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[中图分类号]TD7；F429[文献标识码]A[文章编号]1005-4952(2009)02-0042-11
与世界发达国家在其工业化初中期的煤矿安全事故(本文简称矿难)比较，中国在其工业化初中期的矿难同样呈现高发(死亡人数多)频仍(事故次数多)状态。据有关资料统计，目前中国矿难绝对死亡人数分别是波兰和南非的近200倍、美国和澳大利亚的150倍以上、印度和俄罗斯的40～50倍；改革开放前后纵向比较，从绝对死亡人数看，改革开放后29年(1978-2006年)是改革开放前29年的2.5倍多。死亡人数相对量如百万吨死亡率、亿元GDP死亡率等不断下降，但横向比较百万吨死亡率分别是美国的150多倍、波兰的20多倍、印度和俄罗斯的12倍左右。[1]因此，如何遏制矿难高发频仍势头成为政府和整个社会的重要议题。
政府对煤矿安全生产的监督管理，主要是通过行政手段和法律手段、兼顾经济手段的正式的、外在的、强制性的硬控制方式。从发达国家和中国煤矿监管历史变迁看，国家这只“手”是强而有力的，而其中的监管体制是最具核心作用力的结构性手段。在中国，政府监管是对煤矿安全生产进行社会控制最主要的方式，但行政监管体制和煤炭工业生产体制一直存在“分久必合、合久必分”的反复变迁。本文将中国政府对煤矿安全生产的监督管理分为三个时期进行梳理分析(本文的考察截至2007年)。
一、安全监管与煤矿生产合一(1949-1978年)
究竟是“安全第一”还是“生产挂帅”，一直困扰着整个煤矿系统。新中国成立初期，百业待举，对能源的需求是重中之重，同时在保证生产安全的技术条件方面也十分缺乏，安全工作基本上置于“生产挂帅”之后。后来，由于事故不断，不但引发社会不安乃至国际舆论的“攻讦”，而且引起了党和政府的高度重视，安全生产工作进入政府的重要议事日程，安全监管工作逐步形成初步体系(见表1)。在计划经济时期，煤矿安全监管体制也基本上是政企不分、生产职能与安全监管职能不分、安全监察与安全管理不分，政府部门既管生产抓经济效益又管安全，体现出一种“全能主义”的治理模式。[2]
1949-1957年，中国各领域处于恢复或兴建时期，国民经济生产的能源需求主要是煤炭(占全部能源需求的95％以上)，尽管1949年第一次全国煤矿会议上周恩来提出了“安全第一”的方针，以1953年燃料部技术安监局成立为主要标志初步形成了“行业管理、工会监督、劳动部门检查”的煤矿安全管理体系，[3]但在实际生产和行政监管中没有得到足够的重视，没有单独的权威的安全生产监管部门，安全监察人员可有可无。尤其在“大跃进”的“高指标”生产时期，奉行“生产挂帅”，安全监管职能和制度建设也被“束之高阁”，1958-1961年反而取消了全国性的安全监察机构，整个“二五”时期，煤矿事故年均百万吨死亡率和年均亿元GDP死亡率为建国以来最高峰(见表2)；鉴于事故高发，1963年颁布的《煤矿安全监察工作条例》成为我国首份具有法规性质的安全行政监察文件，突破了过去单纯的技术性安全保障；但到“文化大革命”时期，劳动纪律松散，安全监管被当作影响生产的“毒草”，中断了安全监管机构和职能。[4]
可以说，1949-1978年，国家对煤矿生产的安全工作有了初步的认识和规章，但是在具体生产实践中很难落到实处，制度不完善，措施不健全；而且这一时期的安全工作还受到政治运动的很大影响，煤矿安全监察工作一直没有摆到重要位置。1960年的山西老白洞矿难①就是在当时取消安全监察部门的情况下发生的；1961年是1949年以来百万吨死亡率的最高峰；1960年是亿元GDP死亡率最高峰，也是新中国成立以来第一次绝对死亡人数高峰(见表2)。
监管与生产合一的安全生产模式有其历史必然性和时代性，它在新中国成立初期百废待兴、内外敌对势力觊觎新生政权的条件下，为应对社会全面危机，中央集权式的政治权威渗透到社会生活的各个层面，具有全能型“强政府”的积极功效。但在社会主义改造以后继续推行这种“大包大揽”模式，必然违背历史发展规律，窒息社会活力；在煤矿领域则是生产与安全两者不能很好协调，相互干扰，甚至于出现以“生产挂帅”替代、掩盖或取消“安全第一”的重大失误。
二、安全监管在反复中缓步推进(1978-1997年)
1978-1997年间，国内经济发展对能源的需求量逐年增长，当时中央主要领导人提出“有水快流”②思想，1983年4～11月，煤炭部先后发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》、《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》、《关于积极支持群众办矿的通知》等三项政策，一时全民办矿，家家起炉、村村冒烟，煤矿遍地开花。至1985年，乡镇煤矿的产量较1983年增加66.5％，但随之而来的是生产安全事故更加突出。
这一时期的安全监管工作较前一时期有所进步、有所重视，出台了很多安全生产规程、条例。但煤矿生产呈现出一种“放任”状态，只是由于煤炭资源的战略性特点，煤炭价格还没有完全放开(1994年才适度放开煤价)，依然由国家控制定购销售，因而煤矿领域具有“准放任”经济的特征；也因此，煤矿监管体制反复变革、时紧时松，呈现出从“全能主义”向“监管主义”转变的过渡性特征(见表3)。1977-1986年，开始勾画“行业管理、国家监察、工会监督”的安全工作体制轮廓(1986年正式形成“行业管理、国家监察、群众监督”的体制)；1987年中共十三大召开后，企业向“独立法人”转变，安全监管体制又变迁为“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”的“四结合”结构；[3]1993年施行《矿山安全法》是煤矿安全监管法制化的一个重要标志；1995年后，煤矿安全生产的一些基本规程才逐步走向规范；1996年出台具有标志意义的《煤炭法》，同年乡镇煤矿产量达到最高峰，占全国总产量的45.6％；1997年，32家国有重点煤矿开始成立公司，兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等开始组建企业集团并上市。[5]
监管不足或时紧时松在一定程度上促进了经济高速增长，但也必然付出巨大代价。煤矿领域则是产量大增而矿难高发频仍，随着产量、总值的不断上升，百万吨死亡率和亿元GDP死亡率不断下降，但绝对死亡人数从“六五”时期到“九五”时期一直处于高增长状态，直到2003年以后才下滑。其中1980年前后为1949年以来的第二次高峰，1989年前后为第三次高峰(1989年死亡7448人，是1949年以来年死亡人数最多的年份)，1994年前后为第四次高峰(见表4)。
三、安全监管独立并逐步深化(1998年至现在)
所谓“监管”，主要是指公共机构对市场实施的特殊形式的外部控制。监管实际上包括“监督”和“管理”两个方面，市场化条件下政府职能的重点是“监”，在此基础上加强“管”，这与计划经济时期重点在“全能管控”大有不同。在市场化条件下，所有制和产权制度不断变革，政府只能实行有限监管。
(一)1998-2000年：安全监管职能与煤矿生产初步分离
这一时期是煤炭生产与煤矿安全监管正式分离阶段，安全监督工作体制体现为“企业负责、国家监察、群众监督”新“三结合”结构。[3]这一阶段也可说是“监管独立摸索阶段”，死亡事故信息披露机制开始形成，“报喜不报忧”的新闻风格在政府实事求是态度下开始扭转。最主要的是，国家煤矿安全监察局在1999年12月30日单独设立，但附设在国家煤炭工业局下面，各省市区、地市、县市开始筹划垂直设立煤矿安全监察厅局和办事处的问题，这是独立安全监管迈出的可喜一步，体现了政府有限监管的思路，是有积极意义的。但是，这一时期国家在安监机构的设置和人员编制配备上走了弯路：新组建的“一套人马，两块牌子”的机构改革上下不同步，有的省市煤矿安全监察机构独立，有的省市仍然把安全监管与煤炭行业管理捆绑在一起，因而对安全监督工作冲击很大，省市级机构不定、人心不稳，工作出现空挡，有的发生事故不上报，各地伤亡数字统计不准确。[3]由于小矿安全事故频发和效率过低，更主要的是当时煤炭产量过剩，“关井压产”是这一时期安全监管的重点。
1998年3月，新一轮国家行政机构改革中不再保留煤炭工业部，在国家经济贸易委员会下设国家煤炭工业局(见表5)，力图把生产和贸易交给企业和市场，政府注重加强监管。同年12月国务院颁发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，规定到1999年底，关井2.58万处，压减产量2.5亿吨，即1999年产量目标控制为11亿吨；关掉非法煤矿、国有矿区范围外的“两证不全”的开采高硫煤的小矿和大矿区内布局不合理的各类小矿。1999年12月，国家经济贸易委员会下发《关于下达2000年原煤生产总量控制目标的通知》，确定2000年全国原煤产量控制目标为8.7亿吨，并要求层层分解指标；要求2000年关闭乡镇煤矿1.89万处。
实际上，这一时期煤矿安全监管工作虽然与生产分离，但监管工作很长时间没有全国性的完全分离出来的相应机构具体负责，地方煤炭行业管理与煤矿安全监管依然没有实质性的分离。
(二)2001-2004年：安全监管独立且不断深化
这一时期为“监管独立深化阶段”，各项安全生产规章制度在向国外监管模式学习和国内事故“焦点化”的情况下逐步走向完善。2000年12月在国家经济贸易委员会下设立国家安全生产管理局，与国家煤矿监察局是“一套人马、两块牌子”，并逐步推进中央和地方的煤矿安全监察三级垂直管理体制。2002年6月29日，具有标志性意义的《安全生产法》颁布，明确了政府安全监管体制，国家安全生产综合监管与各级政府有关职能部门专项监管相结合。2003年撤销国家经济贸易委员会的同时，成立国务院安全生产委员会办公室，国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)成为国务院直属机构(见表6)。2004年首次以国务院的名义发布《进一步加强安全生产工作的决定》，明确安全生产管理体制为“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”，确立安全生产的长效机制和格局，同时正式确立政府关于安全生产事故的新闻发布制度；规定了安全监察工作约束性的处罚办法，确立了对死难者赔偿的责任制度(赔偿不低于20万元)。③这一时期“关井压产”工作仍在继续。2001年1月，国家经济贸易委员会下发《关于2001年煤炭行业总量调控和关井压产工作的通知》，确定2001年全国原煤产量控制目标为9.5亿吨，2002年目标为10.5亿吨，要求继续关闭矿办小井和关井压产。
在这一时期，最突出的是在煤矿安全监管机制方面先后陆续出台开办煤矿的资格条件，设置和提高办矿的“门槛”。2001年6月，国务院办公厅发出《关于做好国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》。通知规定：凡国有矿区内的小煤矿，一律关闭；凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证(“四证”)不全的，一律关闭；生产高灰高硫煤的，一律关闭；凡不具备基本安全生产条件的，一律关闭；合法乡镇煤矿经整顿验收合格后才能恢复生产。后来发展为“六证齐全”、“九证一照”等④。但是这些证件的办理过程手续繁杂、费用高昂，而且某些资格证件是重复的且换发新证频繁，导致权力“寻租”和资本对权力的“租赁”。
(三)2005年至今：安全监管“风暴”刮起
由于2004年底和2005年初发生6起一次性死亡100人以上的特别重大矿难，政府强化了监管职能。2005年初，副部级的安全生产监督管理局和厅局级的煤矿安全监察局分别升格为正(总局)、副部级，成为国务院直属局，出台了打击“官煤勾结”和“关闭不合格非法小煤窑”的“重拳”措施(见表7)，起到了一定的威慑作用。这一时期出台的措施最多、手段最严、查处最有力，既有煤矿关闭整顿和官员行政行为约束的规定(如2006年国务院颁布《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、4部委颁布的《坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题》等)，也有保障煤矿工人安全的维权措施(如《关于加强煤矿安全生产工作规范企业劳动定员管理的若干指导意见》、7部门的《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》，并赋予国有重点煤矿矿工10项安全维权权利等)。
2004年，国家发布了两批安全程度评估为不具备安全生产条件的国有煤矿(D类矿井⑤)名单，共有1398处矿井被关闭，并要求各级地方政府自公告之日起要立即责令辖区内被评估为D类的小型煤矿停产整顿，对矿长(法定代表人)提出警告并对拒不停产整顿或在规定期限内整顿不合格的煤矿，依法予以关闭。[6]2005年12月到2007年12月，根据中央相关文件的要求，已经先后发布8批、8609处关闭矿名单。同时要求，各地要按照国务院有关文件要求，加强领导，落实责任，严格标准，对于已确定关闭的矿井，相关部门要吊销其所有证照，停止供应并处理火工品，停止供电、拆除供电线路和地面设施，封闭填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌，妥善遣散从业人员。对已经关闭的矿井，要加强巡回检查，确保将矿井关实关死、关闭到位，不留后患，防止死灰复燃。但同时核发了两批乡镇煤矿安全生产许可证。[6]
从近年的煤矿安全事故分析看，主要的是瓦斯、火灾、水害、冒顶这些危险多发的事故，制度监管上的“三超”(即超能力、超强度、超定员)特别是超定员，是造成一些煤矿事故损失惨重的重要原因；非法和不具备安全生产条件、破坏资源环境、不符合国家产业政策以及生产能力落后的煤矿，是事故的高发点。其中人为原因最多，多数是因为矿主贪婪，或者因为矿工缺乏常识，或者因为追逐利益而违反安全规定作业，或者因为官煤勾结致使监管不严。[7]因此，“关闭”、“整顿”、“整改”、“整合”等是这一时期最多的话题。2006年初，国务院进一步明确安全生产“两个主体”——政府为“监管主体”、企业为“责任主体”；2007年确定为安全生产的“落实年”和安全整治的“攻坚年”，即全面贯彻科学发展观，认真落实中共中央国务院的决策部署和政策措施，深入开展煤矿等事故多发行业和领域安全生产重点难点问题的攻坚，着力从经验型监管转变为科学的综合监管。
从整体上看(见表8)，1998年以来，煤矿安全事故绝对死亡人数不断下降，尤其在2003年第五次高峰后下降更为迅速，通过2005-2006年的强监管、硬问责和关闭小煤窑等措施，矿难死亡人数由2005年的5900多人下降到2007年的3786人，下降了35.8％；百万吨死亡率也从2000年的5.81下降到2006年的2.04、2007年的1.48，下降较快；亿元GDP死亡率也由1994的0.146下降到了2007年的0.015。这是通过政府强有力的制约监管机制实现的，体现了中国政府强大的制约力度。
从上述对中国煤矿安全生产历程的分析看，煤矿监管体制从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作，在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强，对遏制矿难有了一定效果；但是从整个状况来看，煤矿安全事故高发频仍的深层次矛盾和问题并未得到根本解决。改革开放以来，市场需求十分强劲，光是依靠大量关闭小煤窑无济于事，小煤窑在关系性“潜规则”和交易性“钱规则”的支撑下重新开张、小煤窑被关闭后大煤矿超能生产的潜在动因始终在涌动着，即安全监管“不适”(不适应于市场化加速发展对煤炭能源的需求)，即便制度在文本上健全完善，但在执行中依然走样、变味，非正式规则对其蔑视和超越的动因始终存在，使安全监管“虚化”(悬置)；安全监管体制长期反复，思路不清，低效乏力，与国外比较，中国安全生产监督管理机构中监督管理执法人员严重不足，超负荷运行；“关井压产”政策取得了一些成效，大量非法不合格小煤窑被关闭，但“关井压产”本身“治标”难“治本”，煤炭需求旺盛要求国家组建大型煤业集团既促进生产又保证安全；从中国煤矿安全生产政府监管体制变革看，基本体现了政府从“全能主义的政治理想”到“监管主义的政治理念”的嬗变，安全监察权同样有可能被“俘获”为“寻租”工具和发生责任畸变。因此，要遏制矿难，就必须从本质上考虑“国家—市场—社会”及其与之相关联的“权力—资本—劳动”之间安全结构的均衡发展即前述的安全生产长效机制建设，也即在市场需求旺盛的前提下，煤矿安全监管重点是既要确保把煤炭资源挖掘出来，又要确保不发生或少发生重大安全事故，既需要政府这只强大的正式监管之“手”，但也需要公民社会的不断发育和壮大，发挥公民社会组织、社会中间阶层和民众的力量，共同遏制、共同治理矿难，在“安全法治”基础上实行全民民主监督，即“安全民主”。
注释：
①1960年发生在大同矿务局的老白洞煤矿瓦斯爆炸事故共造成684名矿工遇难，是新中国成立以来最严重的矿难事故。
②1981年，胡耀邦到山西省大同、朔州考察，看到当地老百姓穷得厉害，但那里的煤炭埋藏很浅，一锄头就能挖出来。胡耀邦问你们为什么不挖煤呢？当地政府官员回答：煤是国家的，私人不能挖。胡耀邦说：“有水快流嘛。大的矿山国家开采，稍大一点的集体开采，贫矿和那些国家、集体不值得投资去开的，就让群众自己去开采。”(石破：《山西煤炭“黑金”掘进30年：开采权和经营权混乱》，《南风窗》2008年9月12日)“有水快流”论亦可参见《胡耀邦主持煤炭部整党工作汇报会》，《人民日报》1984年6月25日。另外，曾任胡耀邦秘书的高勇认为，“有水快流”指导思想没有错误，问题出在管理上(见《高勇口述(八)：“二郎神”、“有水快流”——经济改革思想的萌芽》，胡耀邦史料信息网，http://www.hybsl.cn/ksyb/tsgj/2008-05-23/8450.html)。
③也有人认为这一时期自2001年下半年起，发生重特大事故的省份开始重视安全机构建设，陆续组建机构，而中央政府对安全机构设置没有统一说法，造成各省的安全机构在人员编制和建制上多种多样(张荣吉：《构建新制度，须正视历史尊重现实》，《现代职业安全》2003年第6期)。
④“九证一照”包括：采矿许可证，煤炭生产许可证，安全生产许可证，矿长安全资格证，矿长资格证，营业执照，副矿长安全资格证，生产经营单位安全生产管理人员安全资格证，煤炭经营许可证。所谓“六证齐全”，通常是指前面六个证件。
⑤矿井按安全状况分为四类：A类——安全标准较好的矿井，B类——安全标准一般的矿井，C类——安全标准较差的矿井，D类——完全不具备安全生产条件。
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