国有企业的外部人控制问题，本文主要内容关键词为：国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、简单案例引出的思考
某大型国有企业，近年来按照建立现代企业制度的要求设立了董事会、监事会等机构，而且依照产权主管部门的规定分设了董事长和总经理。但是，当原任董事长（法定代表人）被调离后，长达1 年时间由原任总经理兼任法定代表人，而没有委派或选举董事长，董事会也不健全。原任总经理就达到了实际上集董事长和总经理职务于一身的目的，在重大决策和个人福利小事等方面都可以独断专行地破坏企业现有规章制度，为个人寻租创造条件。实际上，这位总经理充分利用了他争取的反制度设计优势，绕开集体决策程序，连续作出了出售大幅土地、转让公司股权等重大决策，对企业带来巨大的负面影响；利用独掌的人事权，安插了不少企业根本不需要的人员，并设了一些闲职，使企业成本无谓增大；利用独掌的财务权，给自己批公家钱花了百多万元购买商品房，再用几十万元按安居房买下，致使国有资金变相流进了自己的腰包。
如此等等，明显具有内部人控制的特征，属于内部人控制问题。再往深究，远不止此。首先，作为一种制度设计，既然作出了董事长和总经理分设的组织措施，产权主管单位是有责任不允许上述变相一身兼任两职的情况在长时间出现的。但是，这种情况出现了，而且是应当事人要求实现的，意味着具有控制权者放弃制度控制权是为了换取非制度控制权；也意味着当事人为寻租是准备顺从非制度控制权的。第二，这位总经理操作的一个重要特点是破坏集体决策的规则，给企业利益带来巨大的负面影响。照常理来说，这种大型国有企业既有传统的“老三会”，又有现代企业制度下的“新三会”，管理机构和规章制度一应俱全，这些破坏规则的事是很难行得通的，带来的不良后果也很难不受到追究。但是，他行得通，也不用负责任，意味着有超出企业内部规则的非规则力量的支持。第三，如果说出售土地和转让股权等重大决策的规范性后果很难验证，但安插企业非需要人员和自请用公款购商品房等行为的好坏不难判定。但是，恰恰是这位总经理安插的人员中有掌握着企业某些方面控制权者的关系人，而且给这些关系人通常是破格安排，等于是将企业利益转移给被破格者直至间接转移给有控制权者，意味着有控制权者不愿意也不可能作出好坏判定，而企业内部的其他领导人即使依照规则作出判断也无法控制过程和后果。
对产权人格化的企业来说，即使有内部人控制问题，自然不会出现上述有控制权者寻租的情况。对于产权非人格化的中国国有企业，出现上述情况决不是个别的。由此可见，中国国有企业的内部人控制问题有其产权特征，即有内部人通过向外部有控制权者寻租取得内部个人控制权的特点，外部有控制权者以放弃制度控制权换取非制度控制权的方式寻租。后一种现象，就是本文要探讨的外部人控制问题。
二、内部人控制与内部人控制问题
在探讨外部人控制问题之前，不妨回顾有关内部人控制问题的研究。1994年8月，在“中国经济体制下一步的改革国际研讨会”上， 美国斯坦福大学经济学讲座教授青木昌彦（1994）提出了转轨经济中的“内部人控制”（insiders control）：是指从前的国有企业的经理或工人，在企业公司化过程中获得相当大一部分控制权的现象。他认为：内部人控制（或者由管理人员，或者由工人控制）看来是转轨过程中所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度的遗产中演化而来的。那些已经从计划机关获得很大控制权的管理者们，利用计划经济解体后留下的真空，进一步加强了自己的权力。当然，内部人控制的潜在可能转化为现实的过程在不同经济中是不同的。他对内部人控制又进一步定义为，在私有化的场合，多数或相当大量的股权由内部人持有；在企业仍为国有的场合，在企业的重大战略决策中，内部人的利益得到有力的强调。吴淑琨和席酉民（2000）对内部人控制问题作了深入的研究，他们在内部人、内部人控制和内部人控制问题上有自己的见解。首先，他们认为，内部人是指直接参与企业的的战略决策以及具体的生产经营决策的各个行为主体。那种把“股东”视为“外部人”的划分方法不恰当。其次，他们认为青木昌彦等人对内部人的定义过窄，因而内部人控制的广泛意义不够。他们定义的内部人控制，是指在企业的运作过程中，内部人的地位和作用占据主导的一种现象。第三，他们认为内部人控制只是产生内部人控制的必要条件，而非充分条件，即内部人控制不一定产生内部人控制问题。在上述三个定义的基础上，他们将内部人控制分成“合理的内部人控制”和“扭曲的内部人控制”，以及“有能力型内部人控制”和“无能力型控制”4种类型。 他们认为内部人控制产生的原因主要有两方面：一是企业创造财富的内生趋势；二是企业改革过程的逻辑结果。
关于内部人控制的文献很多，也非本文要讨论的主要内容。根据自身在国企参与管理的实践，笔者只想指出：第一，同意内部人控制不一定产生内部人控制问题的观点；第二，在国有企业实行现代企业制度的今天，尤其是在大型国有企业，内部人控制问题没有“外部人控制”几乎是不可能产生的；第三，在产权主体非人格化情况下，内部人控制问题的产生过程是内部人向外部人寻租及内部人个体之间共谋的结果，在现有的国有企业管理体制下，外部人控制是主导力量。这也是笔者要把研究的重点放在“外部人控制”的原因。
三、外部人控制与外部人控制问题
本文指出的外部人不同于上面引用的吴淑琨和席酉民与内部人相对应的外部人，本文所指的“外部人”是指对企业领导及经营决策有控制权的行使行政职权的人。“外部人控制”是指外部人利用直接或间接的权力影响企业领导人作出不一定符合经营原则的决策。或者说，在产权非人格化情况下，行使委托人权力的人以放弃对代理人的制度控制权，换取以非制度控制权控制代理人的行为。需要说明的是：
第一，根据契约理论和寻租理论，可以这样表述外部人控制：政府或政府官员代表国家实行管理者职能和股东职能，因而对企业的治理结构和契约关系起着决定性作用。实际上有政企不分的刚性要求，政府官员试图通过控制企业领导而控制企业行为，结果迫使企业领导将企业的决策权向上转移。这种向上转移从企业的角度来看，是向外转移。企业决策权向外转移的后果便是企业决策过程和经营过程的外部人控制。
第二，跟内部人控制与外部人控制问题一样，外部人控制不一定产生外部人控制问题，只有当外部人控制的结果是引致企业领导人作出不利于企业经营原则的决策时，才发生外部人控制问题。但为叙述方便，在以后的论述中，将“外部人控制”当“外部人控制问题”使用。
第三，产生外部人控制问题的外部人是在权力部门有寻租倾向的个人，而非这类个人所在部门，但是他们的寻租行为必须借助部门权力或职能。出现外部人控制（而非外部人控制问题）可能是权力部门也可能是权力部门个人。在以后的论述中，由于不区别“外部人控制”与“外部人控制问题”，会加以区别地使用两种不同的外部人。
冒天启（1997）等人曾提出“是‘代理问题’还是‘委托人问题’”，他们的回答应该说与外部人控制的含义有异曲同工之处：“委托—代理理论认为，企业有效的条件之一是企业代理人目标必须与委托人目标一致。但这个命题是有前提的，这个前提是，委托人的目标必须和市场效率具有一致性。在运用委托代理理论说明我国企业的代理人问题时，我们往往忽略了这一前提。在西方，这一前提是隐含的，本来如此，说都不用说的。在我国，恰恰是在前提出了问题，我国企业的委托人目标是政府目标，与市场效率并不具有一致性。由于这一前提出了问题，才引发了一系列的后果，所以，我国企业问题与其说是代理人问题，不如说是委托人问题。”
四、委托人行为分析
对国有企业，委托人是政府。在对国有企业的管理中，政府行为有两个特征：一是政府对国有企业的管理存在着两种不一致甚至相互冲突的职能，即出资人职能和执法与行政管理职能；二是政府行为往往是由政府官员的个人行为所代表的。当政府作为出资人无法追求具体化的利益时，政府官员则存在着明确的个人利益。这些个人利益的直接目标可能是纯粹的私利，例如为了安排自己的亲人而默许企业负责人安插其不符合企业需要的其他人员；也可能是为自己的工作寻找捷径，例如为了取悦与企业领导人有密切关系的上级而对企业领导人的违规行为听之任之。这些影响企业组织的个人动机直接导致行使委托人职能的政府官员实行外部人控制。基于以上两个特征，政府在国有企业管理中的特点是制度僵化、角色混乱和个人利益的联合作用，使其保持着对国有企业错综复杂的紧密联系。政府与企业的这种特殊关系使国有企业治理结构不能健全化，而政府官员又通过不规范的授权使治理结构不健全的企业组织得以维持。这种不规范的授权正是上述简单案例中在没有董事长的情况下总经理拥有全部决策权和执行权的根源。
由此，政府在与企业的契约关系中的行为可以从政府和政府官员两个利益主体的行为特征来分析。作为股东的政府具有三个行为特征：第一，对剩余索取权的追求非人格化。这一方面通过政府对企业利润和企业亏损的反映迟钝得到反映，另一方面通过因政府对企业经营过程的干预而造成的经营环境的损害、企业利润的减少或亏损等方面反映出来。第二，委托过程和剩余控制权行使过程的行政化。政府不是以股东、董事会和监事会、经理人员与财务总监的逻辑行使企业控制权，而是通过政府部门的行政指令和通过对企业干部的行政化任免行使企业控制权。第三，剩余索取权和剩余控制权被部分分解为政府官员的外部人控制和企业内部人控制。作为政府官员的行为特征具有5个特点：第一， 由于国有企业剩余索取权和剩余控制权权益主体的非人格化，政府官员成为这种权益的代表。第二，由于政府官员存在着个人利益和偏好，他们存在着代表国家利益时的选择性行为。这种选择性行为主要体现在对国有企业的管理制度、对国有企业人员的任免和对股东权益的维护时的个人选择上。第三，由于有限理性的存在，政府官员并不能真正预料他们的行为后果，因而存在着自身行为导致委托代理关系失效的可能性。第四，由于政府部门不同于市场化规则的人事考核制度，政府官员不必为他们的个人行为负责。第五，对部分官员，代表政府对股东行使管理权成为他们谋求个人私利的途径。
政府行为的特征和政府官员行为的特征很可能导致国有企业委托人产生外部人控制的动机，同时也提供了产生的条件。
五、代理人行为分析
曹正汉和罗必良（2000）认为，在市场化改革过程中，由于政府作为所有者只具有有限的行为能力，我国国有企业的产权（剩余控制权和剩余收益权）逐渐从政府手中转移到企业的治理集团，并且大致按职位在治理集团内部进行配置，形成所谓职位产权；但企业的经营风险仍主要由政府（或国家）承担。为化解国家风险，在建立竞争性市场体系的同时，必须改革正在形成的这种产权制度，在国有企业的治理结构中引入有能力行使剩余控制权的财务资本所有者，通过这类所有者来约束经理的行为和承担企业的经营风险。两人的观点实际上讨论的是代理人在信息不对称的情况下取得应由委托人取得的剩余索取权问题。该文的贡献在于两点：其一，提示了治理集团中各种利益代表者相互勾结，取得剩余这种现象的存在。在此过程中，作为委托利益代表的人员和作为经营代理人的人员及相关利益人员通过博弈过程取得“集团”内部的合作点，这是一种委托代理理论的道德风险理论的极端例证的普及化。其二，提示了政府作为国有资产的所有者，对其代理资产的控制能力的极端弱化。
根据委托代理理论，代理人在契约关系中是受激励者。追求个人利益是他们的直接动因。但代理人又是风险中性的选择者，他们往往在可控制或可预期的安全风险范围内作出选择。国有企业代理人在没有来自契约的市场化激励的情况下有三种激励措施：一是行政性目标的激励，二是职务消费与个人待遇的提高，三是在没有监控的情况下的企业腐败行为。其中第一种是受到鼓励的，第二种是被默认的，第三种则是没有控制的。这三种情况并存，就出现外部人控制，甚至会使企业腐败分子可能同时是受到政府表彰和不断晋级的政府宠儿。
在存在多重委托的情况下，各代理人之间存在着合作、斗争和互不干涉等三种选择。选择不仅取决于个人偏好和他人偏好，而且取决于互相之间对对方偏好的了解。如果相互之间信息交流充分而且偏好基本一致，合作的可能性就较大。反之则斗争的可能性就大。而在同时接受政府委托，各自存在着与某些政府官员的特殊联系时，个人偏好冲突的可能性就大，相互之间信息交流的可能性就小。换句话说，如果企业负责人作为代理人有接受不同的外部人控制取向时，就构成了国有企业总经理与董事长普遍存在的矛盾的根源的制度条件。事实上各代理人之间存在相同或相似目标的可能性是较大的。这是因为各代理人都受到行政性激励措施的鼓励。
因此，从委托代理的角度来分析，董事长与经理人员事实上同为代理人。但两人的行为特征具有共同性，共同性决定了代理人接受外部人控制的主动性；也具有一定的差异，差异性决定了代理人接受外部人控制的灵活性。共同性表现在：第一，两人接受来自同一个委托人的委托，行使相同标的代理权，也同时向同一委托人负责。第二，两人都希望成为企业真正的控制人，因而产生职权冲突和个人矛盾。第三，两人都存在选择行为和隐藏信息的现象，并都没法增加委托人的监管成本，回避监管。第四，“集体决定”规则成为两人争取企业剩余权益的共同屏障。第五，两人同时谋求尽可能多的个人利益。差异性表现在：第一，两人的分工存在着一个不确定的界限。第二，部分时候，董事长行使准委托人的身份，即行使程序化的决策过程。第三，董事长事实上常常行使董事会的职能，而不执行表决制度。
六、外部人控制的寻租分析
从委托人和代理人角度分别分析外部人控制问题，是一种静态分析。外部人控制实际上是一种寻租的特殊活动，下面，试用寻租理论来动态地分析外部人控制问题。
首先，非市场机制的企业负责人委派制度为外部人控制提供了便利。布坎南以通过发放牌照限制出租汽车数量为例把寻租分为三个层次：如果执照的发放很大程度上取决于主管官员的个人意志，寻求执照的人们就会争相贿赂讨好这些官员，从而产生第一层次的寻租活动。因为这些活动而使官员们享受的特殊利益，又会吸引人力物力为争夺主管官员的肥缺而发生第二层次的寻租竞争。如果部分或全部的出租车超额收入以执照费的形式转化为政府的财政收入，那么，各个利益团体又有可能为了这笔财政收入的分配而展开第三层次的寻租之战。不难看出，如果将取得国有企业内部控制权看成取得汽车牌照，向外部人控制的寻租重点在第二层次。尤其是在公务员管理制度和党政机关干部晋升制度越来越严格的情况下，争取企业负责人职务相对能够人为控制，寻租的机会较多。但直接后果是国有企业负责人素质参差不齐，对外部人控制依赖加强。在非市场机制起作用的企业，经理产生的过程是委任或选举过程。中国国有企业的经理人员长期由委派产生。有些家族企业经理人员也是由委派产生，并不都是家族内部产生的。非市场化的经理产生过程的最大问题是来自于经理人员能力资格的合格性问题。被委派者是否真有能力实现所有者的期望目标，在其具体实施之前是无法证实的。即便是通过对经理人员的多方面的操行进行过事先的考核，但因为非市场行为本身具有较强的主观性，是一种非竞争性行为的结果，由此委派的经理人员可能并不是最优的选择。从理论上说，市场化行为是在无限对象中进行优选，而委派则是在有限对象中进行优选。按现行的企业负责人委派办法，行使委托人职权的政府官员不必对委派人的经营后果负实质性责任，会加剧围绕国有企业的第一和第二层次的寻租活动。
其次，既得利益团体是阻碍制约外部人控制的主要力量。防止国有企业外部人控制的最好办法是规范化管理，即按规则办事。但实际上正好是在政府与国有企业委托代理关系上规则不明确，而企业负责人在企业内部破坏规则往往受到外部人庇护。塔洛克（1999）和陆丁（1993）还分别介绍了麦克切内的政治创租（political rent creation ）和抽租（rent extraction）的概念。 前者是指政府政客利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割舍部分既得利益与政府官员分享。在同一篇文章中，陆丁在谈到寻租理论在公共管理的应用时，还引用了李和奥尔（Lee & Orr,1980）的研究成果。他们从寻租理论的角度研究了政府干预经济政策的延续性问题，并提出一个规律：一项政府政策造成的市场扭曲越严重，有关人员和利益团体享有的租或剩余就越多，这项政策就越难以得到矫正，因为任何矫正扭曲的努力都会遇到来自既得利益维护者的强有力的抵抗。同时，他们也指出，如果由于其他寻租者的竞争活动，租渐渐地从原来的享受者手中消散了，矫正扭曲政策的阻力就会小得多，尽管寻租竞争本身未必会矫正扭曲。一项扭曲市场的政策要延续下去，需要符合两个条件：一是该政策造成的扭曲要相当严重，从而形成一个积极维护这项政策的利益团体；二是该政策造成的租应当集中在少数寻租者手中而不会轻易地消散。
第三，现实中向外部人寻租是实惠之道。根据Niskanen（1973）的官僚理论，作为官僚的国有企业经理人，在其任职期间，通过追求预算的极大化来获得职位、权限，尤其是随之而来的特权和个人荣誉等个人利益。Jean－Luc Migue 和 Gerard Belanger（1974）二人将官僚追求预算的极大化修正为追求预算结余的极大化。通过获得预算结余的最大化，企业经理人不仅获得了个人福利的最大化，而且往往也取得了企业群体福利的最大化。经理人通过这一途径达到相同的目的，相对于通过市场手段所需付出的成本要低得多。在中国的实际情况是，国有企业负责人的上述作为都需要外部人的支持或默许。
关于寻租理论，可以从多方面论证外部人控制问题，尤其是寻租理论的理论意义（陆丁，1993）对于研究外部人控制具有指导作用：第一，它把经济学研究的眼界从生产性的寻利活动扩展到了非生产的寻租活动，把人们追求新型经济利益的行为和追求既得经济利益行为区分开来。第二，它把政府作为市场经济的参与者看待，把政府干预行为本身“市场化”了，从而把钱与权交易的问题纳入了经济学研究的范围。寻租理论的研究，使近年来经济学界对“政府失效（government failures）”现象的认识更为深入，为弥补和矫正“市场失效”的政策提供了更周全的考量。第三，由于寻租理论区分了寻利和寻租两种活动。它也区分了社会的寻利竞争和有害于社会的寻租竞争，寻租活动的发现为建设有效的市场经济秩序指出了方向。
七、国有企业规则重构的可能性
上面已经分析，中国国有企业产生内部人控制与世界各国企业的共性问题，而产生外部人控制则有其特殊性，但特殊性不等于不可克服性。克服的主要途径就是解决规则失效。针对“公共企业无能论”（Public Enterprise Incompetence ）的流行看法， 史卓顿和奥查德（2000）认为，并没有充分的证据表明公共企业较私营企业具有更低的效率。首先，公共企业和私营企业生产的产品和生产条件不同，任务目标不同，很难找到统一的确定的标准来评判二者间的效率究竟何者为高；其次，效率者不等于效果就好，特别是在一些非直接收益性效果方面，私营企业往往并不比公共企业的社会效果更好；同时，所有制并不能作为判断企业效率差别的依据，这不仅因为有些公共企业的效率并不低于私营企业，而且，私有经济发达的美国、日本和公共企业比重较高的国家瑞典都是世界上最富裕的国家。从实证的角度来看，私营企业从整体上并没有表现出比公共企业有效率，在许多产业中，公有制和私营制可能同样有效率。
C.V.布朗和P.M.杰克逊（2000）指出，普遍认为，亏损经营的公共企业没有效率这种观点是很让人遗憾的，并且从理性上来看这也是很难让人理解的。事实上，这一观点可能是另一种观点的产物，即认为损失不是由提高配置效率的明智决策造成的，而是由管理上没有效率（如“无X效率”），即由于政策制定者、 公共经理人员和政治家之间不合理的关系甚至腐败导致的。但是，事实是私人企业也存在着这些问题，在私人企业里，这些问题被垄断价格掩盖了。认为私人企业比公共企业相对更有效率的看法往往经不起推敲。但当公共企业追求多个目标时，它产生的激励问题更为严重。目标可能具有的模糊性，使得公共经理人员有更大的决定权去追求其个人利益。根据上述理论，我们认为对国有企业进行契约重构是可能的。这种可能性源于4个方面：
第一，利益体现的可能性。国有企业在具有公共性的同时，也具有企业性。而国有企业蜕变的公共物品而丧失其企业性的前提是寻租利益的存在。如果能找到打破寻租合谋机制的办法，在寻租成本和寻租风险足够高的情况下，国有企业的蜕变被完全或部分地制止。这是因为，在没有超额租金的情况下，人们同样没有积极性对国有企业进行公共物品化“改造”，也没有积极性设置市场化的障碍。在国有企业的公共物品性消失以后，股东权益的体现便成为最本原、最直接的股东行为趋动力和企业行为趋动力。幸运的是，寻租成本的存在为国有企业公共物品性的消失提供了天然的基础。我们所需要做的只是让合谋者之间存在足够大的地域空间或制度空间，便可以使其处于寻租的经济边界之外。
第二，企业存在着不同于官僚体系的考核体系。从某种意义上说，官僚体系没有明确的考核体系。但企业存在着明确的考核体系。在被泛化为公共物品的国有企业，寻租者能做的只有两点：一是不考核或淡化考核，二是不依据结果进行处理。但这并不意味着考核的客观依据不存在。事实上，作为具有企业性的国有企业，与其他性质的企业一样，具有十分具体和明确的考核指标和业绩衡量标准。明确的考核体系的存在，使规则重构具有了明确的权利义务边界。尽管由于信息不对称，这个边界有时还可能是模糊的，但在没有制度障碍的情况下，激励性契约和委托代理之间的博弈使契约关系被相对确定在较为合理的状态之下。
第三，市场化行为规则的可行性。当寻租体系被打破和股东权益的原始动机回归后，市场化原则便成为体现股东利益最有效率的准则和机制。微观经济学的全部结论几乎都揭示出市场在资源配套和制度配置中的有效性。根据市场化规则，企业的资源将不再成为寻租的来源，企业制度也不再是一种服务于寻租的制度。根据股东利益配置的企业委托代理关系和激励性合同将最大限度地防止围绕寻租所产生的道德风险和逆向选择。
第四，国有企业的公共性隐含着社会监督的逻辑。国有企业的公共性意味着国有企业的资产和收益为全体人民服务。在存在行政干预和寻租体系的情况下，行政干预和寻租在作为受益者的人民群众和企业经营效益之间架设了一道人为的屏障。在行政干预和寻租体系消失后，这道屏障也自然地消失了。人民群众可以通过一定的制度和机制对国有企业的决策和经营进行监督。人民群众的监督尽管存在着集体行动逻辑的障碍，但社会舆论工具并不受集体行动逻辑的影响。在社会舆论的推动下，社会监督将成为一种全社会的制度性选择。
八、国有企业规则重构要点
在明确了国有企业规则重构的必要性和可能性后，我们可以勾画对国有企业进行规则重构的要点。
第一，以产权改革确立股东利益至上原则，塑造责任体系的人格化。禹来（2000）在分析了某大型国有企业集团制度重构时，针对集团所属企业通过“规避”监管而造成责任体系失效的情况，提出了通过组织重构和制度重构，建立和健全企业责任体系的措施。产权关系是建立利益关系的基础，只有通过产权改革和产权结构的调整，才能建立密切相关的利益体系、责任体系和维护股东权益的保障机制。产权改革的基本要求是，任何单一国有股东都不具备控股权，多个股东利益主体形成相互制约，各股东不能处于同一层级、同一地区地方政府的行政性控制之下。但通过单纯的政府改革无法做出国有企业产权的改革，也无法真正消除政府官员与企业官员之间的寻租。其原因是，政府改革的是由政府自身完成的，政府既可以“系铃”，也可以“解铃”。
第二，以责任体系人格化规范契约关系。无论是外部人控制，还是规则失效，都是市场准则失效。外部人控制的制度性原因则是国有企业蜕变为公共物品并保持公共物品性的技术性设置。这两个因素的根源都是国有企业股东权益的非人格化，亦即国有企业权益主体缺乏有效代表。根据前一个原因，企业的职工是全体人民在企业的代表，企业职工的集体意志决定着企业的经营和发展。因此，要从根本上纠正契约失效，解决外部人控制问题，必须强调股东对企业资产和企业收益的最终和最根本的权益。在股东权益确定以后，企业的所有利益关系都通过法治规则统一到股东权益上来。通过市场原则和法治原则，确保企业的独立性，实施政企分开，同时通过激励性政策加以引导，将会使企业委托代理关系更加明确。总之，规范契约关系的根本是责任体系的人格化。
第三，以严肃法纪法规消除外部人控制。外部人控制的个人行为基础是有系统地寻租。在股东权益至上、市场原则与法律原则回归的情况下，股东成为企业核心的利益主体。根据企业股东权益主体的制度化安排，企业的股东会、董事会、监事会和经营班子完全根据股东利益和相应的责任体系，并通过市场化的过程确立，因而可以建立单一委托、单向责任、独立监督的委托代理关系和治理结构。由于单一委托、单向责任和独立监督体系的存在，使官僚体系被责任体系所替代，行政性寻租的渠道被市场化渠道所替代，寻租规则被市场规则和法治规则所替代，寻租通道被切断，从而避免国有企业蜕变为公共物品，使寻租网不再有存在的空间。
九、研究外部人控制的意义
第一，外部人控制是当前国有企业管理中的一个重要特征，也是国有企业改革难以深入下去的重要原因。外部人通过寻租，不仅控制企业的决策过程，也控制企业的经营过程。这种控制既通过对人的控制来实施，也通过对规则的控制来实施。既通过制度性寻租体系来实施，也通过谋取非制度性利益来实施。其结果便是企业契约失效。
第二，外部人控制的核心是政府及政府官员控制。从个人行为研究的结论可以推知，政府行为实际上是政府官员行为的集合。因而外部人控制的核心实际上是政府官员控制。政府官员的控制不仅代表着他们本人的利益，而且代表着来自其他寻租者的利益。如包工头通过政府官员达到他们向企业寻租，取得工程投标中垄断权或优先权的目的。
第三，正是由于外部人控制的存在，政企分开的政策才无法落实。政企分开实际上意味着外部人控制权的丧失和寻租通道的消失。因此国有企业改革的真正障碍来自政府官员，而不是来自企业。尽管企业决策者和经营者也不愿意真正实现政企分开，但他们的这种利益选择的前提是他们享受着政企不分的好处，同时存在着他们赖以寻租的政府通道。这些通道包括对企业领导的行政考核、调配、职务保障和滥用职权的便利。根据布坎南寻租三层次理论，所有这些通道的存在都来自政府官员的利益追求。
第四，外部人控制的内部化。外部力量对企业的干涉是企业无法按照市场化原则配置资源的重要原因。但外部人控制不仅仅发生在官员和企业负责人的行为中，而且通过企业组织贯穿到企业组织的每一个岗位上。这就是这里所指的外部人控制的内部化。外部人控制的内部化使企业成为一个有系统地配合寻租的组织。在这个配合外部人寻租的组织中，为了达到合谋的效果，组织允许内部寻租的存在。这也是企业组织成员个人目标可能整体偏离企业组织目标的原因。
第五，外部人控制的刚性化。由于攻守同盟的存在，与国有企业直接相关的个人无法对国有企业负责，也不可能对围绕国有企业的寻租进行监督。真正的监督只能来自与企业没有直接利益关系的外部因素。但既然与企业没有直接的利益，就只有间接的关系。与国有企业强相关的间接利益者随时可能通过寻租维护其利益，从逻辑上讲会转变为寻租中的一员。其余的间接利益相关者是通过国有企业作为公共物品的外部性作为纽带的，是外部性作用较弱的群体。这个群体人数众多，成为一个自然的行动集体。根据奥尔森的集体行动逻辑，既然是利益弱相关者，就不可能取得超额激励，因而也不可能有积极性对国有企业的寻租进行监督。这样，来自企业利益相关者内部和外部的监督都不存在，从而使国有企业的契约失效得不到纠正。CK
（1）青木昌彦：《对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题》，《改革》，1994年第6期。
（2）吴淑琨、席酉民：《公司治理与中国企业改革》， 机械工业出版社，2000，第130～137页。
（3）费方域：《企业的产权分析》，上海三联出版社， 上海人民出版社，1998，第148～181页。
（4）冒天启、朱玲：《转型期中国经济关系研究》， 湖北人民出版社，1997，第89～91页。
（5）曹正汉、罗必良：《市场竞争与国企中的职位产权制度》， 《经济学家》，2000年第4期。
（6）戈登·塔洛克：《寻租——对寻租活动的经济学分析》， 李政军译，西南财经大学出版社，1999，第88～93页。
（7）陆丁：《寻租理论》，载汤敏、 茅于轼《现代经济学前沿专题（第二集）》，商务印书馆，1993，第139～164页。
（8）休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德：《公共物品、 公共企业和公共选择——对政府功能的批评与反批评纷争》，费昭逃、徐济旺、易定红译，经济科学出版社，2000，第101～150页。
（9）C.V.布朗和P.M.杰克逊：《公共部门经济学（第四版）》， 中国人民大学出版社，2000，第244～245页。
（10）禹来：《国有集团公司的组织重构》，毛蕴诗《面向21世纪的企业与市场》，广东人民出版社，2000，138～145页。
（11）William A.Niskanen.Jr.,Bureaucracy and Representative Government,Aldine,Atherton,Inc.,1971.
（12）Jean-Luc Migue and Gerard Belanger,"Toward a General Theory of Managerial Discretion",Public Choice,Vol.17,1974.
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