政府主导型旅游发展模式再审视：基于文献分析的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,主导论文,文献论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府与市场关系是一个重大的理论问题，更是一个目前迫切需要认真反思和解决的现实问题。对中国30多年来经济高速发展的理论解释存在一个明显的悖论：一方面，以市场化为主方向的改革开放被视为经济奇迹的根本原因；另一方面，产业政策和政府主导又被视为中国的一个特色和优势。两个方向明显相反的作用力之间的均衡点在哪里？理论界并没有给出令人信服的解释。理论研究的滞后导致实践中的盲目，产业政策和政府主导在各地的表现形式五花八门，有的甚至完全沦为计划经济的变种。光伏产业中的“尚德窘境”和“无锡模式”面临的危机，已为我们敲响了警钟。党的十八大报告中提出要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。显然，随着形势和环境的变化，政府在经济发展中的角色定位需要认真审视和反思。
本文选择旅游产业对政府主导型发展模式进行再审视，旨在为落实十八大和十八届三中全会做一些基础性理论工作。这一选择基于三点理由：第一，旅游业是国内为数不多的明确实施“政府主导型”发展战略的产业之一，自1997年国家旅游局正式提出以来，迄今已经历了16年的发展历程；第二，目前全国将近30个省份把旅游列为支柱产业，地方政府更是出现一窝蜂促推旅游业的现象；第三，政府主导型发展模式实践中普遍出现硬件投资过热、软件投资过冷、粗放型发展、重复建设和资源浪费现象，与科学发展观的要求存在差距并呈现出某种可持续性困境，迫切需要理论审视和指导。
需要说明的是，本文研究并非从规范或“应然”角度，对旅游产业发展中的政府角色定位进行系统的理论分析，而是对国内相关研究文献的梳理、评价和反诘，期望能发挥正本清源的作用，为旅游产业中政府角色定位的规范研究奠定基础。
一、相关文献的回顾与梳理
“政府主导型”一词在中国旅游界出现于1996年，首见于国家旅游局访问以色列、土耳其代表团的总结汇报中，该报告介绍了两个国家发展旅游业的做法和经验，称之为“政府主导型”发展模式。1997年，国家旅游局正式提出中国实施“政府主导型”旅游发展战略。虽然一开始在部门和学界存有争议，[1]这一模式已推行了16年。实践催生了相关的学术研究。邝玉春的研究表明：1989-2000年间，研究旅游产业发展中政府作用的文献仅有5篇；2001到2010年10年间，相关研究文献明显增多，达到167篇。其中2005年是一个分水岭，后6年的研究文献占总数量比例的75%。[2]张军以“政府主导型旅游发展”为主题搜索中国期刊网全文数据库，结果表明：1996年至2007年，我国学者对政府主导型旅游发展战略的研究论文共计45篇，每年都有成果出现，但不会超过个位数。[3]笔者以同一主题搜索2008-2012年的文献，结果共有25篇，呈现相似的趋势。为了为随后的审视和讨论提供背景知识，下面围绕四个方面，对相关文献进行简要的梳理和介绍。
1.关于政府主导型旅游发展模式的涵义
张军把现有观点分为三个方面：(1)强调市场的基础性作用，政府主导型模式即“在以市场为基础来配置资源的前提下，由政府组织、发动和协调各种社会主体的力量，加快旅游业增长速度的发展模式”；(2)强调政府功能的发挥，政府主导型经济发展体制或模式，“其实施的核心在于正确发挥政府对旅游市场的干预作用”；(3)强调政府在政策法规上的规范和指导。[4]
2.旅游产业特性及政府主导的必要性
中国旅游产业为什么要实施“政府主导型”发展模式？有关研究大致可分为两大类，一是旅游产业特性及其政府主导必要性的理论论证；二是时代背景、国际比较、环境特色等方面的实践考察。
有关旅游产业的自身特性，现有研究提出了综合性、信息性、公共性等。举例而言，陈曦总结了旅游业的三个特点：旅游景观、旅游线路的不可移动性、依托性、综合性；旅游产品具有跨地域性；旅游业是一个包含面广、关联度高、综合性强的经济产业，渗透到众多部门和行业之中，并与其融合。[5]这些特性和政府主导什么关系呢？相关研究运用诸如公共产品、外部性、信息不对称、市场失灵等理论进行论证。以公共产品理论为例，有些学者认为“旅游产品”是公共产品，在一定政治地理范围内谁都可以利用和享受，具有共享性和非排他性，无法阻止免费搭车者，因此决定了旅游产品的开发应当依靠政府的力量来进行。[6]有的则认定“旅游资源”具有公共产品属性，旅游资源包括自然禀赋因素(如海滨风景、山川秀色)和经过人工改造的海滨浴场或风景区内的公路等，“生产者无法排斥那些不愿为此物品付费的个人”，因而需要政府主导。[7]还有学者聚焦于旅游目的地的整体形象推广、旅游市场规范之类的服务，从公共产品理论论证政府主导的必要性。[8]再以外部性理论为例，多数学者指出旅游资源开发利用存在着的外部成本，比如旅游资源过度开发、目的地环境生态破坏、对传统民俗文化的冲击、代际成本转嫁等问题，这些自然成为政府干预甚至主导的理由。[9]
另外一类是从时代背景与国情特色、国际经验借鉴等方面，对政府主导必要性的实践考察。从时代背景与国情特色角度看，旅游产业政府主导模式的“根本原因”是中国旅游业始创阶段的特殊需要和发展面临的环境压力。首先，虽然旅游业上升到产业的高度并受到国家的高度重视，但我国旅游业尚处于发展的初级阶段，旅游基础设施还不完善，市场化程度不高，市场机制不健全和不完备，需要政府在基础设施建设等方面提供必需的资金和政策支持。[10]其次，旅游业面临的竞争压力需要政府发挥主导作用。现代旅游业的资源跨地域性、经营跨地域性，决定了旅游业开放性、外向性和竞争性。国内旅游业有序竞争和发展在许多方面依赖政府出面组织与协调。[11]国际层面看，“世界各国的旅游竞争都已成为一个完整的体系。即以企业竞争为基础，以联合竞争为主体，以国家直接参与和组织竞争为龙头，形成全国竞争体系。这一体系的形成要求国内竞争的有序性和完善性，政府的宏观管理的作用日益突出。因此，旅游市场的激烈竞争决定了政府在这一产业中的主导地位”。政府干预“可以改善我国旅游产业的要素条件、需求条件、支持性产业、公司治理结构和市场竞争环境，进而增强旅游产业的国际竞争力”。[12]从国际经验借鉴角度，学者广泛讨论了发达国家的经验，认定以色列、日本、土耳其等国为政府主导旅游发展模式，可以为我国所借鉴。[13]
3.政府主导的内容与方式
关于旅游业发展中政府主导的内容与方式，相关文献可以说覆盖了旅游业的所有领域，包括了几乎所有的方式和手段。有学者指出，政府主导主要体现在几个方面：通过制定旅游法令法规对旅游业实行法制化管理；通过制定产业政策引导与鼓励旅游业优先快速持续的发展；通过制定旅游发展规划保障本地区旅游业健康有序发展；筹集旅游基本建设的资金引导投资走向；营造良好的旅游发展环境；进行目的地整体营销。[14]有人把政府的主导作用归结为“规划主导、整合资源；政策主导、创造公平；环境主导、提升形象；市场主导、重点投入；促销主导、塑造品牌”。[15]更简单些，有学者认为政府主导应体现为“观念主导、政策主导、规划主导、规制主导、资金主导等”。[16]
4.对政府主导模式的反思
旅游产业政府主导型发展模式最初出台时就存在着争议。十多年来，随着形式和环境的发展，学者对政府主导型旅游发展模式做了一些审视和反思。早在1998年，章尚正就以三个误区为例，对实践中出现的偏差提出批评和警示：第一，误把“政府主导”理解为“政府主宰”，沿用计划经济下高度集权、首长拍板的指挥模式管理旅游业；第二，误把“政府主导”理解为“政府主财”，由政府财政大包大揽；第三，误把“政府主导”理解为“政府主干”，即由政府投资兴建本地骨干型旅游企业，给予各种各样的优惠保护，排斥市场主体。[17]2002年，章尚正讨论了政府主导战略实践中出现的五大负面影响：某种程度上压抑了旅游市场的发育；资源配置政府化导致某些官员眼睛向上的“等靠要”的习惯，热衷于跑上级部门要项目、要资金、要优惠、要返税，而不是关注市场捕捉商机；政府直接参与微观层面生产经营活动导致政企难分、产权不明、现代企业制度改革推进缓慢、企业缺乏独立自主的经营权和竞争力等一系列负面效应；政府主导的结果使结构性矛盾更加突出；旅游发展规划编制中政府主导滋生了长官意志与非科学行为。他的结论是：“21世纪的中国应该停止倡导政府主导型旅游发展战略”。[18]
二、现有研究的审视与反诘
从上面的讨论可以看出，在着力论证政府主导必要性的基础上，国内相关文献涉及旅游业的所有领域，包括了政府主导所有的方式和手段，整体上看呈现出明显的“一边倒”态势：反思和质疑的文献不仅占极小比例，而且多是对实践中出现的问题的总结和警示，没有进行理论上的分析和反思。问题在于，实践中出现的种种问题，许多恰恰是理论上的模糊、偏差和误解导致的。所以，审视和反思旅游产业中的政府主导，应该从其理论根基上入手。
1.基本概念及边界的混淆虽然现有研究可以说成果丰硕，但在基本概念上似乎没有取得共识，许多说法似是而非令人难以把握，核心概念之间的边界更是含糊不清。首先是旅游产业政府主导的内涵，现有文献有三种不同的观点，争论热烈但没有提供有价值的信息。第一种观点加上了“以市场为基础来配置资源”的前提，但没有明确“以市场为基础”的内涵、外延及其与“政府主导”间的界限，“以市场为基础”由此沦为可有可无的点缀。第二种观点强调政府主导的核心“在于正确发挥政府对旅游市场的干预作用”，但这一说法可以应用于所有产业！按照这一逻辑，所有产业都应该实施政府主导。第三种观点强调“政府在政策法规上的规范和指导”，这实际上是政府干预的方式而非政府主导的理由！此外，“政府在政策法规上的规范和指导”适用于所有产业，那么所有产业都应该政府主导吗？
其次，关于“政府干预”和“政府主导”之间的界限。政府干预在所有经济领域普遍存在，“政府主导”则有着质的不同。政府干预水平、政府发挥作用的范围、形式、手段等达到什么样的水平就进入了政府主导的层次？或者说，“政府干预”和“政府主导”之间的分水岭或边界线在哪里？现有研究似乎不屑于回答这一最基础的问题。在200多篇研究旅游产业中政府作用的期刊文献中，论证政府主导必要性及其方式的文献占三分之一强。笔者粗略浏览发现，论证旅游业发展中“政府干预”必要性的理论和理由，和论证政府主导必要性的理由具有惊人相似之处。这就是说，相关研究把政府干预的必要性直接等同于“政府主导”的必要性，表现出明显的概念混淆和逻辑节点的缺失。如果这一逻辑成立，那何止旅游产业，可以说所有产业和所有经济活动都应纳入政府主导的范畴。在边界不清的情况下，有关讨论具有“半瓶子满还是半瓶子空”的味道，热烈异常但不会有什么结果。
再次，“政府主导”和计划经济之间的边界。从现有研究来看，旅游业的政府主导几乎体现在所有分支领域，可以运用所有的手段，由此产生一个重大的理论问题，如何避免政府主导沦为实际上的计划经济，现有研究成果也没有给出令人信服的答案。
2.旅游产业特殊性及其与政府主导的关系
旅游业是明确实施“政府主导型”发展模式的少数产业之一。这就是说，政府主导型产业发展模式是一个例外而非常态。因此，论证政府主导的必要性，应该从旅游业的特殊性入手，进而分析这些特殊性与政府主导之间的逻辑联系。值得强调的是，所谓产业特殊性，就是旅游业所独具而其他产业没有的特性，起码是旅游业表现明显突出的特性。可以说，现有研究理论上尚待深入，论证难以令人信服。以资源不可移动性、依托性、跨地域性、信息性、公共性、综合性等为例，这些无疑是旅游产业的特点，但绝非旅游产业所“独具”，其他产业这些特征似乎更为明显，比如农业、文化业、信息业、航空业、高新科技、关系国民经济命脉的能源产业等。至于国际竞争激烈、我国起点低、基础差、市场机制不完善、资金和人力资源不足等，如果这些构成政府主导的充分理由，那上述乃至所有产业，都应该实施政府主导战略。
3.旅游产业内部的同质化问题
旅游产业由不同的分支领域构成，不同领域活动的性质有着实质性不同，相应地，政府主导的方式和手段应该有着明显的不同。举例而言，目的地形象推广和旅游市场规范等具有比较典型的公共产品特性，而宾馆、餐饮、交通等明显属于私人产品。这些应该从学理上进行针对性分析，从而确立不同活动领域是否政府主导的合理方式和行为边界。旅游设施建设和市场秩序规范属于性质不同的领域，政府主导的着力点和方式应该有哪些区别？具体到旅游基础设施建设领域，哪些需要政府亲为，哪些应立足市场主体并依靠市场机制？现有研究没有得出令人信服并具有可操作性的结论和实践指南。理论研究的落后导致实践中的盲目和混乱：不同活动领域各地政府的做法明显不同，缺乏理论依据和基本规范；热衷于干预哪些市场机制可以更好发挥作用的活动领域，对竞争秩序和旅游市场规范之类的纯公共产品不大关心。
4.理论的标签化应用与失衡
外部性、公共物品、信息不对称市场失灵相关理论被用来论证政府主导的必要性，但理论上的论证同样难以令人信服。首先，市场失灵问题在所有产业和经济领域普遍存在，为什么旅游产业应该政府主导而其他产业可以例外？其次，如果上述理论可以作为政府主导的充分理由，那世界上所有国家的所有产业都应该政府主导，而事实是许多明确实施市场模式的国家旅游业很成功。此外，公共产品理论是相关论证主流理论之一，但人们似乎忘记了，旅游景点、设施等一旦收取门票，就不再是公共产品了，虽然有可能是公共拥有。由于上述问题，许多理论论证显得不够深入，具有贴标签的嫌疑。
至于理论应用上的失衡，既表现为相关理论的选择性应用，也表现在对新理论的漠视。实际上，“市场失灵”的理论源自20世纪30年代大危机时期对古典经济自由主义的理论反思，旨在为政府干预提供理论依据。但随着70年代滞胀局面的出现，理论界的研究热点转向“政府失灵”，并提出了一系列相关理论解释，比如公共选择理论和市场化理论。现有的理论论证顾此失彼，以理论上设想的完美政府为前提论证政府主导的必要性，完全无视政府的自利性和制度缺陷。
5.理论脱离现实问题
人们普遍认为，旅游资源的过度开发、目的地环境和文化遗产的破坏、代际成本转嫁等问题是政府主导的重要理由。问题在于，在太多的地方，恰恰是地方政府行为导致了这些问题的出现：“以激情取代理性，以无知阉割科学，下令乱开山修路、架设缆车、兴造宾馆、砍伐林木，决策错误造成景区环境的严重破坏”。[19]这种破坏还包括持续涨价带来的社会福利损失和可持续性困境。
现有相关文献中的实证研究极少，刘宁、李文军对自然保护区旅游特许经营的案例研究因而显得甚为可贵。他们的结论是：由于地方政府的介入和干预，自然保护区管理局往往无法进行有效的监督和管理，从而使得可能对环境造成不利影响的旅游建设和经营活动无法得到有效制止。地方政府能够干预主要有两方面原因：地方政府对保护区管理局在人事和财政上的主导权；在当前的制度约束下，追求效用最大化的地方政府官员更加强调地方经济的发展。[20]
三、结论与建议
旅游产业“政府主导型”发展模式的提出并不是系统理论研究的产物，与此相反，是这一模式的确立催生了大量的相关理论研究。这一基本背景下，相关研究在不同程度上表现出为既定政策提供理论支撑的色彩，偏差也就不可避免。因此，对现有成果进行系统梳理、评价和审视显得尤为必要。
现有研究成果审视后发现，目前存在着基本概念及其边界的混淆、旅游产业特殊性及其与政府主导的关系论证不充分、产业处理的同质化、理论的标签化应用与失衡、理论和实践脱节等诸多问题。这可能是先有政策再进行导向性论证的结果，但明显不符合形式的发展和旅游产业发展的需要。
十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，这对地方政府长期盛行的“政府主导”经济发展模式提出新挑战，政府主导的边界值得认真研究。旅游业既有市场规范、基础交通等纯公共产品，又有准公共产品和纯私人产品，其“多元产品特性”决定了政府主导应有不同的边界和方式，笼统的、格言式的“政府主导模式”不适应时代需要，今后研究的方向要突破现有研究中热衷于政府“应该做什么”而忽视“不该做什么”的拘囿，在分类基础上确立政府角色的可操作定义和评价标准，才能在政府主导和发挥市场基础作用之间实现合理平衡。
旅游业是诸多产业之一，这一产业发展中政府作用的审视和反思可以提供一个样板，帮助我们分产业、分具体活动领域对政府角色进行科学定位，切实把十八大和十八届三中全会精神落到实处。