公共服务：是“顾客主权”还是“公民主权”，本文主要内容关键词为：主权论文,公共服务论文,公民论文,顾客论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
20世纪80年代以来，“顾客服务”（customer service）、“顾客导向”（customer orientation）、“顾客至上”（putting customer first）这些通常应用于私营部门的词汇俨然已经成为公共部门理论研究者和实际工作者的工作语言。在英国，“约翰·梅杰发起‘公民宪章运动’，大部分英国机构开始对顾客进行调查，并从是否让那些顾客满意的方面来测量其绩效，从而给英国政府再造一个不同的定性层面。”[1]。在美国，克林顿政府承诺“要与美国人签订一项新的顾客服务合同，担保政府具有效率、效益和回应性。”[2]。从全球范围来看，由于全面质量管理（Total Quality Management）在公共部门成功应用，二十几年以来，顾客服务的理念一直伴随着新公共管理（New Public Management）运动的产生和发展。
毫无疑问，公共管理者会发现顾客服务理念对公共管理来说是十分有价值的，尽管他们还缺乏对其意蕴的深刻理解。这个观点的规范性力量就在于它与公共管理者服务于公众的愿望是一致的。然而，正如美国学者克托所言：“……这个概念立论的基础是很薄弱的，过度热情的浮夸言辞往往代替了清晰的思考。如果说还有所谓顾客服务存在的话，那么，它就有更加仔细审视的必要。”[3]顾客服务理念早已被转化为一种管理工具在公共部门广泛使用起来，这就不断地昭示着我们重新审视这一理念。
或许有人会争辩说，顾客服务不过是一种隐喻化的工具而已，不应引起对它的过分关注。就像其它政治象征和修辞一样，顾客服务看似意指一切，并可同时对不同的社会群体意指不同的事情。它所代表的观念，似乎很少甚至完全不会招致公众乃至政治精英的任何反对。人们或许会把它仅仅作为一个管理术语而不去理会，认为那不过是政治精英用来象征事物复杂性的符号而已。然而，学者们的共识是，隐喻会塑造人们的观念、认知和行为[4]；术语的使用会对思想和行动构成极强的约束力。顾客服务隐喻正是从其模糊不清的涵义中衍生出观念的力量。
本文试图剖析顾客服务理念推广到公共部门将会引起的混乱，甚至是难以克服的矛盾。过分强调顾客服务有可能加剧政治上的不公，即使是服务的生产和提供在某些方面得以改善，如在公共部门的运作效率上或许会有所改进，但这些改进不能代替它所造成的政治后果——它会使一些公共服务的顾客更加处于劣势的地位。然而，顾客服务理念掩盖了这些后果。如不求政治上的改进，这些“市场切分”（market segmentation）的结果——经济上的贫困阶层和政治上的弱势群体——将会得到劣质的服务甚至是得不到服务。
二、公共部门引入顾客服务的后果
这里有一个巧合，那就是在过去的四分之一世纪里，一方面，私营部门的顾客服务理念不断增强，另一方面，在公共部门公民对政府的信任不断下降，而且越来越倾向一致地认为政府应更具企业性特征。这个巧合促成了作为新公共管理主要成份的顾客服务理念向公共部门的扩张。
顾客服务理念从私营部门向公共部门扩张，在两个层面上向公共管理发出挑战。在第一层面，顾客服务意味着一系列独具特色的策略性管理活动。例如，克林顿政府国家绩效评估报告向政府机构提出了一系列策略性挑战。广义地讲，新公共管理和一系列相关论述都阐明了一些对公共管理的新的挑战。在第二层面，是对政府的挑战。这一挑战更加重要，也更为复杂，因而也更显困难。其主旨是如何在提高服务质量，即在提高效率、效益和对公民的回应性的同时，尽可能地不对现有服务水平、政治公平和代理责任造成损害。
1.公共部门顾客服务的策略性挑战
将私营部门顾客服务的理念向公共部门移植之所以困难，缘于两项关键性的挑战。一是公共部门如何确定“顾客”的问题。这个问题众所周知，但还未被解决或未见解决的可能性。二是有效的顾客服务的上限在没有价格机制的作用下难以界定。这个问题还未引起学术界足够的关注，但它是重要的，一定程度上是因为它为公共服务民营化提供强有力的理据。
（1）公共服务的顾客界定
新公共管理的论述中清楚地指出，公共服务的顾客应该被定义为公共服务的直接受用者。然而，正如私营企业事实上是在为股东服务一样，政府机构的最终服务对象是公民。这里仍以克林顿政府“国家绩效评估”的顾客战略为例，来剖析公共服务顾客界定的难处。
从实践来看，“国家绩效评估”并未促成美国政府调和各个群体的多样性、竞争性的利益矛盾，而这些群体正是政府机构有责任提供满意服务的对象。究其原因就在于“国家绩效评估”忽视了美国政府的三个特点。首先，联邦政府分权的体制意味掌着行政机构所服务的“顾客”在行政领域和立法领域（甚或也要考虑到司法领域）具有相互冲突的利益。其次，联邦政府和地方政府间分权的体制在一些政策领域割断了服务生产和提供的链条，使得完备的战略管理所需要的联合与统一成为不可能。第三，将纳税人和投票人看作是顾客甚至是不可能的，因为这些群体不能表现出对服务的一致的期望。
政治主要关注的是利益群体间矛盾的部分解决（quasi resolution）。因此，公共政策和公共服务极大程度上是政治妥协的结果。这个过程本质上与市场切分相区别。出现在公共服务提供过程中的任何切分都必须被看作是政治决策，而不应该简单地看作是管理决策。不同的服务对象或利益群体对公共服务的竞争集中在服务的政治层面而不是管理层面。而且，政府机构必须在受到高度关注而范围狭窄的利益集团和不受关注而范围广泛的公众之间协调矛盾。如果仅仅是范围狭窄的利益集团获得满意服务（或许是由于他们反馈服务的呼声很强），就不应该隐晦对那些不受关注的、反馈呼声微弱的利益群体的服务的损失。概言之，顾客服务的理念扩展到管制性的、执行性的政策环境中，就会扭曲理念的本身，超越其合理的使用范围。
私营服务性企业在建立战略性服务目标的过程中把市场切分作为第一步。企业通过鉴别潜在顾客的共同的人口特征和人格特征来进行市场细分。然后，他们要确定顾客对服务的需求和竞争对手满足这些需求的程度，以确定是否竞争和如何竞争。然而，与私营企业相比，公共服务机构通常服务于大量的、不同的目标群体，若按照顾客切分提供有差别的服务将会把政府机构置于易于失衡的境地，很容易导致政治的不公。大量的实证研究表明民选官员、任命官员、一般公务员都倾向于为容易服务的对象提供服务。熟知“撇出”（skimming）、“提取”（creaming）、“目标替换”（goal displacement）等语汇的政策学者很容易地看到上述问题与顾客服务理念在公共部门运用的可能结果之间的关系。
（2）公共服务的标准界定
顾客服务的理念对公共管理提出的第二项挑战来自于无形服务的不可测量性。这种特性使得公共服务的标准难以界定。政府机构试图通过大量的、无差别的数据收集来进行服务测量，但却是徒劳无功的，测量的结果不可能提供真正意义上的服务指导，相反，却有可能只对数据测量有偏好的人有利。“国家绩效评估”只要求政府机构设计“一套顾客服务计划”，对测量的数据和指标十分着迷，而不求行政体制的结构、设计和过程的改善。
为顾客提供优质服务的战略只对纯粹的、赢利的市场起作用，不能运用于政府组织所面临的情景中。政府机构的计划目标经常处于歧义的、模糊的和冲突的情形，往往是基于政治上的而非管理上的缘故。在许多向公众直接提供服务的公共机构，顾客服务导向很快就会因千差万别的服务对象、不充足的资源和不确定的方法而受阻，这是公共政策执行过程中的显著特点。事实上，立法者在通过立法颁布某些服务令的时候从来都不会试图承诺最优质的公共服务，因为那是难以切合实际的。美国学者里普斯基的基层官僚理论（theory of street-level bureaucracy）探索在这种情形下难以处理的工作状况与服务质量之间的关系。该理论认为，基层工作的共同特征导致共同的行为结果。公务员面对大量顾客，履行解决服务冲突的任务就必须使用自由裁量权，这通常使得公务员采取诸如偏袒（favoritism）、陈规（stereptupomg）、惯例（routinizing）等探试性手段。一旦由于民族、种族、国籍和阶级的障碍使公务员疏离于其服务对象时，赋予公务员提供更高水平服务的自由裁量权实际上会导致提供更低水平的服务。
里普斯基验证了这种一般关系，他认为，基层官僚倾向于约束和限制服务，控制服务对象和工作环境，并形成某种心理意向，力图削减顾客对服务的期望与实际服务水平之间的不协调性。在资源稀缺的情况下，处理大量工作所需的自由裁量权意味着基层官僚必须寻求捷径和简便来应对责任的压力。基层官僚所建立的应对机制通常得不到上层管理者的认可。其矛盾就在于“基层参与者所建立的应对机制与机构政策相悖，但实际上对它的生存是最根本的。”[8]人们要求公共部门提供优质服务必须被看作是基于不可避免的客观变化，即对公共服务需求的增长会引起供给的扩张。将为顾客服务的乐观愿望和里普斯基基层官僚理论的两相比较，就会发现两者的背离是惊人的。
2.公共部门顾客服务的政治性挑战
（1）政治公平
与公共服务相比，私人服务本身并不关注社会公平问题。首先，私营部门服务质量与顾客的社会经济地位密切相关。许多企业专门以盈利高的顾客为目标，向他们提供特殊服务，这些顾客要么是那些对企业产品的消费有一定数量记录的顾客，要么是那些在人口统计量表中表现出很高消费潜力的顾客。没有人去怀疑企业向具有更高潜在利润的顾客提供更高服务水平的权利。其次，私营企业会对发出抱怨的顾客做出更多的回应。抱怨处理和服务补偿对顾客服务运作是至关重要的。高效的服务企业将投诉部门与运作发展部门结合起来，从投诉和建议中收获颇丰。服务补偿的目的是希望企业不会失掉任何一个顾客，企业懂得保有现有顾客比寻求新的顾客利润更高。顾客必须主动抱怨，因为会抱怨的顾客比忍气吞声的顾客可能从企业获得更高的服务水平。再次，私营企业的服务有不同的定价，它是根据不同的市场切分按照顾客的要求划分服务水平。不同的定价允许顾客为更快捷的服务支付费用或补贴。这种做法为那些付得起费又愿意付费的顾客提高了服务水平。
前述种种“不公平”或许是完全可以接受的企业的做法，然而，它们在公共服务领域却是不能接受的。公共服务或许会偏向于社会经济地位更高的公民，这是因为这类公民有可能更加了解和珍惜他们对公共服务发表意见的权利，而且希望他们的意见会更有说服力、更有效力。普通公民仅向基层服务人员表示愤慨或许能发泄一时之愤，但这却不是有效地发表意见的方式。那些敢于向更高层的监督人员和管理人员表达意见的公民会更有效地解决困难。那些能够口头或书面为自己据理力辩的公民比那些缺乏这种能力的公民显得更强有力。
如前所述，顾客导向的企业通常在可行的情况下以提高对抱怨者的服务水平来回应抱怨，但前提是顾客必须以表示不满来触发服务的改善，而那些没有提出特殊请求的顾客只能得到一般水平的服务。然而，在政府机构里也运用这样的服务方式是否公平呢？将抱怨或不抱怨视为回应公民的前提条件会促成对公众更好的服务吗？毕竟，公共管理人员不是企业管理人员，不受顾客保有战略所驱动，公民既是顾客，无所谓失去顾客，公共管理人员的责任就是公平地为他们提供服务。
的确，社会上存在不能清晰地表达自我偏好的公民，由于前述基层官僚的特性，如果更多的自由裁量权被赋予基层公务员的话，那些不能很好表达自我偏好的公民就得不到优质的服务。那么，当公务员被鼓励去“倾听顾客之声”的时候，怎样才能保证他们能听到这些讷于言词的顾客的声音呢？公共官僚应该在多大程度上去探究在不同顾客身上权力分配不公的涵义呢？他们会将顾客行为的差异与权力分配的不公相联系吗？当服务提供者回头来设计更加具有回应性的运作机制时，他们会在多大程度上试图消减这些不公呢？顾客服务为中心的观点是否忽视了或加剧了顾客之间的不平等呢？如果政府机构忽视了权力在其服务对象之间的分配不公，一旦不公的问题难以解决，不就是对这些不公的合法化吗？关于权力分配不公的问题通常是政治哲学家和理论家的主要论题，但实际上，在当代公共管理中这些问题已经被忽视了。
（2）公民偏好
公务员会发现公民的偏好是盲目的、多变的，其形成有赖于与官僚的相互关系。考虑到政府提供服务的复杂性，公民偏好的模糊性、易变性和内生性特征会给公共服务的提供带来困难就不奇怪了。新公共管理有关公民偏好的假设，倾向于认为公民偏好是理性选择的结果。特别是，它假定偏好的是清晰的、稳定的、外在于政府机构行为的，却忽视了有限理性实际存在的理据，以及公共机构的规范、价值、行为和公民所尊奉的偏好之间的相互依赖性。简而言之，顾客服务理念一旦被用于复杂的政策环境中，就对公务员的工作环境和公共机构行为的文化作用过分简单化了。
就拿美国移民与归化服务局（the Immigration and Naturalization Service）的服务对象来说，他们或许是刚刚移民到美国，而美国移民法规是个复杂而变动不拘的体系，在没有任何相关知识的情况下，如何让他们讲清自己的愿望呢？而且，服务对象在不知有关与行政官员打交道的文化规范的情况下如何寻求政府的帮助呢？公民如何就复杂的环境政策问题向环境保护机构表达清晰的偏好？享受政府福利的公民在不了解工作市场、现行就业机会和未来的职业发展的情形下，怎样表达清楚他们对未来最佳选择的稳定偏好呢？简言之，动态的环境使得公民偏好的清晰性、稳定性和独立性在现实中更加难以把握。
公民个人在各种偏好间选择的内心平衡（intrapersonal tradeoffs）也会导致公共官员对公民偏好理解上的困难。辨认和确定个人偏好间选择的内心平衡，本身就很困难，而当顾客的期望是为政府提供对公共服务进行有意义设计的信息的时候，个人的偏好就必须被收集起来，这又显示出更深层次的困难。公共官员的义务不仅仅在于满足顾客需求。他们必须在鉴别和综合偏好的时候，保持其政治合法性，使政治不公最小化。实际的偏好综合要复杂得多，要求分析影响诸如代表性、委托责任、政治义务、同情心等模糊变量选择的因素。事实上，从直接服务对象那里收集的调查数据仅仅是色彩斑斓的风景的一幅失真的素描画，割裂了相互联系的公民的偏好。
进一步探究偏好的细微之处会发现顾客服务理念运用于官僚机构也忽视了偏好的时间维度。顾客服务仅仅根据顾客的当前利益对现有顾客服务质量的某些方面进行优化，它只关注顾客需求即时的满足。尽管在官僚机构中顾客逻辑显现出对公民的更多的回应性，但从长期来看，会产生恶劣的外部效应。公民的偏好随着时间的变化而变化，随着公民与公共组织、社会群体的交往的发展而发展。公务员乃至公民自身有责任代表未来进行选择。任何充分的、实用的公共服务的理念都必须包含对未来公民的责任，因为未来公民是现行政策后果的承受者。这项责任就是代理责任。
（3）代理责任
致力于鉴别和综合单个顾客偏好的改革努力削弱了公务员和公民代理人的基本民主责任。顾客满意修辞假定顾客或公民知道他们的偏好。但就某些复杂政策问题来讲，专家事实上比一般普通公民更了解应该选择的路径。这样就有了代表性，它在狭义上只反映被代表人的观点，因而所谓“领导地位、主动性和创造性”是没有任何市场的。
公共管理者为他人而行动。公民的行动，作为与公共机构关系的一部分，也有利他的义务。超个人的思考是外在于新公共管理顾客服务理念的。“当人们代表他人行动的时候，他们的确行为方式不同，做出决定的方式也不同。我们对那些为我们做事的人总有某些期望，而如果他们完全是自愿的，我们就没有这些期望了。”[9]代理责任论的理据就在于公务员被看作是专业人员，掌握很高的专门技术。外科医生、律师和其他一些专业人员是没有顾客的，他们与服务对象的关系不应该与普通的商业服务情形下的关系相比。专业人员，由于其优越的实践经验和高超的专门技术，通常被看作是他们服务对象的代理人。
顾客之于企业的关系与公民之于国家的关系是不同的。私营企业的顾客除非法律上的强制交易，对企业组织是没有任何责任的，顾客与企业的关系只以公平交易为基础；公民与政府的关系要求公民在他的整个成年生活中都要为他的公民身份而努力。顾客的概念没有任何社会责任的含义，因而，顾客之于商业服务的提供者没有特别忠诚的义务，他们由价格所驱动，回避任何可能的风险；而大多数国家的公民对他们的政府怀有强烈的忠诚。顾客完全以自己利益的名义参与商业服务交易，让顾客去以现在的或未来的他人的名义去行动，那是可笑的；公民会考虑到对现在的和未来的责任，并通常以“公共利益”或“共同体”的名义来承担这种责任。顾客不会去关心服务提供者的未来，除非是服务的持续性和稳定性出了问题，他们没有任何法律的、道义的义务，去理解、建设、参与为他们提供物品和服务的组织；直到近期以来，公民已经把维护他们自己和公共组织的未来作为公民参与的重要部分。
即使新公共管理的确在某些公共领域带来更高的效率，它也会导致对公务员基础地位的削弱。契约下的公务员之于国家则变成了地道的雇员，构成公务员角色至关重要的价值和规范，却因公务员被当作管理性的工具而消失了。公民与国家关系的重要性，公务员与公民角色的重要性有助于厘清作为服务提供者的组织与“作为民主工具的政治机构”之间的区别。
这种对顾客服务理念的质疑旨在加强公民主权（citizen xovereignty），一定程度上要通过消除顾客主权错误的承诺来达到。公民主权的意思是“人民的意志最终占上风”。达尔指出：“如果民主的过程不是紧紧维系于大众的判断中，那么这个体系就会继续朝着准监护（政治精英的控制）的方向偏离。如果紧紧维系于大众，这种偏离就会停止。”[10]即使是公民利益的鉴别和综合等实际问题得到解决，也不能达到政治公平的目标。改革的焦点必须放在政治机构的设计上，因为这些机构在塑造偏好，一如这些机构被偏好塑造一样。
公务员及政治机构在政体的发展中起着重要作用。他们不仅回应被表达的利益；在最佳的状态下，他们在政体中教育公民，促成对话，拓宽交流的渠道，以容纳被排除在外的、很少被代表的、未来的参与者。私营部门的雇员受雇提供商业服务，没有社会性或激励性来履行代理责任。如果公务员在完成行政任务的时候缺乏深刻的社会性，就不能履行其应有的代理责任。
三、结语
新公共管理行政改革拥抱顾客服务理念，却遭遇上一系列的策略性和政治性挑战。在策略性层面，种种原因使公共服务的顾客难以认定。而且，价格的缺失很难确定适当的服务水平。在政治性层面，政治不公平构成了问题的中心。公共部门的顾客服务实际上会导致在更广意义上的低劣的服务质量。个人选择的有限理性或偏好类型的分散性，使公民偏好的清晰性和稳定性的假设不攻自破。强调公民作为服务的顾客，和重视个人偏好的鉴别和综合，会削弱公务员和公民对基本义务的感知和理解。顾客满意隐喻弱化了内在于公务员和公民的代理责任的关键作用。
公、私部门哲学和义务边界的模糊经常被看作是当代公共管理的激动人心的新发展。市场竞争、私有化和顾客导向反映了这些理念，认为这些理念的引入会带来更有效率、更有效益的公共服务。然而，当这些理念事实上在重塑国家的作用和国家与公民的关系时，它们的运用是危险的。国家在最低限度上变成了作为与公民税收交换的服务的提供者，公民变成了顾客。顾客服务或许能够带来政府机构边际领域的改善，但它不能忽视也的确掩盖了一些政治后果——使一些公民比另一些公民更处于劣势地位。没有政治的改变，这些市场切分的结果——经济上的贫穷者和政治上的贫弱者——只会得到低劣的服务甚至得不到服务。可以断言，市场理念向政治生活的不断渗透会加剧对正在受到侵蚀的公民责任和公民参与的损害。
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