的概率(p)使得县(区)级政府官员纵容企业违法生产的行为被中央政府获知。
在引入中央政府的惩戒机制后，即使县(区)级政府官员没有收取企业的贿赂，也必须承担监管不力的责任；而如果收取了贿赂，则性质更为恶劣，更须严惩。我们假定中央政府对违法生产(或者说放松监管)行为的惩罚非常严厉，一经发现便会要求省级政府取消主管县(区)级政府官员的绩效考评资格。在这个意义上，县(区)级政府官员只为局部利益服务、不收取贿赂与兼顾私人利益、收取企业贿赂两种行为动机所面临的风险和成本十分接近。
当违法生产行为被中央政府获知时(概率为p)，县(区)级政府官员的收益为零；当违法生产行为未被中央政府获知时(概率为1－p)，县(区)级政府官员的收益为π。因此，q＜时，县(区)级政府官员的期望收益函数可表示为：
其中，p表示违法生产行为曝光的概率(也即县(区)级政府官员受到惩罚的概率)。一方面，p与产品质量有关，q越低则消费者的投诉越激烈，违法生产行为曝光的概率也就越大；另一方面，县(区)级政府官员虽无法改变中央政府规定的惩戒机制，但基于信息不对称的原因，县(区)级政府却有相当的能力阻止违法信息的传播。我们假定县(区)级政府投入一定的资源即可降低违法生产行为曝光的概率，因此可将p定义为产品质量q和县(区)级政府保护力度ω(以单位产出所需的保护投入来度量)的函数。ω越大，p越小(即
)；q越小，p越大(即
)。
现在我们考察引入惩戒机制后县(区)级政府官员在第t期的最优决策，分为两种情况讨论。
与第二部分的求解方法一致，根据目标函数和约束条件，我们构造拉格朗日方程并由库恩—塔克条件、非负约束以及互补松弛条件可得：只有当ω＞0时，才可能取得目标函数的最优解。
根据前面所描述的情形，一旦违法事实曝光，企业受惩罚意味着地方政府官员自身面临极大的威胁，地方政府官员理性的选择是包庇企业(ω＞0)，极力阻止企业违法事实曝光。企业也比以往更需要政府官员的支持和庇护，愿意支付更高比例的贿赂来换取安全。也就是说，地方政府与企业间的利益联盟关系，开始超越“松散型利益联盟”阶段时的默许和纵容，进一步形成庇护和依赖关系的利益共同体，双方开始结成“紧密型利益联盟”。
命题3：当0＜q＜时，若消费者的利益诉求无法顺畅上传，“惩下不惩上”式的惩戒结构的引入可能会扭曲地方政府官员的激励。随着惩戒力度的加强，地方政府官员与辖区内企业结成紧密型利益联盟的动机也相应增强。
2.对紧密型利益联盟的进一步讨论
在前文的分析中，我们一直假定每个县(区)仅有一家企业；地方政府官员是同质的。接下来我们进一步放松这些假定，考察每个县(区)都有数量众多、规模不等的企业的情况以及不同官员有不同晋升前景的情况。
(1)企业规模不同。不难推论，在其他企业维持最优产品生产质量不变，仅有一家企业采用降低产品生产质量扩大产出的违法生产方式的情况下，如果违法企业的规模较小，对该企业的惩罚(比如停产整顿)不会影响县(区)级政府官员的绩效考核，那么，县(区)级政府官员将倾向于对违法生产行为进行查处；如果企业规模较大，对该企业的惩罚会影响到县(区)级政府官员的绩效考核，县(区)级政府官员将倾向于对违法生产行为“睁只眼闭只眼”，甚至是包庇纵容。关于企业规模的讨论，可以帮助我们理解为什么在监管过程中会存在“只打苍蝇，不打老虎”的现象；对挪用监管预算，用于地方保护的分析，则可在一定程度上解释对中小企业监管缺位，对大型企业监管无力的现象。
实际上，省级政府也有动机干预企业违法信息传播范围的扩大。对于省(市)级政府而言，特别是当企业规模很大，足以影响到一省(市)的经济绩效时(或者说会影响其政府形象时)，事后对企业惩处将使本省(市)经济绩效受损，影响到经济收益和政治收益。出于自身利益的考量，省(市)级政府往往也倾向于保护大型企业的违法事实避免为中央政府和公众所知。
(2)官员晋升前景不同。假定官员是异质的，他们的能力存在差异(徐现祥、王贤彬，2010)。也就是说，在公共产品供给和资本量给定的情况下，不同官员对地方经济的产出有不同的影响，能力强者可以将资源配置得更优，因而更有晋升前景。
对于有晋升前景的官员，分权制度安排无疑提供了正向的激励。但现实的情况通常是，晋升无望的地方政府官员要占到更大的比例，他们的行为直接决定着一个地区公共产品供给的数量和质量。分权制度曾经赋予地方政府官员发展地方经济的双重激励，即经济激励和政治激励。然而，对于晋升无望者而言，就只剩下经济激励了。他们不再受到政治晋升竞争的约束，但这并不意味着从此他们可以根据个人偏好选择发展本地经济的路径。在责任下压的情形下，即使是晋升无望的地方政府官员对于局部利益的责任仍然无法回避。也就是说，他们并没有选择为全局利益服务的生产方式的自由，因为这会妨碍基层官员履行职责，甚至可能会伤及上级政府的利益，留给他们的选择也许就只剩下为局部利益服务。由于自身执政能力较弱，放松质量监管以扩大产出成为这类地方政府官员理性的选择。
命题4：给定“为公收益最低、为私收益最高”的收益结构与“惩下不惩上”的惩戒结构，执政能力较强的地方政府官员，行为动机更符合社会利益最大化目标，行为扭曲程度较低；执政能力较弱的地方政府官员，行为动机易偏向于谋求私利，行为扭曲程度较高。
五、结论与政策含义
在过去30年里，地方政府和企业曾是中国奇迹的主要创造者。随着转型的深入，各种安全事故、环境污染、制假售假等企业违规、违法现象开始呈愈演愈烈之势，甚至引发人们对中国前景的担忧。与此相对应，本应高效履行监管职责、维护生产和流通秩序的地方政府官员所付出的努力，却明显低于中央政府和公众的期望水平。
本文的分析证明，“为增长而竞争”不仅有“趋好”的一面，也有其“趋恶”的一面。食品不再安全、生态环境污染、粗放利用资源等诸多社会问题似乎正昭示着中国式分权安排已经开始面临陷入地方竞争困局的危险，逐步进入到一个边际收益递减和边际成本上升的时期，“竞争红利”开始消失。制度本身的代价很难在制度内寻求解决方案，只能通过对制度的调整以改善适应性。正如周雪光(2008)所强调的那样，行为扭曲不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。李侃如(2011)在分析中国的政府管理体制对环境政策执行效果的影响时指出，激励结构是影响政策执行效果的重要原因。很显然，矫正扭曲的关键在于改变地方政府官员(特别是县(区)级政府官员)的收益、成本结构，增强地方政府对下负责的激励，进而最大程度消除分权制度下的扭曲。本文结论的深刻政策含义如下：
1.需尽快形成行政管理体制改革的顶层设计方案
随着改革进程的推进和经济的快速发展，行政管理体制改革滞后于经济社会发展的矛盾愈发突出。地方政府在“为增长而竞争”过程中，片面强调GDP增长，在一定程度上忽略了社会成本和长期成本，分权制度开始进入到一个高成本支付期。地方政府间的过度竞争行为使得经济的持续增长面临以牺牲社会效益和长期发展动力为代价的风险，需要从根本上修正现行的奖惩制度，引导地方政府官员更多关注本地区的经济和社会发展，规避地方政府间的恶性竞争，削弱地方政府官员与企业结成利益联盟的动机。
在转变政府职能方面，推动地方政府职权由管治型向服务型转变，由“对上负责”向兼顾“对下负责”转变，将政府的作用集中在弥补市场失灵、具有比较优势的公共领域。发挥市场配置资源的基础性作用，减少对微观经济活动的直接干预，着力提供外部性强的公共服务。扭转“对上负责”的问责机制下宏观治理能力强、微观治理能力不足的缺陷，最终实现面向创造良好经济和社会发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本性转变。
在行政管理架构设计方面，基于政府层级越高与中央政府利益越趋一致的逻辑，积极探索和完善“省管县”改革，由现行“市管县”为主的行政架构逐步向“省管县”为主的行政架构过度，缩减行政层级，弱化基层政府官员为局部利益服务的激励。推行监管机构的垂直化管理，减弱地方政府对监管努力的干扰，提高企业违法生产的成本，从内部削弱政企结盟的激励。
2.优化地方政府的绩效考核体系
分权制度下，地方政府官员的收益主要来源于地方经济的发展和相对GDP增长，“为利益而竞争”在促进国民经济快速发展的同时，也为政企联盟形成、监管行为扭曲留下了空间。从优化地方政府的绩效考核体系入手，调整地方政府官员的收益构成是分化政企联盟、矫正监管扭曲的应有之义。在绩效指标体系设计方面，除反映经济规模指标外，须引入经济发展质量指标、民生指标，并逐步增加其考核权重，使地方政府官员在行政过程中兼顾经济效益与社会效益。在区域经济结构方面，对处于不同发展阶段的地区，考虑施行差异化的经济指标、社会指标考核权重，激励发达地区注重提升效益和质量，加快经济结构转型，更加重视社会公平；激励欠发达地区努力发展本地经济，改善民生。
3.加强异体问责力度，完善问责机制，逐步改变“惩下不惩上”的问责传统
县(区)级政府官员的工作直接作用于企业生产经营与群众生活，作为国家行政管理体系中的“治事”者，他们是影响政府职能和经济发展方式转变的重要行为主体。改革和完善县(区)级人大问责机制，在党内问责、行政问责的基础上，加强异体问责力度有利于促使县(区)级政府官员“对下负责”。须进一步明确县(区)级人大的问责权力，通过规范性文件界定其对同级政府的问责原则、范围和程序，使宪法赋予人大的权力在监督基层政府“治事”过程中切实可行。
“惩下不惩上”式的惩戒结构扭曲了地方政府官员不同利益动机下的成本结构，是导致他们对违法生产行为放松监管的另一个重要诱因。加强对地方政府和垂直部门高阶官员不作为行为的问责，使权力与责任更加匹配，使基层政府官员感受到高层官员同样负有无法置之度外的监管责任，有利于矫正基层政府官员所面临的成本结构扭曲。
4.有序推动党内基层民主实践
中共中央倡导的“公推直选”式党内基层民主实践为激励地方政府官员兼顾“对下负责”做出了有益的尝试。通过把推荐提名权交给广大干部群众，把选举权交给党员，扩大了有序的政治参与，实现了干部选任与民意的对接，以制度性安排理顺了权力的授予关系，为从根本上改变基层政府官员的激励与行为、破解地方竞争困局提供了可能。
5.加强和改进舆论监督
在党的十七届六中全会精神指导下，进一步发挥和完善新闻媒体监督地方政府治理和企业生产经营行为、维护群众切身利益的作用。在国家主流媒体的基础上，充分利用都市类媒体、网络媒体等宣传资源，引导它们更好地承担社会责任，使得群众因政企联盟而受损的利益诉求有通畅的表达渠道。切实保障新闻媒体监督地方政府治理和企业生产经营的权力，明晰监督范围；建立健全基层地方政府对舆论监督的公开回应制度和新闻发言人制度，逐步形成地方政府高效响应新闻舆论监督的长效机制。
注释：
①奖励或惩罚可能是显性的(如物质奖励或处罚、行政晋升或降级)，也可能是隐性的(如增加或减少了晋升机会)。
②本地生产性公共产品，主要以基础设施为代表，也包括供给企业经营所必需的生产要素，如资金、土地、项目审批、政府补贴、税收减免、劳动力政策等，供给的成本及由此产生的收益主要集中在本地。
③非生产性公共产品，泛指与产出和收益有关的法律和秩序供给，具有典型正外部性特征。如果某一地区降低了非生产性公共产品供给。局部收益大于局部成本，但社会收益小于社会成本。在此意义上，本文的分析框架不仅可以解释生产造假问题，对剖析地方保护主义、环境破坏、土地违法、粗放式发展模式等社会问题同样适用。
④聂辉华与李金波(2006)认为地方政府接近信息源，具备信息优势，存在与企业合谋的动机。
⑤本文重在分析政府行为对社会供给的影响，不讨论政府对社会需求的影响，需求管理范畴的公共产品投资不在本文的讨论范围之内。
⑥质量对收益的影响可以从两个方面理解。一是企业的生产函数一般具有边际成本递增的特征，即单位成本增量对应的产出增量有递减的特征，我们假定单位生产质量的下降有递增的产出效应；二是质量的降低，意味着成本的节约和收益的增加，对收益有额外的贡献。
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